株洲市“三公經(jīng)費(fèi)”公開的成功探索

肖文興　屈堅　陸臻堯　劉艷華　張娟

摘要：由于“三公經(jīng)費(fèi)”獲得途徑有很多，數(shù)目龐大不易控制，并且經(jīng)費(fèi)支出核算不具有準(zhǔn)確性和合法性，以及其內(nèi)部管理監(jiān)督機(jī)制不完善，以至于缺乏約束性和引導(dǎo)性，并衍生出報銷不規(guī)范等問題，政府將重視并解決群眾對公款消費(fèi)的意見，否則問題的進(jìn)一步突出會影響政府的形象，還會破壞黨紀(jì)，甚至影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！叭?jīng)費(fèi)”公開的同時，等待它的是數(shù)不勝數(shù)的挑戰(zhàn)。需要政府從觀念上發(fā)生轉(zhuǎn)變，樹立“納稅人”意識；推行公務(wù)卡結(jié)算制度，成立“三公”費(fèi)用結(jié)算中心；讓第三方來審計“三公經(jīng)費(fèi)”，株洲市已經(jīng)在“三公經(jīng)費(fèi)”公開上做了有益的嘗試，并取得了初步成效，值得借鑒。

關(guān)鍵詞：三公經(jīng)費(fèi) 公開 管控 株洲市

導(dǎo)言

因?yàn)楝F(xiàn)階段的經(jīng)費(fèi)管控不夠完善，對“三公經(jīng)費(fèi)”的范疇沒有清晰的界定，造成以下兩個負(fù)面效果：一是會出現(xiàn)“三公經(jīng)費(fèi)”公開內(nèi)容不統(tǒng)一的現(xiàn)象，因?yàn)楦骷壵筒块T按照各自的理解去公開內(nèi)容，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，致使內(nèi)容上缺乏真實(shí)性，缺乏準(zhǔn)確性，以至于無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制約的作用。二是由于群眾普遍對“三公經(jīng)費(fèi)”的概念沒有一個權(quán)威性的認(rèn)識，以至于他們會把它認(rèn)為是政府吃喝玩樂所用到的開銷，這就影響了政府在群眾心中的形象。

數(shù)據(jù)表明，2011年之前，我國“三公經(jīng)費(fèi)”都是逐年遞增的，在2011年“三公經(jīng)費(fèi)”首次公開后，由2010年總經(jīng)費(fèi)的94.7億元降到了2011年93.64億元，基本實(shí)現(xiàn)了零增長，同時在2011年-2012年負(fù)增長，表明了中央部門的“三公經(jīng)費(fèi)”公開給政府部門消費(fèi)起到了一定的監(jiān)督和控制作用。

經(jīng)費(fèi)的公開存在如下問題：政府部門在2011年消費(fèi)開支中，哪些不應(yīng)該花錢，什么錢應(yīng)該花，什么地方一定要花錢，更重要的是，政府花了錢以后到底實(shí)現(xiàn)了什么。

一、我國三公經(jīng)費(fèi)公開與控制歷程

（一）中央單位率先公開

2007年，“財政預(yù)算、決算報告”和“財政收支、各類專項(xiàng)資金的管理和使用情況”在國務(wù)院政府信息公開條例的要求下，首次被列為可公開的政府信息，向來閃爍其詞的“三公經(jīng)費(fèi)”才慢慢進(jìn)入群眾的視線，不再是國家機(jī)密。2011年3月，國務(wù)院常務(wù)會議決定于6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，宣布“三公”經(jīng)費(fèi)的支出狀況需要在報告中展示，并公布與眾。

