美國智庫籌資市場及其制度分析

文/張旭

智庫的活躍水平折射出一個現(xiàn)代化國家的政治文明程度。通過政策研究參與思想市場的自由競爭，是改善國家治理、促進(jìn)公民社會成熟進(jìn)步的有效途徑。智庫以思想產(chǎn)品彌合政策與知識的鴻溝，具有社會公共屬性。獨(dú)立思想是智庫的立命之本，由此，智庫不能夠成為任何機(jī)構(gòu)或個人的附庸。資金是智庫的“血液”。智庫的屬性及使命決定了其自創(chuàng)建伊始就要面對籌集資金的難題。研究美國智庫繁榮的籌資市場及其潛在風(fēng)險將為中國特色新型智庫的建設(shè)和運(yùn)營提供寶貴經(jīng)驗。

智庫“影響力”背后的資本推手：蓬勃發(fā)展的智庫融資市場

從智庫層面來看，資金雄厚是智庫發(fā)揮影響力的有利條件。享有充足資金的智庫，才能招募到優(yōu)秀人才，組織全面深入的研究，開展長期而有特色的媒體公關(guān)計劃，從而吸引政策制定者的注意力。一批擁有豐富資源的政策研究巨頭代表了美國頂尖智庫發(fā)展程度，卻并不能反映美國智庫的全貌。年度預(yù)算上億美元的蘭德公司、布魯金斯學(xué)會畢竟鳳毛麟角。即使像傳統(tǒng)基金會、城市研究所這樣即將跨入億元俱樂部的巨無霸智庫也屈指可數(shù)。

事實(shí)上，數(shù)以千計的美國智庫中在規(guī)模和預(yù)算上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)遜色于頂尖智庫，他們憑借專注于某一領(lǐng)域的研究或獨(dú)特的推廣而在競爭激烈的市場上贏得一席之地。經(jīng)濟(jì)政策研究中心（CEPR，1999）2012年度預(yù)算只有190萬美元，單位美元投入帶來的網(wǎng)頁點(diǎn)擊率和網(wǎng)站流量卻多次名列前茅。因此，資金規(guī)模與影響力可能并不完全成正比。

另外，從所屬地區(qū)來看，智庫的資金規(guī)模也反映了所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和民主政治的參與程度。美國智庫的高投入，一方面得益于資金籌措機(jī)制的多元化，另一方面也是智力產(chǎn)品需求旺盛、思想市場相對成熟的客觀結(jié)果。智庫的服務(wù)對象涵蓋了政府、社會和國家，涉及內(nèi)政外交等各個領(lǐng)域。它為政府提供政策方案，開展民意調(diào)查；為社會公眾解讀政策，傳播理念；為國家儲備和輸送人才，強(qiáng)化國家在世界舞臺的軟實(shí)力。因此，智庫的重要性得到政府、企業(yè)、基金會、個人的廣泛認(rèn)同，資金的多元供給也就水到渠成。

美國智庫籌資渠道分析

在美國，籌集經(jīng)費(fèi)是智庫一項重要的日常工作。大多數(shù)智庫設(shè)有理事會，最重要的一項工作就是籌款。作為最高決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，理事會匯聚了政界、商界、學(xué)界的社會名流，不少理事會成員就是主要捐款人。很多智庫都有職業(yè)的籌資團(tuán)隊，不惜投入重金籌集經(jīng)費(fèi)。

募集資金不僅是與智庫籌資能力相關(guān)的經(jīng)費(fèi)擴(kuò)充，而且可以被看做捐贈者對智庫理念認(rèn)同程度的一面鏡子。通常，資金基礎(chǔ)越分散、融資來源越廣泛，智庫越容易獲得持續(xù)穩(wěn)定的資金支持，也就相應(yīng)降低了被少數(shù)募捐者操縱的風(fēng)險。多數(shù)智庫形成了國家撥款及政府合同、社會捐贈、市場化運(yùn)作、國外捐助等多元化籌資渠道。

