國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度改革四十年經(jīng)驗(yàn)與啟示

胡文龍

（中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京市100836）

國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度是協(xié)調(diào)處理政府與國有企業(yè)財(cái)務(wù)關(guān)系、明確政府與國有企業(yè)財(cái)務(wù)權(quán)利責(zé)任義務(wù)、規(guī)范政府與國有企業(yè)財(cái)務(wù)活動的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的統(tǒng)稱。由于特殊的國有企業(yè)管理體制機(jī)制及其獨(dú)特的歷史淵源，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度超越了狹義上西方企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度的范疇，是一個涉及宏觀政府出資者財(cái)務(wù)、中觀經(jīng)營者財(cái)務(wù)和微觀運(yùn)營者財(cái)務(wù)等不同層次財(cái)務(wù)主體的綜合性范疇。當(dāng)前，國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度已經(jīng)成為上述三個層次財(cái)務(wù)主體用來協(xié)調(diào)處理財(cái)務(wù)關(guān)系、規(guī)范財(cái)務(wù)行為的基本準(zhǔn)則和行為規(guī)范。其中，國有資本經(jīng)營預(yù)算主要對宏觀層面的政府財(cái)務(wù)問題進(jìn)行規(guī)范，國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度主要對中微觀層面的企業(yè)（集團(tuán)）財(cái)務(wù)問題進(jìn)行規(guī)范。本文對四十年來我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度改革的歷史進(jìn)程進(jìn)行梳理歸納，對國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理改革各階段的演進(jìn)邏輯和驅(qū)動因素進(jìn)行歸納總結(jié)，以期為進(jìn)一步推進(jìn)國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度改革提供有益借鑒。

一、我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度改革的歷史進(jìn)程

國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度是伴隨我國經(jīng)濟(jì)體制改革、財(cái)政體制改革和國有企業(yè)改革進(jìn)程誕生的一套極具中國特色，涉及宏觀政府出資者財(cái)務(wù)、中觀經(jīng)營者財(cái)務(wù)、微觀運(yùn)營者財(cái)務(wù)等不同層次財(cái)務(wù)主體的財(cái)務(wù)管理制度體系。改革開放以來，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度形成了從無到有、從初建到完善、從混同發(fā)展到獨(dú)自演進(jìn)的歷史發(fā)展脈絡(luò)，總體上可分為以下四個不同階段，即政企不分計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的制度萌芽階段（1949—1978年）、改革開放之初有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期的探索起步階段（1978—1992年）、經(jīng)濟(jì)改革轉(zhuǎn)型市場起基礎(chǔ)性作用的深化改革階段（1992—2008年）和全面深化改革市場起決定性作用時期的獨(dú)立發(fā)展階段（2008年至今）。具體參見表1。

（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度萌芽階段（1949—1978年）

從1949年中華人民共和國成立到1978年黨的十一屆三中全會召開是我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度的萌芽階段。在這一時期，我國實(shí)行以公有制為基礎(chǔ)的高度集中統(tǒng)一的國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，社會經(jīng)濟(jì)資源嚴(yán)格按照中央政府國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃進(jìn)行配置，企業(yè)不是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和市場主體，企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)也尚未分離，現(xiàn)代意義上的企業(yè)組織并不存在。從國家宏觀財(cái)務(wù)層面看，國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度發(fā)軔于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期政府與國有企業(yè)之間的分配關(guān)系。這一時期政府與國有企業(yè)之間的分配關(guān)系大致經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支制度、企業(yè)獎勵基金制度、企業(yè)基金制度等不同的演進(jìn)階段，主要以國家統(tǒng)收統(tǒng)支為主，從屬于國家財(cái)政收支范疇。考慮到國家財(cái)政收支平衡、激發(fā)企業(yè)活力、減輕國企負(fù)擔(dān)等多方面需要，政府與國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理收益分配制度進(jìn)行過多次改革調(diào)整，但國家與國有企業(yè)之間的分配關(guān)系始終難以完全理順，國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理收益分配制度并不成熟，更不存在現(xiàn)代意義上的國有資本經(jīng)營預(yù)算。從微觀企業(yè)層面看，當(dāng)時也幾乎不存在企業(yè)層面的財(cái)務(wù)管理制度體系，國有企業(yè)（工廠）財(cái)務(wù)管理權(quán)限極小，相關(guān)管理制度只是財(cái)政管理制度在企業(yè)的延伸。一方面，現(xiàn)代企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營所必須的籌資權(quán)、投資權(quán)、成本費(fèi)用獨(dú)立支配權(quán)、職工薪酬及其福利決策權(quán)、產(chǎn)品服務(wù)定價權(quán)、收益分配權(quán)等企業(yè)法人權(quán)利均集中于各級政府及其相關(guān)部門；另一方面，微觀國有企業(yè)也不承擔(dān)獨(dú)立經(jīng)營所必需的相關(guān)財(cái)務(wù)責(zé)任，資金供應(yīng)及保障責(zé)任、資產(chǎn)高效利用責(zé)任、企業(yè)債務(wù)償還責(zé)任、損失承擔(dān)及虧損彌補(bǔ)責(zé)任等均由國家承擔(dān)，企業(yè)需要關(guān)注的主要是政府下達(dá)的工資總額、成本費(fèi)用、資金總量、利潤總額等幾項(xiàng)考核指標(biāo)[1-2]。嚴(yán)格來講，這一時期微觀企業(yè)層面的財(cái)務(wù)管理工作屬于會計(jì)核算與監(jiān)督范疇，并不存在現(xiàn)代意義上的微觀企業(yè)財(cái)務(wù)管理。