在2011年4月14日時，科技部在國務(wù)院的推動下，成為首個公開“三公經(jīng)費(fèi)”的部門，也是唯一一個在國務(wù)院要求的底線前完成任務(wù)的部門。接著北京、陜西、上海三個省級單位也陸續(xù)公開了自己的“三公經(jīng)費(fèi)”。正因?yàn)橹醒胝谛畔⒐_方面下定了決心，而且連續(xù)兩年都實(shí)現(xiàn)了“三公經(jīng)費(fèi)”公開，這不僅使得經(jīng)費(fèi)開支的來龍去脈一清二楚，同時也是對群眾知情權(quán)的保障，而且還激活了社會監(jiān)督。但除北京、上海和陜西三個省級單位和廣州、成都等少數(shù)幾個城市公布三公經(jīng)費(fèi)內(nèi)容外，其他省市各級政府當(dāng)時仍未公布。

（二）控制“三公經(jīng)費(fèi)”的依據(jù)以及成效

依據(jù)1：2011年國務(wù)院常務(wù)會議決定將中央本級“三公經(jīng)費(fèi)”支出情況納入報告內(nèi)容，并向社會公開，接受社會監(jiān)督。

依據(jù)2：溫家寶總理要求嚴(yán)格執(zhí)行《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》。財政部門要盡快公開各類預(yù)算以及時間表，首先要將各級政府“三公”支出的預(yù)算和決算向社會公開。

在上述依據(jù)以及其他未提到的政策的促進(jìn)下，政府也取得了良好的效果，所有的中央部門，除外交部、國務(wù)院僑辦、國務(wù)院港澳辦3個部門以外，都向群眾公開了“三公經(jīng)費(fèi)”。但在地方層面，仍有一股巨大的壓力阻礙“三公經(jīng)費(fèi)”的公開，直到2011年底，只有北京、上海、陜西三個省級政府公布了“三公經(jīng)費(fèi)”。

綜上所述，不足之處還是顯而易見的：時間上的推遲，形式上的錯亂，內(nèi)容上的混亂。

根據(jù)公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計，中央各部委“三公”經(jīng)費(fèi)從2010年的94.7億元驟降到2014年的58.8億元，累計減少35.9億元，主要是公務(wù)用車購置及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)下降幅度比較明顯，特別是2012年降幅較大，說明各部門充分貫徹落實(shí)中央?yún)栃泄?jié)約反對鋪張浪費(fèi)的思想要求，也反映了以上幾個依據(jù)起到了顯著的效果。

二、目前我國“三公經(jīng)費(fèi)”管理存在的主要問題

（一）“三公經(jīng)費(fèi)”來源渠道較多，金額難以控制，超支有機(jī)可乘

目前由于統(tǒng)計“三公經(jīng)費(fèi)”的來源眾多，公開出來的“三公經(jīng)費(fèi)”缺乏完整性和全面性。因?yàn)楣_的只是年初會用到的費(fèi)用，中途會有其他項(xiàng)目開支參與其中，靈活性很大，會造成隱藏項(xiàng)目的產(chǎn)生，但卻不在公開的數(shù)據(jù)中顯示。

（二）“三公經(jīng)費(fèi)”支出會計核算不夠規(guī)范，反映的數(shù)據(jù)缺乏真實(shí)性、合法性

一是部分預(yù)算單位對“三公經(jīng)費(fèi)”的范疇界定不統(tǒng)一。二是會計科目設(shè)置籠統(tǒng)，數(shù)據(jù)來源不統(tǒng)一，造成部門決算數(shù)據(jù)和會計核算數(shù)據(jù)不相符。三是由于基層財務(wù)人員的素質(zhì)不統(tǒng)一，而對于“三公經(jīng)費(fèi)”的理解又不透徹，就會造成會計核算時無法對“三公經(jīng)費(fèi)”的支付按照實(shí)際情況體現(xiàn)出來。

（三）“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)部管理和監(jiān)督機(jī)制缺乏針對性和實(shí)用性

“三公經(jīng)費(fèi)”管理在規(guī)章和制度上還沒有細(xì)化，并且監(jiān)督“三公經(jīng)費(fèi)”的領(lǐng)導(dǎo)者本身又是消費(fèi)者，這就造成了官場大環(huán)境下，縱容、松懈、掩蔽的現(xiàn)象發(fā)生。

