關(guān)于自收自支事業(yè)單位開展全面預(yù)算管理問題及思考

皮小玲

【摘要】面對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)、新形勢、新挑戰(zhàn)，事業(yè)單位必須改變傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，建立健全全面預(yù)算管理組織體系?，F(xiàn)階段自收自支事業(yè)單位需要克服預(yù)算管理意識薄弱、預(yù)算編制方法不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行力不夠、預(yù)算監(jiān)督機(jī)制與績效評價不合理等問題。本文對上述問題進(jìn)行了思考并提出一些解決對策。

【關(guān)鍵詞】自收自支事業(yè)單位 全面預(yù)算管理 預(yù)算監(jiān)督

一、自收自支事業(yè)單位全面預(yù)算管理的重要作用

全面預(yù)算管理是根據(jù)本單位的實際情況對生產(chǎn)經(jīng)營、投融資活動、財務(wù)等進(jìn)行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，促使人員、物質(zhì)、財力等資源優(yōu)化配置，業(yè)務(wù)范圍不僅包含日常經(jīng)營生產(chǎn)，還應(yīng)涵蓋投融資活動等。事業(yè)單位全面預(yù)算要按經(jīng)營目標(biāo)、戰(zhàn)略規(guī)劃對資金使用做預(yù)期的安排，這是其他工作的起源，是對資金短期目標(biāo)的規(guī)劃，有利于優(yōu)化各項資源，有利于提高資金的使用效率。全面預(yù)算管理是實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)、成本效益控制的重要手段，通過全面編制預(yù)算管理，能更好地協(xié)調(diào)單位各部門的行動，明確各部門目標(biāo)，為單位管理者制定重大決策提供依據(jù)。隨著分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的腳步，從事生產(chǎn)經(jīng)營的事業(yè)單位，劃分為三類事業(yè)單位，而其中的自收自支事業(yè)單位，與一類、二類事業(yè)單位資金來源有別，自收自支事業(yè)單位自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，既要搞好公益活動，又要實現(xiàn)利潤最大化、價值最大化。所以自收自支事業(yè)單位應(yīng)參照企業(yè)建立有效的全面預(yù)算管理組織體系，并加大監(jiān)督、考核、評價力度。

二、自收自支事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

（一）全面預(yù)算管理制度不健全

由于自收自支事業(yè)單位不屬財政撥款范疇，上級財政部門和業(yè)務(wù)主管部門缺乏對自收自支事業(yè)單位的收支進(jìn)行監(jiān)管，對預(yù)算管理也沒有提出更高的要求，因此自支自收事業(yè)單位單位領(lǐng)導(dǎo)、工作人員對全面預(yù)算管理意識淡薄，普遍認(rèn)為預(yù)算管理是一項多余的工作，意識不到全面預(yù)算管理對明確戰(zhàn)略目標(biāo)、提升管理水平的重要性，從而未加強(qiáng)全面預(yù)算管理工作，內(nèi)部很少有系統(tǒng)化的預(yù)算管理體系和監(jiān)管制度，即便有也不健全，無法對預(yù)算進(jìn)行跟蹤、監(jiān)督，事后也無法進(jìn)行考核、評價。更有領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，預(yù)算只跟財務(wù)部門有關(guān)，將全面預(yù)算管理與會計工作混為一談，職責(zé)不分，財務(wù)部門既負(fù)責(zé)預(yù)算的編制工作，又負(fù)責(zé)預(yù)算的監(jiān)控和總結(jié)反饋工作，完全不符合會計制度的不相容職務(wù)分離原則。

