“關(guān)檢合一”改革落地 “新海關(guān)”邁入新時(shí)代

李海蓮

2018年3月17日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，明確將出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)總署。此次改革對(duì)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義新海關(guān)，完善我國(guó)跨境貿(mào)易營(yíng)商環(huán)境，營(yíng)造更便利與安全的國(guó)際貿(mào)易氛圍，實(shí)現(xiàn)通關(guān)更高效、監(jiān)管更嚴(yán)密及服務(wù)更優(yōu)質(zhì)等目標(biāo)具有重要意義。

9月23日，廣深港高鐵香港段正式通車運(yùn)營(yíng)。西九龍站海關(guān)設(shè)立在香港西九龍站，是機(jī)構(gòu)改革后全國(guó)海關(guān)首個(gè)新設(shè)開(kāi)放的海關(guān)。開(kāi)關(guān)至今，日均監(jiān)管進(jìn)出境客運(yùn)列車約150列、旅客約6萬(wàn)人次，有力促進(jìn)了口岸通關(guān)再提速，有效增強(qiáng)了香港市民的獲得感和歸屬感，為保持香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，支持“一帶一路”建設(shè)，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

改革的歷史脈絡(luò)

新中國(guó)成立后，中國(guó)海關(guān)結(jié)束了近代受不平等條約束縛的歷史，進(jìn)入了嶄新的發(fā)展時(shí)期。同時(shí)，中央人民政府在貿(mào)易部國(guó)外貿(mào)易司設(shè)立商品檢驗(yàn)處，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)商檢工作。改革開(kāi)放初期，歷經(jīng)幾次調(diào)整，我國(guó)形成了國(guó)家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局、農(nóng)業(yè)部出入境動(dòng)植物檢疫局和衛(wèi)生部衛(wèi)生檢疫局的“三檢”格局。

1998年，為解決口岸查驗(yàn)政出多門(mén)、重復(fù)管理、重復(fù)檢驗(yàn)檢疫、重復(fù)收費(fèi)、通關(guān)效率低、企業(yè)負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“一次報(bào)驗(yàn)、一次?。ú桑?、一次檢驗(yàn)檢疫、一次衛(wèi)生除害處理、一次收費(fèi)、一次發(fā)證放行”，我國(guó)將原國(guó)家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局、農(nóng)業(yè)部動(dòng)植物檢疫局和衛(wèi)生部衛(wèi)生檢疫局合并組建國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫局，由海關(guān)總署管理。這是改革開(kāi)放以來(lái)，海關(guān)與出入境檢驗(yàn)檢疫的首次機(jī)構(gòu)整合。海關(guān)總署管理出入境檢驗(yàn)檢疫期間，在整合原“三檢”各項(xiàng)單證的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出臺(tái)了出入境貨物通關(guān)單，并于2000年1月1日起建立新的檢驗(yàn)檢疫貨物通關(guān)制度，實(shí)施“先報(bào)檢，后報(bào)關(guān)”的“串聯(lián)”通關(guān)模式。但是，海關(guān)與出入境檢驗(yàn)檢疫的這次調(diào)整采取的是分立、并行的整合模式，因此并未真正實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)整合與業(yè)務(wù)融合。

2001年，在中國(guó)即將加入WTO的大背景下，為解決中國(guó)入世多邊談判進(jìn)程中存在的“兩個(gè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、雙重標(biāo)準(zhǔn)、重復(fù)收費(fèi)、重復(fù)認(rèn)證”問(wèn)題，國(guó)務(wù)院決定將當(dāng)時(shí)的國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫局從海關(guān)總署分離，與原國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局合并。此次機(jī)構(gòu)調(diào)整標(biāo)志著中國(guó)建立了統(tǒng)一的質(zhì)檢體制，但也中斷了進(jìn)出境領(lǐng)域報(bào)關(guān)單與通關(guān)單、出入境檢驗(yàn)檢疫制度與海關(guān)通關(guān)管理制度進(jìn)一步融合的進(jìn)程。