（一）國家撥款或政府合同

由國會撥款創(chuàng)立運(yùn)作的智庫帶有濃重的官方色彩，比較著名的有美國和平研究所（USIP，1984）、美國國會研究服務(wù)處（CRS，1914）、東西方中心（1960）、威爾遜國際學(xué)者中心（1968）。美國歷屆政府是智庫的重要客戶，最為著名的政府資助型智庫就是蘭德公司，其主要資金來源為聯(lián)邦政府部門和軍方。政府合同雖然穩(wěn)定，但意味著政府的需求決定了智庫的研究內(nèi)容和優(yōu)先級。

卡托研究所、傳統(tǒng)基金會、對外關(guān)系委員會和國家利益中心明確聲明不接受任何政府資助，這也許是美國智庫希望在國際輿論場謀求話語權(quán)使然，因為獨(dú)立性是智庫存在的根本價值，彰顯財務(wù)獨(dú)立的行動更有助于樹立思想獨(dú)立的形象。

（二）社會捐助

1.基金會創(chuàng)辦或資助

起始于基金會或財團(tuán)的智庫在美國并不鮮見，各大基金會在智庫創(chuàng)立和發(fā)展中的貢獻(xiàn)可圈可點(diǎn)。知名商界巨子將巨額財富投入公益事業(yè)，歷史悠久的賽奇基金會、卡內(nèi)基國際和平基金會、布魯金斯學(xué)會、胡佛研究所應(yīng)運(yùn)而生，且因創(chuàng)辦人而得名。此外，基金會還派出成員擔(dān)任智庫要職，以恪守組織創(chuàng)立時的使命和宗旨，保證智庫發(fā)展方向和運(yùn)營效率。

經(jīng)濟(jì)政策研究所（EPI），企業(yè)研究所（AEI）等智庫將基金會資助作為主要收入來源。對于不接受政府資金的卡托研究所，基金會捐贈更是其成長的生命線。

2.企業(yè)資助

不言而喻，作為營利組織，企業(yè)捐贈智庫的動機(jī)源于商業(yè)利益。人才濟(jì)濟(jì)的智庫天然具備知識和信息的優(yōu)勢，可能為企業(yè)提供重要的信息；智庫更是企業(yè)接觸離任政府官員和潛在政府官員的最佳場合，通過參加智庫培訓(xùn)或會議等非正式渠道，商業(yè)領(lǐng)袖可能獲得與政府官員互動的機(jī)會。

為非官方或半官方智庫提供資助的企業(yè)通常是能源、汽車領(lǐng)域的巨頭。?？松梨谑凸九c赫斯公司資助戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）即為典型。當(dāng)然，過多依賴慈善基金會和企業(yè)潛藏著運(yùn)營風(fēng)險：慈善基金會和大公司會希望受捐贈方按照他們的利益行動，甚至迎合他們的政治議程。1986年，企業(yè)研究所（AEI）遭遇財務(wù)危機(jī)。奧林基金會、讀者文摘基金會等捐贈方認(rèn)為AEI沒有兌現(xiàn)承諾，繼續(xù)支持保守議程而撤資，捐贈方毫不客氣的回?fù)羰笰EI一度瀕臨破產(chǎn)。

3.個人捐贈

以個人捐贈支撐運(yùn)營收入的智庫擁有強(qiáng)大的籌資能力，傳統(tǒng)基金會、卡托研究所和企業(yè)研究所最為典型。傳統(tǒng)基金會憑借50萬會員作為資金來源的基礎(chǔ)，驕傲地宣稱是全美得到捐贈基礎(chǔ)最為廣泛的公共政策研究機(jī)構(gòu)。捐贈人不僅可以分享最新有價值的研究成果，而且獲得了免稅資格，還被視為分享共同價值的盟友。

也有的智庫依靠為數(shù)不多的重量級捐贈者慷慨解囊。個人捐贈者包括公司董事、國際委員、顧問委員會成員等。CSIS的47位董事中，有2位的個人捐贈超過500萬美元。