（二）全面預(yù)算編制方法不合理

在自收自支事業(yè)單位中，財務(wù)人員由于預(yù)算專業(yè)知識比較欠缺，意識不到其預(yù)算編制的主要依據(jù)應(yīng)來自各個業(yè)務(wù)部門，并涉及單位全體人員，在全面預(yù)算過程中，仍然按部就班，預(yù)算數(shù)字僅憑有關(guān)財務(wù)人員的主觀判斷，大多根據(jù)上年決算數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，然后用增量預(yù)算法等對財務(wù)狀況、經(jīng)營業(yè)成果、現(xiàn)金收支等方面進(jìn)行預(yù)測、估算。沒有經(jīng)過深入調(diào)研、分析的財務(wù)預(yù)算數(shù)據(jù)不夠真實、全面、客觀，沒有對戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營目標(biāo)細(xì)化、分解，通過這種方式編制的全面預(yù)算數(shù)據(jù)不但偏離經(jīng)營目標(biāo)，而且與單位開展的各項活動缺乏關(guān)聯(lián)性。

（三）全面預(yù)算執(zhí)行力不夠

自收自支事業(yè)單位由于內(nèi)部缺乏約束機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算觀念不強(qiáng)，在預(yù)算執(zhí)行管理方面責(zé)任主體不明確，編制的全面預(yù)算不是建立在各部門的業(yè)務(wù)工作之上，只是財務(wù)部門簡單的估算，編制的全面預(yù)算沒有科學(xué)性和實用性，使預(yù)算形同虛設(shè)，根本起不到管理作用。在日常活動開支中，預(yù)算審批、控制與監(jiān)督也是財務(wù)部門的事情，由于財務(wù)部門對各業(yè)務(wù)部門開支的合理性無法做出正確判斷，只能單純根據(jù)預(yù)算決定是否批準(zhǔn)開支，導(dǎo)致實際預(yù)算執(zhí)行過程中不管有無計劃，隨意支配資金，不同項目之間相互擠占、挪用，超預(yù)算、追加預(yù)算比例過大等現(xiàn)象長期存在。

（四）缺乏預(yù)算監(jiān)督和績效評價機(jī)制

部分自收自支事業(yè)單位缺少嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督管理體系，內(nèi)部缺乏預(yù)算審核和風(fēng)險管理機(jī)制，因而不能對本單位預(yù)算管理過程進(jìn)行全面細(xì)致的監(jiān)督，致使單位內(nèi)部預(yù)算管理中存在的問題不能及時發(fā)現(xiàn)及糾正。在全面預(yù)算管理執(zhí)行過程中沒有通過預(yù)算評價來考核，上級單位也沒及時對預(yù)算工作做出評價，沒有有力、有效的激勵機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不積極主動，以致執(zhí)行力度不夠和執(zhí)行方法欠妥。有些事業(yè)單位的預(yù)算工作不能與工作績效考核掛鉤，所以沒有外在的約束力，降低了自收自支事業(yè)單位的資金利用率，也加大了預(yù)算風(fēng)險。

（五）全面預(yù)算調(diào)整隨意性大

預(yù)算調(diào)整應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照全面預(yù)算管理調(diào)整原則，嚴(yán)格履行預(yù)算調(diào)整審批程序，不得隨意調(diào)整，然而有的自收自支事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)人員對科學(xué)合理調(diào)整預(yù)算的重要性認(rèn)識不足，原則性不強(qiáng)，往往根據(jù)本年10月以前收支數(shù)來估算、調(diào)整當(dāng)年的預(yù)算數(shù)；有的過于強(qiáng)調(diào)預(yù)算剛性，不能根據(jù)環(huán)境變化而及時調(diào)整，導(dǎo)致資源浪費(fèi)嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了自收自支事業(yè)單位經(jīng)營戰(zhàn)略的有效實施。

