加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)預(yù)算績(jī)效管理的思考

師淑紅

摘 要：隨著國(guó)家對(duì)公共財(cái)政資金管理的不斷規(guī)范，國(guó)家對(duì)財(cái)政資金管理制度也在不斷改進(jìn)和完善。公安機(jī)關(guān)作為財(cái)政資金全額保障的重要政府預(yù)算部門，是維護(hù)轄區(qū)政治社會(huì)穩(wěn)定的中堅(jiān)力量，其經(jīng)費(fèi)支出占地方財(cái)政一般預(yù)算收入份額也較大。注重公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理，最優(yōu)化使用經(jīng)費(fèi)是保障新時(shí)期公安工作可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，也是新時(shí)期政府公共財(cái)政改革的必然趨勢(shì)。本文從廣西公安預(yù)算管理績(jī)效的現(xiàn)狀分析，對(duì)加強(qiáng)公安績(jī)效提出對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：公安機(jī)關(guān)；預(yù)算績(jī)效；管理

公安機(jī)關(guān)是人民民主專政的重要工具，是武裝性質(zhì)的國(guó)家治安行政和刑事司法力量，肩負(fù)著打擊敵人、保護(hù)人民、懲治犯罪、服務(wù)群眾、維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要使命。[1]隨著國(guó)家對(duì)公共財(cái)政資金管理的不斷規(guī)范，國(guó)家對(duì)財(cái)政資金管理制度也在不斷改進(jìn)和完善。20世紀(jì)50年代中期，我國(guó)開始建立預(yù)算制度。隨后我國(guó)預(yù)算制度不斷完善，自2010年4月起，全國(guó)財(cái)政預(yù)算從最初的“計(jì)劃管理”逐步轉(zhuǎn)變到了“績(jī)效管理”的階段。公安機(jī)關(guān)作為財(cái)政資金全額保障的重要政府預(yù)算部門，是維護(hù)轄區(qū)政治社會(huì)穩(wěn)定的中堅(jiān)力量，其經(jīng)費(fèi)支出占地方財(cái)政一般預(yù)算收入份額也較大。[2]因此，注重公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理，最優(yōu)化使用經(jīng)費(fèi)是保障新時(shí)期公安工作可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，也是新時(shí)期政府公共財(cái)政改革的必然趨勢(shì)。

1我區(qū)公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公安機(jī)關(guān)面臨的政治社會(huì)穩(wěn)定壓力不斷增加。因此，全區(qū)公安業(yè)務(wù)工作不斷增多，公安經(jīng)費(fèi)支出逐年增長(zhǎng)。但目前公安經(jīng)費(fèi)缺乏精細(xì)化管理，不利于公安工作的持續(xù)發(fā)展。

1.1全員預(yù)算意識(shí)薄弱，資金期初預(yù)算編制比較粗糙

年初預(yù)算是對(duì)單位未來一年資金收支的財(cái)務(wù)總計(jì)劃，是保障單位各項(xiàng)工作正常開展的首要資金來源。公安機(jī)關(guān)作為特殊的行政部門，單位內(nèi)設(shè)派出所和相關(guān)業(yè)務(wù)部門較多，辦公地點(diǎn)分散、業(yè)務(wù)工作涉及面廣、資金使用量大。但公安經(jīng)費(fèi)管理缺乏效益管理的思想，使用比較粗放。首先，單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏經(jīng)費(fèi)預(yù)算意識(shí)，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作缺乏重視。目前，很多業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為資金預(yù)算編制歸財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，不屬于本部門業(yè)務(wù)工作，因此各部門對(duì)本單位資金需求計(jì)劃缺乏足夠重視，導(dǎo)致在年初編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，財(cái)務(wù)部門對(duì)全局經(jīng)費(fèi)需求缺乏詳盡的資金需求信息，編制的年初經(jīng)費(fèi)預(yù)算比較粗略。其次，由于很多部門長(zhǎng)期以來缺乏經(jīng)費(fèi)成本意識(shí)，在工作開展中只重視業(yè)務(wù)工作的成果而忽視經(jīng)費(fèi)支出成本，因此在工作開展過程中經(jīng)常出現(xiàn)實(shí)際使用經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)超期初預(yù)算，需要臨時(shí)申請(qǐng)?jiān)黾淤Y金繼續(xù)完成工作的情況。