（四）“三公經(jīng)費(fèi)”公開，外部監(jiān)督難以介入，難以發(fā)揮社會監(jiān)督的作用

現(xiàn)行法律、法規(guī)中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受上級機(jī)關(guān)或者法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審計監(jiān)督，在沒有授權(quán)的情況下，一般社會中介機(jī)構(gòu)無權(quán)對行政事業(yè)單位的三公經(jīng)費(fèi)進(jìn)行檢查。另一方面公眾的維權(quán)意識，享有的知情權(quán)又少，缺乏監(jiān)督的積極性；對公開內(nèi)容的不理解，也挫傷了公眾“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督的積極性，社會監(jiān)督難以發(fā)揮真正的作用。

三、“三公經(jīng)費(fèi)”失控的原因分析

（一）制度建設(shè)滯后，認(rèn)識不到位，特權(quán)思想嚴(yán)重

首先，中國是具有幾千年歷史文化傳統(tǒng)的國家，“官本位”思想隨著歷史傳承至今，攀比意識和特權(quán)意識自然而然就存在于政府部門人員心中，反映到三公經(jīng)費(fèi)使用中，就表現(xiàn)出落后，制度形式化的特點(diǎn)，體現(xiàn)出特權(quán)思想嚴(yán)重。

其次《保密法》范疇界定很模糊，政府部門人員很容易就能用“此處因涉嫌國家機(jī)密”來搪塞很多的調(diào)查和采訪，借此掩蓋許多經(jīng)費(fèi)公開的信息。總之，法律制度建設(shè)滯后成為了“三公經(jīng)費(fèi)”公開全面推行的障礙。

（二）監(jiān)督體制和風(fēng)氣存在問題

因?yàn)轶w制上的限制，行政事業(yè)單位不受外來單位的監(jiān)督和控制。同時，行政事業(yè)單位的性質(zhì)就決定了只有上級和法定監(jiān)督機(jī)構(gòu)才具有監(jiān)督的權(quán)力，外部力量想進(jìn)行監(jiān)督是不可能的事。

四、影響“三公”經(jīng)費(fèi)開支的主要因素

（一）單位規(guī)模是影響“三公”經(jīng)費(fèi)開支的主要因素之一

根據(jù)政府部門規(guī)模的不同，開支也會不同。比如國家稅務(wù)總局每天的出國數(shù)，所需的公務(wù)車數(shù)，開支，收入都不是一個地方警察局能夠比的。根據(jù)中央單位的數(shù)據(jù)顯示，“三公”經(jīng)費(fèi)支出在億元以上且排名前6位的中央單位基本穩(wěn)定，主要是：國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署、國家質(zhì)檢總局、中國銀監(jiān)會、中國科學(xué)院、國家體育總局。規(guī)模越大，開支越大。

（二）國家政策也是影響“三公”經(jīng)費(fèi)規(guī)模的主要因素

中央要求各部門“厲行勤儉節(jié)約反對鋪張浪費(fèi)”，并且要求各單位嚴(yán)格控制“三公經(jīng)費(fèi)”的支出，同時還要貫徹落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”等要求。如此一來，該政策推出不僅壓縮了因公出國的數(shù)量、減少了公車私用的現(xiàn)象、嚴(yán)格公務(wù)接待程序，而且還大幅降低了經(jīng)費(fèi)支出。這也是中央單位2013年“三公經(jīng)費(fèi)”大幅降低的主要原因。

（三）單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)也是影響“三公”經(jīng)費(fèi)的重要因素

海關(guān)總署、國家體育總局、國家海洋局這幾個單位“三公”經(jīng)費(fèi)總額不是最高的，但是不同類別費(fèi)用的占比卻很高，并且遠(yuǎn)高于中央單位的平均水平，這與上述單位從事的主要業(yè)務(wù)有關(guān)，說明單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)也是影響“三公”經(jīng)費(fèi)的重要因素之一。