表1 國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度的改革歷程與基本脈絡(luò)

（二）國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度探索起步階段（1978—1992年）

從1978年黨的十一屆三中全會召開到1992年中華人民共和國成立以來首個《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》頒布，屬于我國改革開放初期國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度改革探索的起步階段。以1984年10月黨的十二屆三中全會頒布《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》為界，這一階段又可細(xì)分為以下兩個階段：

第一個階段是1978年到1984年，這是國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理收益分配制度改革的率先突破階段。這一時期，宏觀層面處于向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔的經(jīng)濟(jì)體制改革過渡的階段，國有企業(yè)傳統(tǒng)上統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)負(fù)盈虧的財(cái)務(wù)管理體制被逐步打破，國有企業(yè)在收益分配領(lǐng)域率先改革，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)逐步擴(kuò)大。微觀層面的國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度改革主要是從收益分配環(huán)節(jié)入手建立權(quán)責(zé)利相結(jié)合與激勵相容的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，重點(diǎn)體現(xiàn)在國家與企業(yè)分配關(guān)系規(guī)范化、企業(yè)財(cái)務(wù)利潤分配體制多樣化、成本費(fèi)用管理法制化三個方面[3]。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制局部改革相適應(yīng)，這一時期國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)是收益分配管理，國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理方式主要以財(cái)務(wù)控制和財(cái)務(wù)考核為主。在財(cái)務(wù)控制方面，這一時期比較常見的財(cái)務(wù)控制方式主要包括利潤承包上繳比例控制、利潤留成比例控制、企業(yè)基金提取比例控制三種；在財(cái)務(wù)考核方面，國家主要對企業(yè)實(shí)現(xiàn)利稅指標(biāo)和上繳利潤指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)考核，為壓實(shí)利稅完成責(zé)任并激發(fā)勞動者和經(jīng)營者積極性，還將上繳利稅與企業(yè)工資總額、各項(xiàng)承包指標(biāo)完成情況及企業(yè)經(jīng)營者收入進(jìn)行掛鉤。盡管當(dāng)時國有企業(yè)通過放權(quán)讓利實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營自主權(quán)的逐步擴(kuò)大，但這一時期的財(cái)務(wù)管理體制從根本上看仍然屬于傳統(tǒng)上統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)負(fù)盈虧的財(cái)務(wù)管理體制。一是企業(yè)主要資金來源仍然依賴國家財(cái)政撥款和銀行無息或低息貸款。二是國有企業(yè)仍然無須對經(jīng)營績效和結(jié)果負(fù)責(zé)，如果企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)盈利，則70%左右的利潤會以資金占用費(fèi)、收入調(diào)節(jié)稅、利潤上繳等形式交給國家；如果企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)虧損，企業(yè)不需要承擔(dān)虧損責(zé)任，相關(guān)損失補(bǔ)償責(zé)任由國家承擔(dān)[1-2]。