加入WTO后，我國(guó)進(jìn)出口貨物貿(mào)易迅猛發(fā)展，報(bào)關(guān)、報(bào)檢分離問(wèn)題日益突出。2007年底，為提高口岸通關(guān)效率，推進(jìn)無(wú)紙化通關(guān)改革，海關(guān)總署和國(guó)家質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布公告，決定實(shí)施“通關(guān)單聯(lián)網(wǎng)核查”，即：出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定對(duì)法檢商品簽發(fā)通關(guān)單，實(shí)時(shí)將通關(guān)單電子數(shù)據(jù)傳輸至海關(guān)，海關(guān)憑以驗(yàn)放法檢商品，辦結(jié)海關(guān)手續(xù)后將通關(guān)單使用情況反饋質(zhì)檢總局。2012年，海關(guān)與出入境檢驗(yàn)檢疫合作的“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”（“三個(gè)一”改革）開(kāi)始在廣東試點(diǎn)，并隨后在全國(guó)各口岸分步實(shí)行?！叭齻€(gè)一”改革進(jìn)一步加快了海關(guān)與出入境檢驗(yàn)檢疫的合作步伐。

2018年，國(guó)務(wù)院要求將出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍并入海關(guān)總署，并明確管理機(jī)構(gòu)和管理職責(zé)應(yīng)深度融合、有機(jī)融合、合二為一。海關(guān)總署整合出入境檢驗(yàn)檢疫，應(yīng)按照國(guó)務(wù)院的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制要求，整合工作、建立職能清單，合理分工、權(quán)責(zé)一致，依法定權(quán)、優(yōu)化流程。

改革的現(xiàn)實(shí)意義

符合國(guó)際通行做法。通關(guān)單制度是我國(guó)為適應(yīng)“三檢”合一和確保進(jìn)出口貿(mào)易商品安全的一種適應(yīng)性措施。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)外貿(mào)易持續(xù)繁榮，進(jìn)出口商品品質(zhì)不斷提升，關(guān)檢分離模式已不能適應(yīng)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展需要。從世界范圍看，歐美等國(guó)的進(jìn)出口貨物通關(guān)模式中也未采用通關(guān)單制度。歐盟指令或美國(guó)聯(lián)邦法律法規(guī)若涉及進(jìn)出口貨物技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，口岸通關(guān)也不需要通關(guān)單，而是將相關(guān)技術(shù)性貿(mào)易措施納入許可證件監(jiān)管或貿(mào)易管制措施。歐盟規(guī)定，一旦邊境管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)自第三方入境商品對(duì)公共健康、安全、環(huán)境及其他公共利益存在重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，或入境商品沒(méi)有符合歐盟法律規(guī)定的必要文件或標(biāo)記時(shí)，或以錯(cuò)誤或誤導(dǎo)方式使用CE標(biāo)記時(shí)，都可以暫停入境貨物放行，并應(yīng)立即通知市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)。因此，本次機(jī)構(gòu)改革后，海關(guān)總署發(fā)布公告，宣布自2018年6月1日起全面取消出入境貨物通關(guān)單，且進(jìn)口商品可通過(guò)“單一窗口”報(bào)關(guān)報(bào)檢合一界面向海關(guān)一次申報(bào)。

提高口岸通關(guān)效率。改革前，海關(guān)和出入境檢驗(yàn)檢疫都是進(jìn)出口貨物邊境查驗(yàn)機(jī)構(gòu)，兩個(gè)部門(mén)都有對(duì)進(jìn)出口貨物進(jìn)行開(kāi)箱查驗(yàn)或其他作業(yè)的職責(zé)和權(quán)限。據(jù)調(diào)查，雖然實(shí)際操作中，出口貨物開(kāi)箱重疊的情況幾乎沒(méi)有，但對(duì)進(jìn)口貨物而言，由于貿(mào)易基數(shù)較大，即使開(kāi)箱重疊的比例較低，但絕對(duì)數(shù)還是不容忽視。海關(guān)開(kāi)箱查驗(yàn)?zāi)康氖谴_定數(shù)量、品名、規(guī)格及是否存在夾藏等涉及安全準(zhǔn)入或非法貿(mào)易等問(wèn)題，而出入境檢驗(yàn)檢疫則是進(jìn)行抽樣、熏蒸、消毒等處理。因此，改革后兩個(gè)部門(mén)的查驗(yàn)動(dòng)作可以合二為一，將一定程度上降低企業(yè)通關(guān)成本、提高口岸通關(guān)效率。