（三）市場化運(yùn)作收益

多數(shù)美國智庫在保持自身非營利性質(zhì)的基礎(chǔ)上，立足于美國成熟的市場經(jīng)濟(jì)，采用政策企業(yè)的運(yùn)營模式，建立起順應(yīng)外部環(huán)境的管理體系和運(yùn)作模式。運(yùn)營收入中有一部分來自于市場化運(yùn)作，比如：會員費(fèi)、出版物、研修培訓(xùn)費(fèi)、會場租賃、投資收益等。

智庫只有提供高質(zhì)量的思想產(chǎn)品和活動產(chǎn)品，擁有廣泛深刻的影響力，才可能擴(kuò)大會員費(fèi)、出版物、會議培訓(xùn)費(fèi)占總收入的比重。享有投資收益的智庫還要有專門的市場化運(yùn)作團(tuán)隊（目前很少），或者需要擁有自己的物業(yè)和投資資金。

（四）國外捐助

全球化布局是智庫發(fā)展的未來趨勢?？▋?nèi)基國際和平基金會、蘭德公司、東西方研究所、國際危機(jī)集團(tuán)等智庫積極發(fā)展海外分支機(jī)構(gòu)，卡特中心的項目遍布全球。智庫開展合作研究，得到國外資助。同時，揭露智庫與金主曖昧關(guān)系導(dǎo)致研究結(jié)果不客觀的報道也屢見于報端。 “金錢正在將原本嚴(yán)謹(jǐn)保守的智庫變成外國政府游說華盛頓的有力武器”，這種趨勢已對美國社會高度尊崇的知識自由構(gòu)成威脅。

美國智庫融資市場繁榮活躍的機(jī)制分析

（一）源遠(yuǎn)流長的慈善文化激勵

美國文化最主要源頭是基督教，在基督教“樂善好施”的思想土壤中，成長出世界上最發(fā)達(dá)、規(guī)模最龐大的基金會。作為一種可持續(xù)的資金來源，基金會等社會捐贈是很多美國智庫正常運(yùn)營的基礎(chǔ)。捐助智庫的組織中，福特、卡內(nèi)基、洛克菲勒三家基金會獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷。使命意識是富豪們從事慈善捐贈的初衷之一。不過，慈善絕對不只是富人的專利。數(shù)據(jù)表明，全美70%以上的家庭定期捐助公益機(jī)構(gòu)，平均每個家庭捐贈900美元，占家庭總收入的2.2%。

（二）設(shè)計精密的稅收減免激勵

從智庫本身來說，多數(shù)美國智庫可以申請免稅資格，享受所有非營利組織中最優(yōu)厚的免稅待遇。政府的財政政策和稅收減免政策，為智庫在內(nèi)的非營利組織提供了強(qiáng)大可靠的資金支持。一方面，智庫獲得免交所得稅和財產(chǎn)稅的資格，另一方面，必須在黨派政治中保持中立，不能公開干預(yù)選舉活動，游說政府的預(yù)算支出更不能超出法定比例。

從捐贈方來說，美國稅收激勵制度可以概括為“一疏二堵”?！耙皇琛笔侵阜晒膭钇髽I(yè)和個人捐贈行為。企業(yè)和個人對非營利智庫的捐贈，也可以從其應(yīng)納稅所得額中予以扣除，極大地調(diào)動了捐贈者的積極性，成為基金會和慈善事業(yè)發(fā)展的催化劑?！岸隆笔侵纲浥c稅、遺產(chǎn)稅的高稅率和累進(jìn)制，限制富裕階層的財富轉(zhuǎn)移?！耙皇瓒隆钡闹贫劝才耪{(diào)節(jié)社會貧富差異，富人持有巨額財富反而難以實(shí)現(xiàn)財富所有者的利益最大化。

