外匯檢查“查罰分離”模式優(yōu)化研究

宋金桂

【摘要】近年來(lái)，外匯局開始探討推行“查罰分離”外匯檢查與處罰模式，形成分工協(xié)作、監(jiān)督制約的工作機(jī)制，效果突出。但隨著外匯管理思路的不斷變革，該模式在推進(jìn)過(guò)程中也存在一定的障礙。本文在梳理外匯檢查“查罰分離”模式成效的基礎(chǔ)上，分析研究新形勢(shì)下存在的困難，并從依法行政、內(nèi)控監(jiān)督制約機(jī)制設(shè)計(jì)等角度提出建議。

【關(guān)鍵詞】外匯 查罰分離 優(yōu)化

查罰分離模式是指將完整的查處過(guò)程分為調(diào)查取證與行政處罰。一些地方政府部門早在多年前就開始試行查處分離?！安椤保凑{(diào)查取證，包括資料調(diào)閱、資料核實(shí)、詢問溝通、現(xiàn)場(chǎng)筆錄、書證復(fù)印整理、底稿簽字確認(rèn)等過(guò)程。“罰”，即行政處罰，包括立案、證據(jù)審核、案審會(huì)決定、作出處罰決定、送達(dá)處罰通知、收繳罰款等過(guò)程。

一、“查罰分離”模式的優(yōu)勢(shì)

（一）兩權(quán)分離，促進(jìn)廉政執(zhí)法

該模式實(shí)現(xiàn)了調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)的分離，檢查人員和處罰人員也響應(yīng)分離，減少了一線執(zhí)法人員“權(quán)力濫用”的機(jī)會(huì)，避免一手清式的查罰過(guò)程，在一定程度上防止了權(quán)力過(guò)度集中而導(dǎo)致的權(quán)力濫用，促進(jìn)公正執(zhí)法、廉政執(zhí)法，確保執(zhí)法公正性。

（二）查罰過(guò)程更專業(yè)，減少行政復(fù)議風(fēng)險(xiǎn)

“查罰分離”機(jī)制，各個(gè)崗位分工更加明確、細(xì)化，專業(yè)性更強(qiáng)。可針對(duì)執(zhí)法人員特點(diǎn)進(jìn)行檢查過(guò)程和處罰過(guò)程的分工，一方面專業(yè)知識(shí)豐富的檢查人員使檢查過(guò)程更全面、詳實(shí)；另一方面，由法律專長(zhǎng)的做出處罰定性，更準(zhǔn)確、合法，對(duì)同一性質(zhì)的違法行為可堅(jiān)持同罰，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，降低錯(cuò)案發(fā)生率，減少行政復(fù)議風(fēng)險(xiǎn)。從機(jī)制上看，既有分工、又有合作的內(nèi)部相互學(xué)習(xí)機(jī)制，能充分調(diào)動(dòng)工作積極性和創(chuàng)造性。

（三）全身心投入專項(xiàng)工作，查處效率進(jìn)一步提高

在專業(yè)分工更加精細(xì)的情況下，執(zhí)法人員可以專注鉆研一項(xiàng)業(yè)務(wù)，通過(guò)不斷積累完善，總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和技巧，形成專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，提高工作效率。如罰款催繳過(guò)程，在以往為兩權(quán)分離的過(guò)程中，通常案件由誰(shuí)查處，后續(xù)的催繳由誰(shuí)一手完成，整個(gè)查罰過(guò)程“戰(zhàn)線”過(guò)長(zhǎng)，牽扯執(zhí)法人員精力較多。兩權(quán)分離后，可以由專人兼職負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，從冗長(zhǎng)的過(guò)程中“解放”一線檢查人員。

（四）解決不深入查處問題，提高檢查人員積極性

以往未分權(quán)的檢查過(guò)程中，檢查人員會(huì)存在有罰款就好的完成任務(wù)心態(tài)，在既定錯(cuò)誤存在，可以處罰情況下，不深入查處。或預(yù)計(jì)處罰難完成，檢查過(guò)程中不觸及關(guān)鍵性問題。兩權(quán)分離后，檢查人員輕裝上陣，積極性進(jìn)一步提高，有效解決檢查不到位問題。