營(yíng)造更便利的貿(mào)易環(huán)境。中國(guó)加入WTO近20年的時(shí)間里，積極推動(dòng)貿(mào)易便利化進(jìn)程。2015年，中國(guó)成為接受《貿(mào)易便利化協(xié)定》議定書(shū)的第16個(gè)世貿(mào)組織成員國(guó)。2016年，中國(guó)完成《貿(mào)易便利化協(xié)定》的國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)程序并建立貿(mào)易便利化工作聯(lián)席會(huì)議制度，積極推動(dòng)貿(mào)易便利化相關(guān)工作。無(wú)論是《貿(mào)易便利化協(xié)定》還是世界海關(guān)組織的《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》都要求，成員國(guó)應(yīng)推動(dòng)邊境管理機(jī)構(gòu)的相互合作與協(xié)調(diào)行動(dòng)。此次海關(guān)整合出入境檢驗(yàn)檢疫，是海關(guān)近年來(lái)第一次真正意義上觸及組織結(jié)構(gòu)的改革，并首次對(duì)海關(guān)職能進(jìn)行了延伸。海關(guān)將統(tǒng)一負(fù)責(zé)進(jìn)出口貨物、物品的監(jiān)管與查驗(yàn)，改變了原先條塊分割的管理模式，有助于深化全國(guó)通關(guān)一體化改革和完善跨境貿(mào)易營(yíng)商環(huán)境。

改革的未來(lái)走向

機(jī)構(gòu)改革后，海關(guān)職能更寬廣，隊(duì)伍更壯大，海關(guān)事業(yè)將進(jìn)入建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義新海關(guān)的嶄新階段。

首先，新海關(guān)要優(yōu)化職能配置，提高通關(guān)效率，對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)，打造先進(jìn)的、最具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的海關(guān)監(jiān)管體制機(jī)制。海關(guān)應(yīng)在全面推進(jìn)全國(guó)通關(guān)一體化改革基礎(chǔ)上，切實(shí)深化海關(guān)與出入境檢驗(yàn)檢疫的機(jī)構(gòu)整合和業(yè)務(wù)融合，進(jìn)一步優(yōu)化通關(guān)作業(yè)流程，加強(qiáng)與國(guó)際通行經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)接并積極參與國(guó)際規(guī)則制定，營(yíng)造更加公平透明、法治化和高效的跨境貿(mào)易營(yíng)商環(huán)境。

其次，海關(guān)是進(jìn)出境貨物、物品和運(yùn)輸工具的監(jiān)管部門(mén)，必須認(rèn)真履行“把好國(guó)門(mén)”這一根本職責(zé)。因此，口岸通關(guān)提速的同時(shí)，如何把風(fēng)險(xiǎn)擋在國(guó)門(mén)之外一直是海關(guān)執(zhí)法的重點(diǎn)。海關(guān)整合出入境檢驗(yàn)檢疫后，海關(guān)要在原有安全準(zhǔn)入（出）和風(fēng)險(xiǎn)防控基礎(chǔ)上，增加衛(wèi)生檢疫、動(dòng)植物檢疫、商品檢驗(yàn)、進(jìn)出口食品安全監(jiān)管等職責(zé)，推行全鏈條式管理，強(qiáng)化智能監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管，以更好地貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀。

最后，面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境和國(guó)際形勢(shì)，海關(guān)要與其他政府部門(mén)協(xié)同合作，建立高效、嚴(yán)密的監(jiān)管體系。歐美在發(fā)展過(guò)程中逐步建立了統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管體制和一體化的口岸管理體制，并在口岸管理部門(mén)與市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)之間建立了相對(duì)完善的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。海關(guān)可在目前與國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家外匯管理局開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)管合作的基礎(chǔ)上，與市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)和國(guó)家移民管理局通過(guò)信息交換、技術(shù)保障和執(zhí)法合作等方式，保障國(guó)家公共利益、確保貿(mào)易安全和促進(jìn)合法國(guó)際貿(mào)易。