1.2績(jī)效目標(biāo)編制模糊，資金使用目標(biāo)設(shè)置流于形式

2015年起，各級(jí)財(cái)政開始逐步推行預(yù)算績(jī)效管理，要求預(yù)算單位在年初預(yù)算申報(bào)中針對(duì)一定金額的項(xiàng)目編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。2016年，按照自治區(qū)財(cái)政廳要求，要求對(duì)單個(gè)支出定額及以上的項(xiàng)目編制績(jī)效目標(biāo)。由于當(dāng)前預(yù)算績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行結(jié)果不是繼續(xù)申請(qǐng)財(cái)政資金的必須考核條件，單位各部門并未對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行清晰的量化設(shè)置?？?jī)效目標(biāo)由編制預(yù)算的財(cái)務(wù)人員從財(cái)務(wù)掌握的情況，對(duì)項(xiàng)目概況、立項(xiàng)或?qū)徟闆r、資金支出明細(xì)、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃、管理措施、產(chǎn)出指標(biāo)、效果指標(biāo)等內(nèi)容進(jìn)行模糊的目標(biāo)設(shè)置。從而導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)與相應(yīng)業(yè)務(wù)實(shí)際工作脫離，出現(xiàn)個(gè)別項(xiàng)目資金支出與實(shí)際支出不符，項(xiàng)目資金混用等績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況偏離期初設(shè)置目標(biāo)的情況。

1.3績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺乏，資金使用效益無法準(zhǔn)確評(píng)估

當(dāng)前，績(jī)效評(píng)價(jià)是在逐步推行階段，財(cái)政部門和單位內(nèi)部均缺乏系統(tǒng)規(guī)范的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不能對(duì)資金使用效益進(jìn)行全面的評(píng)估。一是財(cái)政部門尚未制定切實(shí)的管理措施和標(biāo)準(zhǔn)要求各預(yù)算單位對(duì)本單位編制的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行過程和結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性和參考性。二是單位內(nèi)部未制定適宜本單位工作特點(diǎn)的資金績(jī)效考評(píng)體系，資金績(jī)效管理工作弱化。預(yù)算單位每年在成功申報(bào)財(cái)政預(yù)算資金后，由于缺乏科學(xué)細(xì)化的經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效量化考核標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的內(nèi)部預(yù)算績(jī)效結(jié)果考評(píng)機(jī)制，在經(jīng)費(fèi)使用過程中或者項(xiàng)目重要節(jié)點(diǎn)時(shí)期，未及時(shí)結(jié)合工作進(jìn)展情況和成果對(duì)相應(yīng)資金使用效益進(jìn)行評(píng)估和總結(jié)，從而無法了解資金的真實(shí)使用率和回報(bào)率。

2. 加強(qiáng)公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理的建議

2.1科學(xué)預(yù)算，夯實(shí)基礎(chǔ)。

加強(qiáng)公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算編制管理，按照綜合預(yù)算的要求，在增加部門預(yù)算基數(shù)上下功夫，落實(shí)各級(jí)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，力爭(zhēng)將各項(xiàng)收入和支出全部納入部門預(yù)算。[2]在經(jīng)費(fèi)管理中遵循“先預(yù)算、后支出”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，嚴(yán)禁超預(yù)算或者無預(yù)算安排支出，嚴(yán)禁虛列支出、轉(zhuǎn)移或者套取預(yù)算資金。[4]一要堅(jiān)持“一把手”親自抓，堅(jiān)持預(yù)算編制與下年工作計(jì)劃相結(jié)合，預(yù)算執(zhí)行與年度工作進(jìn)展相結(jié)合，科學(xué)劃分“資金盤子”，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。二要著眼于工作實(shí)際，在提高部門預(yù)算編制的超前性、預(yù)見性、科學(xué)性、合理性、準(zhǔn)確性和可操作性上下功夫。三要在科學(xué)謀劃下年度工作的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌全局，細(xì)化基本工作、專項(xiàng)工作、重點(diǎn)項(xiàng)目等支出內(nèi)容。優(yōu)先保障重點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)支出和經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)支出，使各項(xiàng)支出管理更科學(xué)、更規(guī)范。準(zhǔn)確測(cè)算各項(xiàng)支出，嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行上困難大、不可控因素多的項(xiàng)目，提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)度。四要明確績(jī)效目標(biāo)，按照績(jī)效目標(biāo)服從服務(wù)于部門目標(biāo)的要求，設(shè)置具體的、可衡量的，在一定時(shí)期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)的績(jī)效內(nèi)容、績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，確保項(xiàng)目執(zhí)行的規(guī)范化、精細(xì)化。