（三）成熟有序的篩選回饋激勵

美國智庫將聲譽(yù)和研究質(zhì)量視為最高準(zhǔn)則和最重要的資產(chǎn)。對于來源廣泛的資金并非來者不拒，而是有的放矢制定了一系列規(guī)則，有選擇地鼓勵捐贈，以維護(hù)獨(dú)立運(yùn)行的初衷。在與投資方建立合作關(guān)系時，智庫常會在條款中聲明捐贈者的權(quán)利與義務(wù)：不予接受限制研究自主性的投資，更不會從事已有確定結(jié)論的研究。

智庫還通過回饋制度感謝捐贈者慷慨解囊，同時吸引潛在捐贈者廣泛關(guān)注。不少智庫各顯神通列舉出與捐贈行為相關(guān)各種收益。企業(yè)研究所推出“捐贈領(lǐng)袖計劃”“公司計劃”，分別針對捐贈的個人或公司。胡佛研究所則定期與捐贈者會晤（Hoover Institution Donor Retreats），受邀的捐贈者將有機(jī)會分享政策專家和知名學(xué)者的最新研究進(jìn)展。

（四）開放多元的咨詢需求支撐

從宏觀的政治環(huán)境來看，美國獨(dú)特的政治文化、政治權(quán)力的碎片化與相互制衡、虛弱松散的政黨制度、多元靈活的政府溝通機(jī)制都為智庫生存提供了廣闊空間。從具體的制度安排來看，“謀斷分離”是現(xiàn)代公共政策科學(xué)化的重要標(biāo)志。在“咨詢先行”的倡導(dǎo)下，美國國會1972年通過的《聯(lián)邦咨詢委員會法》，對專家地位、知識占有和活動范圍做出清晰界定，確保咨詢專家的客觀中立性和平衡可靠性。研究咨詢與決策行動的專業(yè)分工，得到政策制定者與實(shí)業(yè)界人士的積極響應(yīng)。每年高達(dá)數(shù)百億美元的大額訂單，通過招標(biāo)、購買或補(bǔ)助等方式，支撐智庫的繁榮發(fā)展。

被資本俘獲的代價：智庫“獨(dú)立性”拷問

（一）智庫與金主的利益交換亂象

智庫通過自主的知識產(chǎn)品對公共政策施加影響，在現(xiàn)代決策體系中發(fā)揮的作用越來越受矚目。獨(dú)立性是智庫產(chǎn)生影響力的基礎(chǔ)，只有超然于金錢、權(quán)力等利益之上，智庫的觀點(diǎn)和成果才可能得到廣泛認(rèn)可。但是，為了得到更多資助，智庫有時卻在扮演說客的角色。這種對資本力量的順從與迎合，無疑沖擊著智庫所一再標(biāo)榜的客觀中立形象，使智庫的公共影響力大打折扣。

智庫與金主的利益交換亂象成為不可回避的事實(shí)，來自企業(yè)和外國政府的捐贈最容易被人詬病。智庫與外界的利益輸送通常有三種表現(xiàn)形式：捐款、聯(lián)合項目和旋轉(zhuǎn)門。捐款是最為常見的途徑。聯(lián)合項目途徑則是智庫與金主之間基于更為牢固的利益紐帶建立的長期互信協(xié)議。此外，旋轉(zhuǎn)門機(jī)制、董事連鎖更是為利益輸送編織出錯綜復(fù)雜的強(qiáng)大網(wǎng)絡(luò)。

（二）對獨(dú)立性的不同理解

美國智庫強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性，并把其作為公信力和競爭力的來源。智庫通常從資金渠道、議程設(shè)定、意識形態(tài)三個方面證明自己的獨(dú)立性，其中資金來源又起著決定性作用。然而，智庫服務(wù)決策的屬性決定了智庫獨(dú)立性是相對而言的，沒有智庫可以毫無約束地制定議程，不同類型的智庫對獨(dú)立性持有不同觀點(diǎn)。

由于價值導(dǎo)向、意識形態(tài)等原因，各方對智庫獨(dú)立性的內(nèi)涵尚不能形成共識，但對于智庫獨(dú)立性喪失卻有共同的看法：接受某方資助并公開替其代言，違背政策研究客觀性，做出有損公共利益的政策建議或倡導(dǎo)行為。簡言之，就是“拿誰的錢，替誰說話” 。