第二個階段是1985年到1992年，這是我國微觀國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度體系的初步建立階段。這一時期，我國處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過渡發(fā)展的關(guān)鍵階段，國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)逐步分離，企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度因財(cái)產(chǎn)所有制、企業(yè)組織形式、企業(yè)經(jīng)營方式不同處在快速調(diào)整時期。這一時期，大量舊有的財(cái)務(wù)制度并沒有完全被放棄，針對經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中新出現(xiàn)的財(cái)務(wù)事項(xiàng)，政府部門以“打補(bǔ)丁”的方式及時補(bǔ)充制定了大量新的財(cái)務(wù)制度規(guī)范，導(dǎo)致這一時期形成了按不同所有制、不同行業(yè)、不同經(jīng)營形式、不同財(cái)務(wù)事項(xiàng)分別制定財(cái)務(wù)制度的龐雜體系?？梢哉f，這一時期是國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理體制最復(fù)雜、最煩瑣、最龐大的階段，也是我國有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)時期企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度體系的集大成階段[3-4]。

（三）國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度改革深化階段（1992—2008年）

從1992年我國頒布首個《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》，1993年黨的十四屆三中全會明確提出建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，到2006年再次修訂《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》，2007年國務(wù)院頒布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，是我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度改革的深化階段。這一時期，我國處在市場起基礎(chǔ)性作用的轉(zhuǎn)型時期，政府經(jīng)濟(jì)社會管理職能與國有資產(chǎn)所有權(quán)代表職能逐步分離，政企分開，政資分離，國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)逐步分離；國有企業(yè)改革的重點(diǎn)是使國有企業(yè)成為獨(dú)立的市場主體和法人實(shí)體，并通過公司制改革和股份制改造建立現(xiàn)代企業(yè)制度，促使國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。以2002年國有資產(chǎn)管理體制改革和2003年國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立為界，這一階段又可細(xì)分為以下兩個階段：

第一個階段是1992—2002年。在國家宏觀財(cái)務(wù)管理層面，1993年11月召開的黨的十四屆三中全會第一次明確提出要建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，且在國有資產(chǎn)管理體制改革過程中國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算逐步演進(jìn)為國有資本金預(yù)算。相對于萌芽時期提出的建設(shè)性預(yù)算，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算能夠單獨(dú)反映國有資產(chǎn)收支狀況，有利于將政府國有資產(chǎn)所有者代表職能從一般經(jīng)濟(jì)社會管理職能中區(qū)分出來，在解決我國國有資本產(chǎn)權(quán)歸屬和委托代理問題上邁出了關(guān)鍵一步，為后來國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的提出和建立奠定了良好基礎(chǔ)。在中微觀國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理層面，1992年11月頒布了中華人民共和國成立以來第一個適用于所有企業(yè)的《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》，財(cái)政部在此基礎(chǔ)上歸并了原先基于所有制、組織形式、經(jīng)營方式和行業(yè)差異分別制定的彼此獨(dú)立的企業(yè)財(cái)務(wù)制度，統(tǒng)一制定了包括工業(yè)、交通、建筑施工、農(nóng)業(yè)等十個分行業(yè)的企業(yè)財(cái)務(wù)制度，結(jié)束了原來雜亂零散的財(cái)務(wù)管理制度體系，經(jīng)過多年發(fā)展初步形成了以《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》為統(tǒng)帥、以分行業(yè)財(cái)務(wù)制度為主體、以企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)制度為補(bǔ)充的企業(yè)財(cái)務(wù)制度體系，標(biāo)志著與國際慣例初步接軌的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的企業(yè)財(cái)務(wù)體系正式確立，西方國家的成本管理、財(cái)務(wù)核算、財(cái)務(wù)監(jiān)督、財(cái)務(wù)控制、財(cái)務(wù)考核、籌資管理、財(cái)務(wù)預(yù)測、投資管理、財(cái)務(wù)決策等企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度被大量引入并借鑒吸收[5-6]。