二、推進(jìn)過(guò)程中遇到的困難

（一）缺乏明確制度，文件表述模糊

現(xiàn)有外匯管理相關(guān)規(guī)定中，對(duì)“查罰分離”模式?jīng)]有明確的制度要求，僅有要求非檢查部門具體承辦后續(xù)行政處罰事項(xiàng)的模糊表述。對(duì)該模式下兩權(quán)履職時(shí)如何分工、如何責(zé)任劃分、何時(shí)移交以及兩部門或組別如何相互監(jiān)督制約等均沒有明確規(guī)定，各單位在執(zhí)行過(guò)程中只能自行進(jìn)行約定，難免出現(xiàn)一定程度的工作推諉或重疊。

（二）基層單位普遍存在人員緊張問題

“查罰分離”模式在基層單位推進(jìn)時(shí)，面臨的最大困難往往是人手問題。從檢查要求看，現(xiàn)場(chǎng)檢查需至少雙人入場(chǎng)；為準(zhǔn)確定性和處罰，行使處罰權(quán)的部門或組別同樣需要雙人復(fù)核卷宗，這就要求同一案件需要牽扯兩套人馬至少四人，對(duì)案件進(jìn)行兩遍分析研究定性。從基層單位看，兩權(quán)分離后，因人員總數(shù)限制，多數(shù)單位同一時(shí)期只能開展一項(xiàng)檢查和處罰工作，效率反而不高。

（三）針對(duì)新興案件，存在溝通協(xié)調(diào)問題

新形勢(shì)下，在業(yè)務(wù)考核壓力下，部分銀行出現(xiàn)為擴(kuò)大外匯業(yè)務(wù)量、提高內(nèi)部考核績(jī)效，不斷創(chuàng)新產(chǎn)品組合行為，此類業(yè)務(wù)中涉及部分違規(guī)情況，其復(fù)雜性與隱蔽性也在不斷增強(qiáng)。在外匯管理思路不斷變革的大背景下，涉外企業(yè)個(gè)人違規(guī)行為也出現(xiàn)新趨勢(shì)、新特點(diǎn)。針對(duì)新興案件，檢查和處罰兩個(gè)部門或組別對(duì)案件判斷可能會(huì)出現(xiàn)不一致的情況，會(huì)頻繁面臨案件處罰定性準(zhǔn)不準(zhǔn)確、證據(jù)是否充足、所用條款適不適用等問題，為兩個(gè)階段的工作帶來(lái)溝通協(xié)調(diào)及案件認(rèn)識(shí)問題。

（四）過(guò)程分離，程序風(fēng)險(xiǎn)難把握

在案件后續(xù)的行政處罰過(guò)程中，處罰部門或組別僅有相關(guān)書證材料，并不掌握案件查處前段過(guò)程，案件檢查流程是否符合規(guī)定，調(diào)查取證程序、事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)形式是否規(guī)范，有無(wú)雙人檢查記錄、有無(wú)全程留痕等均無(wú)法掌握，在后續(xù)處罰中，存在程序風(fēng)險(xiǎn)。

（五）檢查流程不易逆轉(zhuǎn)，完善材料存在困難

“查罰分離”模式下，兩個(gè)部門或組別的銜接過(guò)程即案件的移交過(guò)程，案件移交過(guò)后，后續(xù)的行政處罰工作會(huì)轉(zhuǎn)換部門或組別。但實(shí)際操作過(guò)程中，極易出現(xiàn)移交時(shí)判定證據(jù)充足，而后續(xù)核實(shí)或案審會(huì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)證據(jù)不足或定性不夠準(zhǔn)確，需重新現(xiàn)場(chǎng)取證情況，處理難度較大。如讓檢查部門或組別重新取證，一方面會(huì)影響其在別的案件工作中的效率，另一方面即使能夠完成取證，程序是否合理規(guī)范、被檢查人是否理解均存在不確定性；如處罰部門或組別開展重新取證，因前期沒有相關(guān)接觸，工作難度較大，且被檢查人在接觸非最初執(zhí)法人員的過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)天然的抵賴傾向，證據(jù)真實(shí)性難以有效保證。