五、株洲市“三公經(jīng)費(fèi)”管理現(xiàn)狀

（一）株洲市“三公經(jīng)費(fèi)”公開與控制概況

在政府推行新政策之前，地方層面“三公”經(jīng)費(fèi)管理缺乏標(biāo)準(zhǔn)化，個別單位在這方面是雜亂無章的，往往會造成經(jīng)費(fèi)支出數(shù)額過大，監(jiān)督制約無力，影響了財政資金，并使得基層負(fù)擔(dān)加重，甚至破壞了黨的紀(jì)律，在作風(fēng)上給群眾一種奢靡的印象，形成不好的聲譽(yù)。之后由于“整四風(fēng)”的呼聲越來越響，力度越來越大，“三公經(jīng)費(fèi)”的管理不斷加嚴(yán)，有效減輕了基層負(fù)擔(dān)，形成了作風(fēng)上的轉(zhuǎn)變。

據(jù)株洲市財政局公布，2013年前3季度，全市“三公”經(jīng)費(fèi)同比下降9%。除公務(wù)用車費(fèi)用稍有增加外，其余均實(shí)現(xiàn)大幅下降。經(jīng)費(fèi)預(yù)算的“零增長”和“負(fù)增長”成為了全市各級財政部門主要目標(biāo)。在公款接待方面，把列清預(yù)算金額，統(tǒng)一接待標(biāo)準(zhǔn)定為各部門的在預(yù)算上的要求。牢牢把控公費(fèi)出國訪問的人數(shù)，嚴(yán)格審查出訪人員的身份。同時，在公務(wù)用車上，堅持先審批后購置制度，盡量減少會議數(shù)量，以此來減少經(jīng)費(fèi)開支。

為讓市民清楚“三公”經(jīng)費(fèi)究竟占政府開支多少，這些錢是怎么用的，2013年株洲市還在市本級16個部門、單位進(jìn)行試點(diǎn)，對外公開其部門預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算。如此一來，讓公眾除了有知情權(quán)，還能享有監(jiān)管權(quán)，從而形成良好的廉潔務(wù)實(shí)的從政環(huán)境。

為探索建立真正行之有效的長效機(jī)制，株洲市財政部門還通過實(shí)行預(yù)算績效管理來進(jìn)行監(jiān)督。在2014年，為了表示落實(shí)黨的政策的決心，株洲市在原來16家試點(diǎn)單位基礎(chǔ)上又增加了13家單位，面向群眾，讓群眾更廣泛地了解不同單位經(jīng)費(fèi)的走向。而2015年3月19日、20日，曬出自己部門預(yù)算和“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算掀起了一波熱潮，導(dǎo)致87個市級部門相繼跟從，“縮減”則是這波浪潮的核心詞。根據(jù)數(shù)據(jù)表示，87個市級部門，只有21個部門安排了因公出國（境）費(fèi)，共計291.2萬元，66個部門在該項(xiàng)目上的預(yù)算為零。

此外，市政府四大預(yù)決算的明細(xì)表格分別在2016年1月27日和2016年7月8日的市政府門戶網(wǎng)站或市財政局門戶網(wǎng)站公開，按照規(guī)定向群眾公開了會議費(fèi)，培訓(xùn)費(fèi)；一般公共預(yù)算甚至細(xì)化到支出分類項(xiàng)目，使群眾更通俗地理解經(jīng)費(fèi)的走向。2017年1月4日，在市十五屆人大一次會議開幕式上，《株洲市2016年財政預(yù)算執(zhí)行情況及2017年市本級財政預(yù)算草案的報告》顯示，2016年，全市一般公共預(yù)算收入跨上300億元新臺階，達(dá)到312.8億元，總量繼續(xù)保持全省第三，增幅高于全省平均水平1.7個百分點(diǎn)。