第二個階段是2002—2008年。2002年國有資產(chǎn)管理體制改革和2003年國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的成立標(biāo)志著政府國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、國有資本運(yùn)營和投資機(jī)構(gòu)、國有控股和參股企業(yè)分層次財(cái)務(wù)主體逐步確立，以出資者財(cái)務(wù)、經(jīng)營者財(cái)務(wù)、專業(yè)財(cái)務(wù)為體系的國有資本財(cái)務(wù)管理體制初步形成[7]。在國家宏觀財(cái)務(wù)管理層面，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度在逐步實(shí)施落地過程中逐漸具備了中國特色，國有企業(yè)根據(jù)分類不同開始向國家上繳一定比重的利潤；在中微觀國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理層面，在《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》和分行業(yè)財(cái)務(wù)制度基礎(chǔ)上，企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)制度體系日益完善，企業(yè)財(cái)務(wù)收支計(jì)劃、控制、核算、分析、考核等各項(xiàng)政策逐步完善，國有企業(yè)籌資管理、投資管理、營運(yùn)管理、分配管理呈現(xiàn)出專業(yè)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化趨勢，兼并重組、跨國財(cái)務(wù)管理、集團(tuán)資金集中管理等新興財(cái)務(wù)管理形式不斷出現(xiàn)，國有企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的獨(dú)立性財(cái)務(wù)管理組織——財(cái)務(wù)公司也逐步出現(xiàn)。

（四）國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度改革獨(dú)立發(fā)展階段（2008年至今）

以2006年12月《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》的再次修訂和2007年9月國務(wù)院《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》的頒布為標(biāo)志，國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)入獨(dú)立發(fā)展階段（2008年至今）。這一時期，我國經(jīng)濟(jì)體制改革和國有企業(yè)改革進(jìn)入深水區(qū)，市場在經(jīng)濟(jì)活動中開始起決定性作用。國有資本監(jiān)管體制由管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)型，以財(cái)務(wù)約束為主線的國有資本委托代理體制逐步建立，宏觀政府財(cái)務(wù)、中觀投資者財(cái)務(wù)、微觀經(jīng)營者財(cái)務(wù)三個層次的財(cái)務(wù)管理體制基本建立，三級國有資本經(jīng)營預(yù)算體系框架初步確立?？傮w來看，國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府作為出資人對國有資本進(jìn)行重新配置的重要制度安排，是宏觀和中觀層面國家作為出資人管理國有資本的重要制度基礎(chǔ)，是國家間接管理宏觀經(jīng)濟(jì)、重新調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的重要抓手和有效手段；修訂后的《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》是國有獨(dú)資或控股企業(yè)財(cái)務(wù)管理工作必須遵循的規(guī)章制度，是財(cái)務(wù)管理在微觀企業(yè)層面的基本遵循，屬于典型的經(jīng)營者財(cái)務(wù)層次，目前國有和非國有企業(yè)在內(nèi)部財(cái)務(wù)制度上的差異已經(jīng)顯著縮小。

在國家宏觀財(cái)務(wù)管理層面，國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家基于出資人身份對一個財(cái)政年度內(nèi)的經(jīng)營性國有資本收支活動進(jìn)行資源配置和價值管理的工具，是政府預(yù)算制度的有機(jī)組成部分，是政府對國有及國有控股企業(yè)加強(qiáng)間接管理和宏觀調(diào)控而形成的具有鮮明中國特色的宏觀財(cái)務(wù)管理制度體系。2007年9月《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》頒布后，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度正式進(jìn)入實(shí)施階段。圍繞國有資本經(jīng)營預(yù)算管理，國家財(cái)政部、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會等有關(guān)部門積極開展制度建設(shè)深化改革，目前已經(jīng)初步形成涉及預(yù)算編制、收支管理、執(zhí)行與績效評價等預(yù)算管理環(huán)節(jié)的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度體系。國有資本經(jīng)營預(yù)算既是我國國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制改革的重要內(nèi)容和重大突破，也是我國財(cái)政管理體制改革試圖構(gòu)建全口徑預(yù)算體系的重要內(nèi)容。目前，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度體系仍在實(shí)施中不斷修訂完善，國有資本經(jīng)營預(yù)算適用的企業(yè)范圍逐步擴(kuò)大，國有資產(chǎn)收益上繳比重也逐步提高。