三、自收自支事業(yè)單位加強(qiáng)全面預(yù)算管理的對策和建議

（一）增強(qiáng)全面預(yù)算管理意識，健全完善制度

全面預(yù)算管理是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略規(guī)劃、落實經(jīng)營目標(biāo)的具體實施方案，是一項涉及整個事業(yè)單位的全面化、系統(tǒng)化和綜合性的管理活動，對單位各項資源優(yōu)化配置發(fā)揮著重要作用。因此，自收自支事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化法規(guī)及專業(yè)技能，增強(qiáng)預(yù)算管理意識，高度重視并積極支持全面預(yù)算管理工作，帶頭維護(hù)預(yù)算權(quán)威，動員全體職工參與預(yù)算，在整個單位大力倡導(dǎo)全面預(yù)算管理的文化氛圍，教育引導(dǎo)全體職工樹立預(yù)算管理理念，增強(qiáng)成本效益意識，讓全體職工成為預(yù)算的具體執(zhí)行者。其次，建立健全全面預(yù)算的管理制度、預(yù)算管理組織系統(tǒng)，真正將全面預(yù)算管理貫穿到各項活動中，覆蓋生產(chǎn)、投資、財務(wù)等各項工作，做到事前有審批、事中有監(jiān)督、事后有考評，通過考核、評價提高預(yù)算編制積極性和執(zhí)行力度。

（二）規(guī)范全面預(yù)算管理基礎(chǔ)環(huán)境

自收自支事業(yè)單位應(yīng)充分借鑒企業(yè)全面預(yù)算管理模式，不同的業(yè)務(wù)采用不同的預(yù)算編制方法，通過“混合式”預(yù)算管理方式，確保預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性、可行性；同時規(guī)范完善預(yù)算管理的內(nèi)部環(huán)境，可以從預(yù)算意識、組織制度、會計管理、信息系統(tǒng)等多方面采取措施，全面提升單位預(yù)算管理綜合能力和水平。因預(yù)算是一項全員參與的活動，其主體應(yīng)是包括上層、中層在內(nèi)的所有員工，預(yù)算編制、執(zhí)行的過程，也應(yīng)涉及到責(zé)任部門和每一個員工，組織和引導(dǎo)全體職工積極參與，主動配合，才能保障預(yù)算編制與執(zhí)行落到實處；其次，建立完善全面預(yù)算管理組織體系，加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，選拔或聘用專業(yè)素質(zhì)過硬、責(zé)任心強(qiáng)的專業(yè)人員，促進(jìn)自收自支事業(yè)單位從陳舊的、人為的管理，向科學(xué)化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化管理過渡，真正將資金具體落實到各項活動中，不斷提升預(yù)算資金的使用效率。

（三）增強(qiáng)全面預(yù)算執(zhí)行力度

自收自支事業(yè)單位要想全面預(yù)算管理工作真正落到實處，必須具備良好的預(yù)算環(huán)境、科學(xué)合理的預(yù)算編制方法和得力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。全面預(yù)算編制完成后，各部門應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算，認(rèn)真組織實施，執(zhí)行過程中定期分析執(zhí)行中存在的問題，并根據(jù)差異的成因和大小，提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。對于預(yù)算內(nèi)的活動，可簡化審批程序，預(yù)算外的或超預(yù)算的活動應(yīng)實行嚴(yán)格的審批手續(xù)。同時，建立預(yù)算執(zhí)行情況預(yù)警機(jī)制，科學(xué)選擇預(yù)警指標(biāo)，合理確定預(yù)警范圍，及時發(fā)出預(yù)警信號，積極采取應(yīng)對措施。全面推進(jìn)和實施預(yù)算管理的信息化，通過現(xiàn)代電子信息技術(shù)手段控制和監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)警與應(yīng)對水平；建立健全預(yù)算執(zhí)行情況內(nèi)部反饋和報告制度，確保預(yù)算執(zhí)行信息傳輸及時、暢通、有效。其次，加強(qiáng)預(yù)算管理委員會辦公室與各預(yù)算執(zhí)行單位的溝通，運(yùn)用財務(wù)信息和其他相關(guān)資料監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，采取恰當(dāng)方式及時向預(yù)算管理委員會和各預(yù)算執(zhí)行部門報告、反饋預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行差異及對預(yù)算目標(biāo)的影響，有效促進(jìn)自收自支事業(yè)單位全面預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)。