（二）株洲市“三公經(jīng)費(fèi)”管理存在的突出問題

第一，財政內(nèi)部控制不夠嚴(yán)格和規(guī)范。由于財務(wù)管理方面的人才不僅缺乏定期的，專業(yè)的培訓(xùn)，在業(yè)務(wù)能力和責(zé)任意識程度上水平層次不齊；相對應(yīng)的所計算出的相關(guān)報表，賬目也是不夠規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏準(zhǔn)確性，無法如實(shí)反映出“三公經(jīng)費(fèi)”的運(yùn)行情況。

第二，對外公開不到位，社會監(jiān)督有待加強(qiáng)。雖然說各大單位都在積極響應(yīng)并參與“三公經(jīng)費(fèi)”的公開，但是實(shí)際上，有些單位拖拉公開日期，有些單位公開的內(nèi)容不夠全面，混亂的數(shù)據(jù)，賬目上沒有明確的支出項(xiàng)目明細(xì)，混淆群眾的視線。

第三，獎懲機(jī)制不完善，需要政府明確確定。很多經(jīng)費(fèi)超支等不負(fù)責(zé)任的事情都因?yàn)闆]有明確的獎懲機(jī)制規(guī)定，而不受懲罰，或處罰力度不夠，極有可能造成再犯或變本加厲的情況。

六、合理控制“三公經(jīng)費(fèi)”的對策

（一）促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變觀念，樹立國家機(jī)關(guān)和公職人員的“納稅人”意識

政府要想長期搞好“三公經(jīng)費(fèi)”公開計劃，首先需要樹立“納稅人”意識，讓當(dāng)代人了解到“官本位”思想的落后，其次政府自身也要轉(zhuǎn)變觀念，群眾對于經(jīng)費(fèi)公開信息享有知情權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)為人民服務(wù)，把經(jīng)費(fèi)公開視為自己的責(zé)任。

（二）引入第三方審計“三公”經(jīng)費(fèi)

讓第三方審計監(jiān)督“三公經(jīng)費(fèi)”的開支，既能保證公平性，合法性，又能彌補(bǔ)基層財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力上的不足，體現(xiàn)出這個政策的專業(yè)性。實(shí)現(xiàn)“三公經(jīng)費(fèi)”在監(jiān)督結(jié)果上的可信度，讓人民群眾放心。

（三）建立一套完整的預(yù)算公開機(jī)制和監(jiān)督檢查制度

機(jī)制方面：認(rèn)真貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》，建立健全預(yù)算管理和監(jiān)督制度，依據(jù)法律法規(guī)，對預(yù)算公開內(nèi)容、數(shù)據(jù)進(jìn)行審批，對預(yù)算公開的程序等予以保證和規(guī)范執(zhí)行，如有違規(guī)案件，嚴(yán)格按照法律規(guī)定處理。

制度方面：第一，加強(qiáng)部門預(yù)算及“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算公開基礎(chǔ)條件建設(shè)、建立健全公開協(xié)調(diào)機(jī)制。

第二，規(guī)范公務(wù)接待管理。確保公務(wù)活動務(wù)實(shí)節(jié)儉、規(guī)范有序。

第三，嚴(yán)格執(zhí)行按車輛編制購買。

（四）建立健全獎懲激勵機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，建立厲行節(jié)約長效機(jī)制

建立對應(yīng)“三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況的獎懲機(jī)制以及責(zé)任追究機(jī)制，這樣可以促進(jìn)部門單位積極開展相應(yīng)的節(jié)約措施，并能夠嚴(yán)格履行自己的責(zé)任，加強(qiáng)財務(wù)管理，給群眾展示一個詳細(xì)的、準(zhǔn)確的、合法的經(jīng)費(fèi)公開表。具體可以把獎懲和績效考核掛鉤，并同時加強(qiáng)督促管理，檢查是否所有單位嚴(yán)格實(shí)行該制度。