在國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理層面，2006年修訂的《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》從宏觀政府財(cái)務(wù)、中微觀投資者、經(jīng)營者財(cái)務(wù)三個層次入手，對國家、投資者、經(jīng)營者財(cái)務(wù)管理職責(zé)權(quán)限進(jìn)行了清晰界定，構(gòu)建了權(quán)屬關(guān)系明確、財(cái)務(wù)關(guān)系清晰、符合現(xiàn)代公司法人治理要求的微觀企業(yè)新財(cái)務(wù)管理體制機(jī)制?！镀髽I(yè)財(cái)務(wù)通則》修訂后，財(cái)政不再對國有企業(yè)財(cái)務(wù)進(jìn)行直接管理，而是通過制定財(cái)務(wù)規(guī)章制度、實(shí)施財(cái)政財(cái)務(wù)政策、開展財(cái)務(wù)評價、監(jiān)測財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況等方式進(jìn)行間接管理。在國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理內(nèi)容方面，進(jìn)一步明確了財(cái)務(wù)管理的六大要素，即財(cái)務(wù)監(jiān)督、信息管理、資金籌集、資產(chǎn)營運(yùn)、成本控制和收益分配；在財(cái)務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制方面，要求企業(yè)建立包括財(cái)務(wù)決策、財(cái)務(wù)控制、財(cái)務(wù)激勵、財(cái)務(wù)監(jiān)督四個方面的協(xié)同高效運(yùn)行的財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制；在財(cái)務(wù)管理領(lǐng)域方面，順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對企業(yè)財(cái)務(wù)管理的要求，新增企業(yè)兼并重組、財(cái)務(wù)風(fēng)險管理、財(cái)務(wù)信息管理等內(nèi)容。新型國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度基于國家宏觀財(cái)務(wù)、一般投資者財(cái)務(wù)、經(jīng)營者財(cái)務(wù)等多重視角，緊緊圍繞企業(yè)財(cái)務(wù)管理六大要素，對國有企業(yè)（國有資本）財(cái)務(wù)關(guān)系及其財(cái)務(wù)活動進(jìn)行管理和規(guī)范。這一時期，適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度體系進(jìn)一步成熟和完善，以《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》為主體，以財(cái)政資金監(jiān)管辦法、國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督和企業(yè)財(cái)務(wù)管理行為規(guī)范為配套，以企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理辦法為補(bǔ)充的開放的新型國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度體系基本構(gòu)建完成。如果說國有資本經(jīng)營預(yù)算制度有效解決了國家與國有企業(yè)之間的國家宏觀財(cái)務(wù)收益分配問題，那么2016年修訂的《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》主要解決了多層次財(cái)務(wù)主體的財(cái)務(wù)管理制度構(gòu)建問題。

二、國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度改革的歷史演進(jìn)邏輯

從國有資本經(jīng)營預(yù)算和財(cái)務(wù)管理制度變遷的演進(jìn)邏輯看，改革開放四十年來，我國經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)、由短缺經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)能過剩、由賣方市場向買方市場轉(zhuǎn)變的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的制度需要是我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度演進(jìn)的根本動因。在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段下，受我國經(jīng)濟(jì)體制改革、財(cái)稅體制改革、國有企業(yè)管理體制機(jī)制改革深刻影響，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度改革亦幾經(jīng)調(diào)整。強(qiáng)制性、階段性制度變遷是我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度改革的基本邏輯。隨著財(cái)務(wù)主體從政企不分發(fā)展演進(jìn)到政企分開和政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離以及多層次財(cái)務(wù)主體逐步出現(xiàn)，國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度因主體獨(dú)立由初期的混同發(fā)展階段逐漸演化到獨(dú)立發(fā)展階段。

（一）適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段需要是國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度演進(jìn)的根本動因