2.2強(qiáng)化內(nèi)部控制，建立健全機(jī)制

面對(duì)當(dāng)前資金保障量緊缺，尚不能完全保障公安經(jīng)費(fèi)需求量的現(xiàn)實(shí)矛盾，必須強(qiáng)化資金的使用效益，確保資金在公安業(yè)務(wù)工作中發(fā)揮最大使用價(jià)值。因此，通過加強(qiáng)內(nèi)部控制，建立全過程資金使用監(jiān)督機(jī)制是首要途徑。一是建立健全經(jīng)費(fèi)使用管理制度。[3]進(jìn)一步建立健全單位內(nèi)部預(yù)算管理、支出管理、政府采購(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等內(nèi)部控制制度，確保經(jīng)費(fèi)申報(bào)、執(zhí)行和監(jiān)督有據(jù)可依。同時(shí)，建立經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效報(bào)備制度。按照“有預(yù)算才有支出”的要求，各經(jīng)費(fèi)使用部門在全局編制年初經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)需向財(cái)務(wù)部門提供詳細(xì)的本部門全年經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃和相應(yīng)績(jī)效目標(biāo)，財(cái)務(wù)部門根據(jù)各部門資金需求建立相應(yīng)數(shù)據(jù)庫(kù)，作為統(tǒng)籌分配管理全局預(yù)算資金的依據(jù)。在年度經(jīng)費(fèi)執(zhí)行中，未納入年初預(yù)算的臨時(shí)申報(bào)項(xiàng)目或超過年初預(yù)算等偏離預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的支出原則上財(cái)務(wù)部門不進(jìn)行資金追加。確因特殊情況需調(diào)整預(yù)算，使用經(jīng)費(fèi)部門必須按照增撥經(jīng)費(fèi)制度進(jìn)行嚴(yán)格審批，財(cái)務(wù)部門根據(jù)審核結(jié)果籌劃經(jīng)費(fèi)。二是建立健全經(jīng)費(fèi)使用全程監(jiān)控機(jī)制。[3]按照“決策與監(jiān)督分離、決策和執(zhí)行分離、執(zhí)行與監(jiān)督分離”的原則，明確經(jīng)費(fèi)使用的決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層，并制定相應(yīng)層級(jí)的責(zé)、權(quán)、利。在單位內(nèi)部建立項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)集體決策機(jī)制，在項(xiàng)目開展前，由財(cái)務(wù)、紀(jì)檢審計(jì)、法制等部門組成經(jīng)費(fèi)審查小組，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行核查，核查通過后經(jīng)局長(zhǎng)辦公會(huì)討論通過后才能實(shí)施；在項(xiàng)目開展中，經(jīng)費(fèi)使用單位嚴(yán)格按照支出范圍和限額進(jìn)行經(jīng)費(fèi)使用；紀(jì)檢審計(jì)部門實(shí)時(shí)監(jiān)控資金使用情況，確保資金合規(guī)、合法使用。在項(xiàng)目完成后，經(jīng)費(fèi)使用單位和財(cái)務(wù)部門應(yīng)及時(shí)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施情況和經(jīng)費(fèi)使用量進(jìn)行成本分析，找出差異點(diǎn)并在以后工作中加以重視和控制。

2.3優(yōu)化資金分配，科學(xué)設(shè)立指標(biāo)