智庫本質(zhì)上是知識和權(quán)力溝通的樞紐，其運(yùn)作空間與關(guān)注領(lǐng)域、利益相關(guān)方的力量對比息息相關(guān)，而資金顯然具有高于其他領(lǐng)域的優(yōu)勢。作為非營利的公民社會組織，智庫進(jìn)行獨(dú)立研究是指不應(yīng)受到資助方影響，但并不意味著智庫觀點(diǎn)沒有傾向性。事實(shí)上，自20世紀(jì)60年代以來，倡導(dǎo)型智庫在美國風(fēng)生水起，他們在政策辯論中夾雜了強(qiáng)烈的意識形態(tài)和黨派傾向，形成了多元并存的政治光譜。價值傾向不應(yīng)成為影響研究獨(dú)立性和專業(yè)程度的理由，也正是這些價值觀的差異，使美國智庫思想市場呈現(xiàn)百花齊放的繁榮格局。

（三）捍衛(wèi)獨(dú)立形象的管理制度

為了維護(hù)廣泛宣稱的客觀中立形象，國家層面有嚴(yán)格的監(jiān)管措施：作為獲得免稅資格的非營利組織，智庫必須遵守信息披露制度，定期向稅務(wù)部門申報收支及高管薪酬，必須向社會公開財務(wù)狀況和主要活動，必須邀請第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計。國家稅務(wù)局每年評估智庫的稅收情況，如有違法行為，最嚴(yán)厲的將被取消免稅資格。捐款人有權(quán)起訴智庫違法行為，管理人可能被追究刑事責(zé)任。外國政府、企業(yè)和個人的捐款必須到政府注冊登記，所有國外捐款都受到聯(lián)邦調(diào)查局的監(jiān)視。

智庫層面也制定了詳細(xì)的規(guī)章制度。布魯金斯學(xué)會成立了利益沖突委員會，研究者需要公開可能產(chǎn)生利益輸送的信息，包括資助款項的數(shù)額來源及研究者在其他機(jī)構(gòu)的任職情況，以避免利益沖突或者利益沖突的表象。

結(jié)論與啟示：資本攻勢下“可信度”與“影響力”的權(quán)衡

資金是智庫的“血液”。美國智庫充足的資金供給和思想產(chǎn)品的旺盛需求離不開特定的政治體制、法律環(huán)境、決策機(jī)制等宏觀背景。同時籌資情況又影響著智庫的價值導(dǎo)向甚至研究質(zhì)量。面對思想市場日益激烈的競爭，智庫籌資面臨兩難的風(fēng)險：一方面，智庫要提高研究質(zhì)量，擴(kuò)大影響力，必須搶贏白熱化的資本爭奪戰(zhàn)；另一方面，特定捐贈方出于政治需要或商業(yè)利益考量，希望借智庫傳播渠道促使決策者制定有利于自身的政策，達(dá)到四兩撥千斤的效果。智庫一旦被捐贈方利益訴求俘獲，就會面臨外界對研究可靠性的質(zhì)疑，長遠(yuǎn)來看反而有損于影響力。

智庫服務(wù)決策的屬性決定了智庫的獨(dú)立性是相對的。不同的國情和政治生態(tài)，也使獨(dú)立性具有不同的內(nèi)涵。各國智庫在內(nèi)部治理、成果產(chǎn)出、交流傳播等方面遵循共同的規(guī)律，我國可借鑒基金會成長、稅收優(yōu)惠、投資人篩選回饋的美國經(jīng)驗。同時，中國特色新型智庫又要根植于政治生態(tài)中的決策體制，嘗試建立智庫政策研究公共基金、建立智庫與多元主體（資助人、媒體、決策者、公眾）之間制衡問責(zé)機(jī)制，以規(guī)避其他主體的質(zhì)疑，加強(qiáng)內(nèi)部控制和外部監(jiān)管，從機(jī)制上保障智庫的研究獨(dú)立，更好地履行建言資政的使命。