國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度在初始萌芽階段，因財(cái)務(wù)主體政企不分而與國家財(cái)政體制改革具有歷史同源性，且受國家財(cái)政體制改革影響較大。國有資本經(jīng)營預(yù)算本質(zhì)上反映的是國家與國有企業(yè)之間的利潤分配關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，我國處理國家與國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理收益分配關(guān)系的機(jī)制和制度是不同的：中華人民共和國成立后很長的一段時間，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支；20世紀(jì)80年代改革開放初期，實(shí)行稅利合一；1992年市場經(jīng)濟(jì)體制改革方向確立后，逐步實(shí)行稅利分流；進(jìn)入21世紀(jì)，在稅利分流框架下，伴隨著國有資產(chǎn)監(jiān)督管理運(yùn)行體制機(jī)制改革落地，實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算。從制度演進(jìn)的歷史淵源看，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度從無到有、從初步創(chuàng)立到實(shí)施完善的發(fā)展歷程始終圍繞著如何處理國家與國有企業(yè)的收益分配關(guān)系這一矛盾展開。黨的十一屆三中全會以來，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度經(jīng)歷了國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算初步提出（1992年）、由國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算調(diào)整為國有資本金預(yù)算（1998年）、國有資本經(jīng)營預(yù)算制度落地實(shí)施（2007年）等幾個不同的發(fā)展階段[8]?？梢钥闯?，每個階段國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的表現(xiàn)形式都是適應(yīng)時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展特殊階段的產(chǎn)物。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段需要，妥善處理國家與國有企業(yè)收益分配關(guān)系，是國有資本經(jīng)營預(yù)算制度演進(jìn)的內(nèi)在動因，這揭示了國家宏觀財(cái)務(wù)管理制度演進(jìn)的深刻歷史淵源。

在微觀國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度層面，我國財(cái)務(wù)管理制度從無到有、從初步建立到修訂完善的過程也是適應(yīng)同時期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段需要的制度變遷過程。1978年改革開放以來，我國首先進(jìn)入從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過渡時期，經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行了以放權(quán)讓利為主線、以所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)和政企職責(zé)初步分離為主要內(nèi)容的國有企業(yè)改革探索。這一時期國有企業(yè)改革主要致力于解決三個問題，即如何承認(rèn)企業(yè)相對獨(dú)立的物質(zhì)利益，如何擴(kuò)大企業(yè)的財(cái)產(chǎn)自主權(quán)，如何明確企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)。與此相適應(yīng)，這一時期我國國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度改革的主要著力點(diǎn)是以企業(yè)財(cái)務(wù)收益分配制度改革為突破口，探索建立權(quán)責(zé)利相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，由此形成了基于不同所有制、不同行業(yè)、不同經(jīng)營形式、不同財(cái)務(wù)事項(xiàng)的龐雜的國有企業(yè)財(cái)務(wù)制度體系。1992年，鄧小平同志視察南方講話和黨的第十四次全國代表大會明確提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。在這一階段，國有資產(chǎn)經(jīng)營管理體制改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，讓國有企業(yè)成為與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的獨(dú)立的市場主體和法人實(shí)體。為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)微觀主體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要，我國初步形成了以《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》為統(tǒng)帥、以十個行業(yè)財(cái)務(wù)管理制度為主體、以國有企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度為補(bǔ)充的與國際慣例初步接軌的企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度體系。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和國有企業(yè)改革的深化，特別是2001年加入世界貿(mào)易組織和2002年確立新型國有資產(chǎn)管理體制，國家宏觀經(jīng)濟(jì)體制、企業(yè)微觀環(huán)境發(fā)生了巨大變化，財(cái)務(wù)主體、財(cái)務(wù)規(guī)范對象、財(cái)務(wù)管理內(nèi)容等也發(fā)生了較大變化。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢需要，2006年我國對1992年發(fā)布的《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》進(jìn)行了全面修訂，頒布了新的《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》并實(shí)施至今。不難發(fā)現(xiàn)，上述中微觀層面國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度的變遷與我國經(jīng)濟(jì)總體環(huán)境由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)、由短缺經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)能過剩、由賣方市場向買方市場轉(zhuǎn)型的不同發(fā)展階段是緊密相關(guān)的。微觀財(cái)務(wù)管理制度作為國有企業(yè)獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)的制度化表現(xiàn)形式，在不斷變遷的國家統(tǒng)一財(cái)務(wù)制度框架下大致經(jīng)歷了以下幾個不同的發(fā)展階段：一是20世紀(jì)80年代改革開放初期以成本管理、財(cái)務(wù)核算為主的階段；二是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過渡時期國有企業(yè)放權(quán)讓利的以財(cái)務(wù)監(jiān)督、財(cái)務(wù)控制、財(cái)務(wù)考核為主的階段；三是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用時期以籌資管理、財(cái)務(wù)預(yù)測、投資管理為主的階段；四是市場發(fā)揮決定性作用時期以跨國并購、財(cái)務(wù)重組和財(cái)務(wù)決策為主的階段。