要提高資金使用效益，必須按照“量入為出、精打細(xì)算、統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)”的原則對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行精細(xì)化、集約化管理。[4]一是內(nèi)部科學(xué)分配預(yù)算資金。[3]首先，財(cái)務(wù)部門根據(jù)年初財(cái)政下達(dá)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)，在全局范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌分配。財(cái)務(wù)部門參照全局歷年經(jīng)費(fèi)支出規(guī)律，結(jié)合上年度經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)和各部門年初申報(bào)的資金需求計(jì)劃，充分調(diào)查研究、分析論證，從人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)、辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、裝備經(jīng)費(fèi)、工程建設(shè)項(xiàng)目等方面對(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)進(jìn)行內(nèi)部二次統(tǒng)籌分配，并將分配結(jié)果及時(shí)向各部門通報(bào)。其次，各部門樹立全員預(yù)算思想，根據(jù)本部門業(yè)務(wù)工作進(jìn)行部門內(nèi)部經(jīng)費(fèi)預(yù)算再分配，認(rèn)真分析本部門經(jīng)費(fèi)收支差異科目，在經(jīng)費(fèi)執(zhí)行中加強(qiáng)控制。二是制定資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。[3]全局通過制定可量化的資金使用績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)全面衡量資金使用效益，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理。在指標(biāo)設(shè)置中，按照“投入與產(chǎn)出、分配與管理”并重的思想，依據(jù)“相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟(jì)性”等原則，分設(shè)共性和個(gè)性指標(biāo)。在共性指標(biāo)中，從各部門內(nèi)部財(cái)務(wù)管理健全性、資產(chǎn)管理規(guī)范性、崗位職責(zé)分離化、部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行差異率等方面進(jìn)行指標(biāo)和分?jǐn)?shù)設(shè)置；在個(gè)性指標(biāo)中，根據(jù)各部門人員數(shù)量、工作業(yè)務(wù)量、工作性質(zhì)等情況，從經(jīng)費(fèi)使用范圍合法性、經(jīng)費(fèi)使用審批合規(guī)性、經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)合理性等方面對(duì)日常公用經(jīng)費(fèi)、辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、裝備采購(gòu)、工程項(xiàng)目建設(shè)等支出進(jìn)行分類設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)。

2.4注重結(jié)果運(yùn)用，納入業(yè)績(jī)考核

績(jī)效考核目的是通過獎(jiǎng)懲機(jī)制進(jìn)一步提高人員的工作能力，從而順利推進(jìn)單位整體工作。因此要真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，提高預(yù)算資金使用效益最大化，就必須將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)與部門業(yè)績(jī)并重考核。一是將預(yù)算績(jī)效考核作為部門業(yè)務(wù)考核內(nèi)容。按照“誰(shuí)用款、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，采取“定崗、定責(zé)、定任務(wù)”的方式，各部門確定經(jīng)費(fèi)使用管理領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人，并明確規(guī)范相應(yīng)崗位的職責(zé)。[4]同時(shí)各部門結(jié)合本單位實(shí)際業(yè)務(wù)工作，根據(jù)年初本部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)和績(jī)效目標(biāo)，按照預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分解預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理工作，并逐項(xiàng)將工作分解量化到每個(gè)崗位和每位人員，確保每位人員明確自己的責(zé)任和考核標(biāo)準(zhǔn)。二是實(shí)行考核結(jié)果與部門和個(gè)人獎(jiǎng)懲關(guān)聯(lián)制度。由財(cái)務(wù)、紀(jì)檢、審計(jì)、法制部門組成預(yù)算績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行考核小組，采取在每月末、季度、年度和項(xiàng)目重大節(jié)點(diǎn)定期檢查和不定時(shí)日常抽查的方式，對(duì)經(jīng)費(fèi)績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況進(jìn)行考評(píng)?？己私Y(jié)果與部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)分配，責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人業(yè)績(jī)考核、年度考核、立功受獎(jiǎng)、評(píng)優(yōu)評(píng)先、職務(wù)晉升等考核進(jìn)行關(guān)聯(lián)。對(duì)預(yù)算績(jī)效執(zhí)行好的部門和個(gè)人給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)預(yù)算績(jī)效執(zhí)行不力或違規(guī)違紀(jì)的部門和個(gè)人給予相應(yīng)的責(zé)任追究。

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