“三塊地”改革試點臨近“收官”沉睡的農(nóng)村土地加快蘇醒

黃曉芳

10月18日，是黨的十九大做出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大決策一周年。一年來，我國農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革繼續(xù)深入推進(jìn)。這些從基層發(fā)起的創(chuàng)新經(jīng)驗，形成了一批可復(fù)制、可推廣、利修法、惠民生的制度創(chuàng)新成果。

習(xí)近平總書記多次強調(diào)，農(nóng)村土地制度改革關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，要始終把維護(hù)好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，堅持“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線，在試點基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。

事實證明，農(nóng)村土地制度改革在促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收方面取得明顯成效，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施奠定了良好基礎(chǔ)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”，離不開土地制度的支撐保障。

宅基地制度改革繼續(xù)深化

安徽省六安市金寨縣地處大別山腹地。2015年，中央印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，并開始在全國33個地區(qū)實行為期兩年的試點。2017年年底，試點延期一年至今年年底結(jié)束。在這些試點地區(qū)中，金寨縣是少有的幾個國家級貧困縣之一。

為通過土地制度改革助力脫貧攻堅，金寨縣與大多數(shù)試點地區(qū)一樣，最開始啟動的是宅基地制度改革。金寨縣副縣長劉林介紹說，金寨是山區(qū)，以前自然村有1萬多個，居住分散，基礎(chǔ)設(shè)施難以興建。2011年全縣68萬人口中，貧困人口有19.3萬人，貧困發(fā)生率高達(dá)33.3%。

對于這些貧困人口來說，有個安全、便利的住所是安身立命的基礎(chǔ)。為此，金寨獲準(zhǔn)通過宅基地制度改革探索脫貧攻堅新路徑，宅基地騰退節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)可以在省域范圍內(nèi)調(diào)劑使用。最新數(shù)據(jù)顯示，全縣自愿退出宅基地4萬余戶，騰退復(fù)墾宅基地4.5萬畝，啟動新建安置點446個，已搬遷2.4萬戶，共計8.9萬人。

同時，金寨縣成功交易節(jié)余指標(biāo)2.06萬畝，成交金額90億元，相當(dāng)于金寨縣數(shù)年財政收入，解決了政府扶貧攻堅缺少項目支持、貧困戶住房建設(shè)缺少資金扶持的現(xiàn)實困難，一部分貧困戶不用掏錢就住上了新房。目前，全縣建檔立卡貧困人口減少到2017年年底的4萬人。

“老舊房屋拆不掉，新增人口無地批”。在全國農(nóng)村，“空心村”“空心房”是個令人頭痛的問題。自然資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年年底，全國農(nóng)村居民點用地2.85億畝。其中2006年至2014年，農(nóng)村常住人口減少了1.6億人，但農(nóng)村居民點用地卻增加了3045萬畝。有約20%的農(nóng)村住房常年無人居住。

在江西省余江縣，自2015年啟動宅基地制度改革以來，建立了宅基地退出機(jī)制、有償使用制度以及宅基地分配制度等，原來臟亂差的“空心村”不見了，大部分村莊儲存了10年至15年的建設(shè)用地，有效保障了農(nóng)民的建房需求。

余江縣為村民提供了宅基地有償退出、有償使用等多種選擇，提高了農(nóng)民有償用地的意識，也保障了農(nóng)民用地公平性。同時，他們將征收的有償使用費、擇位競價費等統(tǒng)籌用于退出補償、鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)，促進(jìn)了各項改革間的聯(lián)動。余江縣還組織了村民事務(wù)理事會，在宅基地改革中保障了村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使改革得到村民擁護(hù)。

自然資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，宅基地改革試點中各地加大了閑置宅基地盤活力度，穩(wěn)步探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，截至今年6月底，共騰退零星、閑置宅基地9.7萬戶、7.2萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款4.9萬宗、98億元，群眾獲得感明顯增強。

自然資源部副部長趙龍表示，結(jié)合“三塊地”改革試點完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。同時，堅持不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。

圖為安徽省金寨縣花石鄉(xiāng)大灣村群眾在新居村頭。攝影/新華社記者 陶 明

集體經(jīng)營性用地改革推開

農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市，意思就是，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，與國有建設(shè)用地使用權(quán)同地同權(quán)同價。這對于盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)、增加農(nóng)民收入渠道，提高小微企業(yè)用地保障，無疑是件大好事。

四川省國土資源廳政策法規(guī)處副處長劉晉宜表示，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市獲得疊加效應(yīng)，不僅明確了集體土地價值，使村集體收入和農(nóng)民收益明顯增加，也為民營經(jīng)濟(jì)以及新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)提供了用地保障，促進(jìn)了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合。

同時，相關(guān)配套改革也不斷推進(jìn)。2017年8月，原國土部印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽、成都等13個城市開展了利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。

有關(guān)專家表示，這些舉措有助于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動我國建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度。同時，有利于實現(xiàn)同地同權(quán)同價，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前33個試點地區(qū)共查明農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地約11.9萬宗、141.5萬畝。試點地區(qū)按照“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的目標(biāo)要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，形成了較完整的工作制度和政策體系，社會和市場對于入市集體土地的接受程度逐漸提高。截至今年6月底，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊970宗、2萬余畝，總價款約193億元，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金15億元。

征地制度改革實現(xiàn)突破

在“三塊地”改革中，最難啃的骨頭是征地制度改革。在其他兩項改革的基礎(chǔ)上，近一年來征地制度改革逐步實現(xiàn)突破。以金寨縣為例，去年以來，該縣全面推進(jìn)了土地征收制度改革，2017年以來采用新征收辦法征收土地46宗、0.8萬畝；25宗、124.32畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市，成交額達(dá)2600余萬元。

征地制度改革任務(wù)主要有3項：一是縮小土地征收范圍，二是規(guī)范征地程序，三是完善對被征地農(nóng)民的保障機(jī)制。目標(biāo)是建立完善程序規(guī)范、補償合理、保障多元的征收制度。

趙龍表示，從各地實踐看，改革前后的突出變化是“征地協(xié)商和補償安置”在程序上前置，即必須先與被征地的村集體經(jīng)濟(jì)組織中絕大多數(shù)成員就補償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容達(dá)成書面協(xié)議、征地補償安置資金和社會保障費用落實后方可啟動土地征收程序，以更利于被征地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)。

據(jù)了解，目前我國征地制度改革著力在縮小土地征收范圍上取得突破，在規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制等方面實踐、總結(jié)。截至今年6月底，已按新辦法實施征地共1101宗、16.6萬畝。

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英表示，農(nóng)村土地制度改革有望成為鄉(xiāng)村振興、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的突破口。從各地試點情況來看，這些改革具有全局意義，不僅在發(fā)達(dá)地區(qū)，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)同樣具有需求，需要不斷加強頂層設(shè)計和地方創(chuàng)新，以問題為導(dǎo)向，不斷推進(jìn)制度供給。