（二）階段性、強(qiáng)制性變遷是我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度改革的基本邏輯

我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度演進(jìn)的歷史過程與我國市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程和國有企業(yè)改革進(jìn)程是緊密聯(lián)系的，具有典型的階段性、強(qiáng)制性變遷特征。在黨的十一屆三中全會以來的四十年中，國家經(jīng)濟(jì)管理體制從政企不分的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期起步，大致經(jīng)歷了以下幾個階段，即改革開放初期有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段、改革開放時期市場經(jīng)濟(jì)起基礎(chǔ)性作用的階段、改革深水區(qū)市場經(jīng)濟(jì)起決定性作用的階段等。在我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不同時期，國家對國有企業(yè)的性質(zhì)、地位、作用以及國家與國有企業(yè)關(guān)系的認(rèn)識是不同的，國家與國有企業(yè)的關(guān)系從最初的政企不分階段過渡到政府向企業(yè)放權(quán)讓利、企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離階段，再發(fā)展到國有企業(yè)獲得獨(dú)立于政府的市場經(jīng)濟(jì)主體地位階段，進(jìn)而演進(jìn)到目前以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶的新型政企關(guān)系階段。不難看出，四十年來隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革階段的不同，國有企業(yè)改革也呈現(xiàn)出階段性特征。與此相對應(yīng)，我國國有企業(yè)每個時期的經(jīng)濟(jì)管理體制也隨之進(jìn)行了調(diào)整，國有資本責(zé)權(quán)利等經(jīng)濟(jì)關(guān)系亦不斷調(diào)整，國有企業(yè)獨(dú)立市場主體地位從無到有，責(zé)權(quán)利逐漸規(guī)范清晰。在這一過程中，基于財(cái)務(wù)主體從無到有、從模糊到清晰、從單一市場主體到分層次多身份主體的變化，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度實(shí)現(xiàn)了從無到有的演變，并隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同以及國有資本表現(xiàn)形式的不同，呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形態(tài)和實(shí)現(xiàn)方式。

與我國經(jīng)濟(jì)體制改革和國有企業(yè)改革的階段性相適應(yīng)，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度改革總體上可劃分為三個階段，即改革初始時期政企不分混合發(fā)展階段（1978—1992年）、轉(zhuǎn)型時期政企分開不同主體探索發(fā)展階段（1992—2008年）、市場經(jīng)濟(jì)條件下政企多層次主體獨(dú)立發(fā)展階段（2008年至今）。市場經(jīng)濟(jì)體制改革和國有企業(yè)改革決定了我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度演進(jìn)的基本方向、改革內(nèi)容與節(jié)奏步伐。比如，2002年國有資產(chǎn)管理體制改革和2003年國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的成立，使國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理劃分為宏觀財(cái)務(wù)管理和出資人財(cái)務(wù)管理兩個層級。其中，宏觀財(cái)務(wù)管理是國家作為社會管理者對企業(yè)主體實(shí)施的財(cái)務(wù)管理行為，主要由財(cái)政部門予以規(guī)范；出資人財(cái)務(wù)管理是國家作為股東對國有企業(yè)實(shí)施的財(cái)務(wù)管理行為，主要由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門予以規(guī)范。與此同時，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的設(shè)立在一定程度上解決了國有企業(yè)所有者缺位問題，有利于糾正經(jīng)營者財(cái)務(wù)管理強(qiáng)化導(dǎo)致的內(nèi)部人控制現(xiàn)象，國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的背景下自然形成了出資人財(cái)務(wù)管理和經(jīng)營者財(cái)務(wù)管理兩個層次。不難看出，國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度變遷始于國家對國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)定位的轉(zhuǎn)變以及由此帶來的財(cái)務(wù)主體的變化。受國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理體制改革和國有企業(yè)制度改革的深刻影響和制約，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度歷史變革呈現(xiàn)出階段性、強(qiáng)制性制度變遷特征，這與西方國家歷經(jīng)上百年自然演進(jìn)而來的企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)制度漸進(jìn)式、誘致性變遷是截然不同的。