（四）加強(qiáng)全面預(yù)算管理的有效監(jiān)督，制定合理的績效評價

全面預(yù)算管理的有效實施離不開科學(xué)的績效評價管理。自收自支事業(yè)單位“一把手”應(yīng)高度重視全面預(yù)算管理，牽頭開展績效評價工作，在單位預(yù)算考核和評價中可按照季、半年、全年進(jìn)行動態(tài)考評，并及時對各項資金的使用情況進(jìn)行反饋和處理，保證資金的使用和預(yù)算目標(biāo)一致，及時調(diào)整和糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差。

由于績效評價是動態(tài)管理，業(yè)績考核是落實年度預(yù)算的重要保障手段，加強(qiáng)評價與考核是全面預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，具有承上啟下的作用。因全面預(yù)算的考核與評價主要考核的是執(zhí)行單位是否超額完成預(yù)算和組織機(jī)構(gòu)、管理制度、執(zhí)行與調(diào)整、報告的編制與報送是否全面、科學(xué)等，所以，自收自支事業(yè)單位如果在編制許可的情況下可建立內(nèi)審部門，對各項工作進(jìn)行監(jiān)督評價，并建立重大預(yù)算項目特別關(guān)注制度，對于工程項目、投融資金等重大預(yù)算項目實施嚴(yán)格監(jiān)控，有利于密切跟蹤其實施進(jìn)度和完成情況。自收自支事業(yè)單位還可以將本單位預(yù)算考評與單位主要負(fù)責(zé)人和執(zhí)行負(fù)責(zé)人年度考核掛鉤，對考評結(jié)果實行獎懲制度。上級部門也可委托中介機(jī)構(gòu)介入審核監(jiān)督，形成雙重監(jiān)督。

（五）遵循全面預(yù)算的調(diào)整原則

自收自支事業(yè)單位在預(yù)算管理方面應(yīng)定期或不定期對比預(yù)算與實際結(jié)果，及時發(fā)現(xiàn)增長機(jī)制或糾正存在的問題，從而調(diào)整預(yù)算，完善經(jīng)營目標(biāo)。調(diào)整預(yù)算應(yīng)當(dāng)符合單位發(fā)展戰(zhàn)略、年度經(jīng)營目標(biāo)和現(xiàn)實狀況，重點(diǎn)放在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的重要的、非正常、不符合常規(guī)的關(guān)鍵性差異方面；預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)客觀、合理、可行，在經(jīng)濟(jì)上能夠?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)化，調(diào)整的頻率應(yīng)予以嚴(yán)格控制，年度調(diào)整次數(shù)應(yīng)盡量少。如國家政策發(fā)生重大變化、出現(xiàn)不可抗力事件、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)重大調(diào)整等重大變化，致使編制基礎(chǔ)不成立或者偏差很大時才能對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，整體方案要科學(xué)合理，調(diào)整次數(shù)不能過于頻繁，可以將年度預(yù)算分解細(xì)化為季度、月度預(yù)算，通過實施季度、月度分期預(yù)算控制，能夠及時發(fā)現(xiàn)偏差、防范風(fēng)險，減少調(diào)整次數(shù)。同時預(yù)算調(diào)整需報全面預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)和管理工作機(jī)構(gòu)，經(jīng)審批后，方可按新的預(yù)算執(zhí)行。

全面預(yù)算管理是企業(yè)的一項增值活動，不僅要控制企業(yè)成本，還要與企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)保持一致，不能背離企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。全面預(yù)算應(yīng)量入為出，收支平衡，在兼顧一般的同時，優(yōu)先保證重點(diǎn)支出。根據(jù)重點(diǎn)性，要先保證基本支出，后安排項目支出。先重點(diǎn)、急需項目，后一般項目。通過全面預(yù)算管理優(yōu)化資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報、維護(hù)資本安全，提高價值創(chuàng)造力。

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