（六）現(xiàn)場(chǎng)因素難掌握，綜合考量不夠準(zhǔn)確

國(guó)家外匯管理局2017年末修訂《外匯管理行政處罰指導(dǎo)意見》中規(guī)定，外匯局實(shí)施行政處罰應(yīng)遵循過(guò)罰相當(dāng)原則，作出的行政處罰決定應(yīng)與違反外匯管理行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。即外匯的處罰要根據(jù)上述情況及現(xiàn)場(chǎng)配合程度進(jìn)行綜合考量、準(zhǔn)確定性。而實(shí)際處罰過(guò)程中，處罰部門或組別無(wú)法掌握現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中的相關(guān)因素。

三、建議

（一）出臺(tái)相關(guān)制度和操作規(guī)程

構(gòu)建完整的外匯管理“查罰分離”制度框架，建立涵蓋外匯檢查工作、移交標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、外匯處罰工作全過(guò)程的外匯業(yè)務(wù)查罰制度與操作指引，明確查罰兩部門或組別的職責(zé)與分工，工作任務(wù)規(guī)范清晰、銜接清楚，明確兩權(quán)的相互監(jiān)督和平衡制約體系，為提高外匯管理執(zhí)法規(guī)范化程度提供制度保障。

（二）檢查人員及時(shí)解釋政策，做好處罰溝通工作

檢查部門或組別在現(xiàn)場(chǎng)溝通過(guò)程中，應(yīng)及時(shí)介紹相關(guān)外匯管理行政處罰規(guī)定，在檢查結(jié)果確認(rèn)過(guò)程中明確告知被檢查人違規(guī)問題可能適用的罰則條款，使被檢查人能預(yù)知可能面臨的處罰標(biāo)準(zhǔn)和范圍，減少后續(xù)行政處罰過(guò)程中因被檢查人抵觸帶來(lái)的執(zhí)法難度。

（三）建立處罰人員預(yù)介入機(jī)制

針對(duì)外匯檢查工作，檢查前，處罰人員可提前介入，通過(guò)案件分析會(huì)等形式，會(huì)同查罰兩部門或組別擬定檢查方案，并對(duì)檢查重點(diǎn)、取證技巧等進(jìn)行提前溝通，在事前保障檢查過(guò)程的合法性和證據(jù)質(zhì)量。檢查過(guò)程中，處罰人員同時(shí)進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)，與被檢查人提前接觸，為后續(xù)處罰進(jìn)程順利開展提供保障。

（四）加強(qiáng)質(zhì)證，完善證據(jù)鏈

“查罰分離”模式下，案件移交需確認(rèn)違規(guī)事實(shí)明確、調(diào)查取證充分、檢查過(guò)程規(guī)范、違規(guī)書證及事實(shí)確認(rèn)清晰規(guī)范后，進(jìn)行移交，減少處罰過(guò)程中需補(bǔ)充材料的可能，提高執(zhí)法效率。

（五）移交描述中增加對(duì)處罰適用的明確表述

案件移交過(guò)程中，為充分規(guī)范自由裁量權(quán)的適用，移交相關(guān)文書中，增加檢查過(guò)程描述及處罰從重從輕情節(jié)的明確表述，并列明原因及依據(jù)。如列明被檢查人主動(dòng)向外匯管理機(jī)關(guān)說(shuō)明違規(guī)情況、積極配合檢查、非主觀故意并情節(jié)輕微、主動(dòng)消除影響或故意藏匿轉(zhuǎn)移證據(jù)、隱瞞事實(shí)妨礙檢查工作等情形。

（六）查罰人員定期輪崗

建立人員定期流動(dòng)機(jī)制，使每個(gè)崗位人員都能接觸最新的檢查和處罰形勢(shì)與業(yè)務(wù)業(yè)務(wù)，繼續(xù)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，切實(shí)提升執(zhí)法能力和素質(zhì)。