總體來看，國有資本經(jīng)營預(yù)算和財(cái)務(wù)管理改革制度變遷過程與從政企不分到政企分開和政資分開以及國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的微觀企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體確立過程，政府宏觀財(cái)務(wù)、投資者財(cái)務(wù)、經(jīng)營者財(cái)務(wù)三個層次的國有資本財(cái)務(wù)管理體制構(gòu)建過程是相互交織、彼此促進(jìn)的。

三、國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度改革四十年經(jīng)驗(yàn)與啟示

梳理我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度四十年總體發(fā)展脈絡(luò)和演進(jìn)邏輯，可以得出以下兩個方面的啟示：

（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整

國有資本經(jīng)營預(yù)算在我國是政府預(yù)算制度的有機(jī)組成部分，是伴隨著政府一般社會經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能分離逐漸發(fā)展起來的，并在一定程度上繼承和發(fā)展了國家與國有企業(yè)之間的財(cái)務(wù)收益分配制度關(guān)系。隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)換和對國有企業(yè)定位認(rèn)識的深入，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和完善預(yù)算編制、預(yù)算收入、預(yù)算支出、預(yù)算執(zhí)行、績效評價等方面的相關(guān)制度措施。同時，伴隨著我國國有企業(yè)分類改革的進(jìn)一步深入，以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基本紐帶形成的大型國有企業(yè)集團(tuán)已經(jīng)成為現(xiàn)代國有企業(yè)的主流存在形式，如何處理國有資本經(jīng)營預(yù)算與大型國有企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)戰(zhàn)略預(yù)算之間的關(guān)系，也是我國國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重要問題。在微觀財(cái)務(wù)管理制度方面，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國企業(yè)財(cái)務(wù)管理正處在從傳統(tǒng)基礎(chǔ)核算型向現(xiàn)代決策服務(wù)型轉(zhuǎn)變的階段。在經(jīng)濟(jì)逆全球化和國際貿(mào)易摩擦風(fēng)險增大的背景下，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步入“深水區(qū)”，企業(yè)財(cái)務(wù)管理的環(huán)境、內(nèi)容、方法等發(fā)生了深刻變化，對國有企業(yè)全面預(yù)算管理、投融資管理、成本精益管理、企業(yè)并購、跨國財(cái)務(wù)管理、破產(chǎn)清算等財(cái)務(wù)管理制度體系提出了更新的挑戰(zhàn)和更高的要求，以《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》為統(tǒng)帥的財(cái)務(wù)制度體系有必要順應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)男抻喓屯晟啤?/p>

（二）國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度應(yīng)處理好與當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)稅體制、國有企業(yè)全面深化改革的關(guān)系

四十年來我國轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程是一個由經(jīng)濟(jì)體制改革走向全面深化改革的歷史進(jìn)程。我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度改革作為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性制度安排，與同時期的經(jīng)濟(jì)體制改革、財(cái)稅體制改革和國有企業(yè)改革關(guān)系密切。一方面，國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度是支撐經(jīng)濟(jì)體制改革、財(cái)稅體制改革、國有企業(yè)改革的重要微觀制度基礎(chǔ)；另一方面，國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度作為基礎(chǔ)性制度安排，其改革進(jìn)程的快慢以及成效制約著市場經(jīng)濟(jì)體制改革、財(cái)稅體制改革、國有企業(yè)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國經(jīng)濟(jì)體制改革、財(cái)稅體制改革和國有企業(yè)管理體制機(jī)制改革進(jìn)入全面深化改革的歷史新階段。在經(jīng)濟(jì)體制改革上，要求市場起決定性作用并更好地發(fā)揮政府作用；在財(cái)稅體制改革上，要求建立與現(xiàn)代國家治理體系和治理能力相匹配的現(xiàn)代財(cái)稅制度；在國有企業(yè)改革上，要求理直氣壯地推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，加快培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。在這樣的背景下，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)務(wù)管理制度應(yīng)順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)體制改革、財(cái)稅體制改革、國有企業(yè)改革新要求，在國有資本收益分配體制機(jī)制、集團(tuán)企業(yè)財(cái)務(wù)管控體系、《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》修訂等領(lǐng)域予以適當(dāng)改革調(diào)整。