教育扶貧的基層實踐創(chuàng)新
——海南省及瓊中縣教育精準扶貧調(diào)查

查志遠 檀學文

實踐是把人們頭腦中的觀念變?yōu)楝F(xiàn)實存在的一種活動。教育扶貧實踐就是對教育扶貧理念和政策的落實,其中不僅政策制定是實踐的一部分,而且從政策措施到最終實現(xiàn)目標是后續(xù)的實踐轉化過程。教育扶貧一直是政府主導扶貧開發(fā)的重要手段,也是社會扶貧的早期切入點和主要方式[1]。自從實施精準扶貧、精準脫貧基本方略和開展脫貧攻堅以來,我國將教育扶貧作為一項重要的扶貧方式和脫貧路徑,在教育精準扶貧領域實施了一系列的政策創(chuàng)新。除了統(tǒng)籌出臺綜合的教育扶貧政策外,還相繼制定了旨在保障貧困地區(qū)兒童發(fā)展的營養(yǎng)改善計劃、貧困地區(qū)定向招生計劃、定向特崗教師計劃等一系列創(chuàng)新性政策和制度。國家教育扶貧政策在宏觀層面做出了細致全面的規(guī)劃和部署,同時也兼顧不同地區(qū)教育發(fā)展的實際情況[2]。地方政府在貫徹國家教育扶貧政策的同時,還結合各自地區(qū)貧困特征,制定具有創(chuàng)新性的教育扶貧政策和措施。

總的來說,我國教育扶貧措施主要有以下幾個方面①綜合《湖北省教育精準扶貧行動計劃2015—2019》《安徽省人民政府辦公廳關于教育扶貧的實施意見》和《貴州省教育精準脫貧規(guī)劃方案(2016—2020年)》等地方政府政策文件。:第一,擴大教育資助范圍,實現(xiàn)困難家庭學生資助全覆蓋;第二,控輟保學,提高適齡兒童完成義務教育比例;第三,教育扶貧結對幫扶,教育資源發(fā)達學校結對幫扶農(nóng)村薄弱學校;第四,重視職業(yè)教育,對入讀職業(yè)學校的貧困家庭學生和接受技能培訓的貧困家庭勞動力給予補助;第五,建立貧困學生關愛體系,關注貧困家庭學生的思想動態(tài),樹立擺脫貧困的信心。這些政策手段充分發(fā)揮教育在減貧中的目標與手段雙重屬性作用,通過志智雙扶、政策傾斜和資金投入,一方面補齊貧困地區(qū)的教育短板,實現(xiàn)教育的均衡發(fā)展;另一方面實現(xiàn)減貧脫貧目的[3]。

在脫貧攻堅背景下,本文重點關注精準扶貧如何在教育扶貧實踐中得以實現(xiàn)。已有分析指出,精準扶貧思想已經(jīng)基本完善,但是從思想到實踐需要一個轉換過程,并不是在每個領域都已經(jīng)做得很好,而好的基層實踐反過來也會對思想的發(fā)展和政策的完善起到推動作用[4]。對教育精準扶貧實踐的探究屬于對于精準扶貧思想實踐深化認識的一部分。無論是依據(jù)舒爾茨的人力資本投資理論,還是阿瑪?shù)賮啞ど幕诳尚心芰Φ母ｌ砝碚?教育對于擺脫貧困都具有工具性以及內(nèi)在性價值[5-6]。對人口生活質(zhì)量的分析指明,人口素質(zhì)貧困才是真正的貧困根源,教育缺乏是其主要原因[7]。對于教育扶貧已有大量研究,較多地是理論或概念分析、問題及政策和對策分析[8-9]。相對來說,對于教育扶貧實踐的總結顯得更有價值,但是總的來說還較為少見[1]。

實施精準扶貧以來,教育扶貧更加強調(diào)落實到學校、貧困戶以及貧困學生。因此,除了政策制定要建立瞄準機制外,對其實施效果的考察更加重要,此即扶貧及福祉領域的“投入”與“產(chǎn)出”之別。教育扶貧要創(chuàng)新工作方法,精準識別貧困對象及其所處狀態(tài),實施精準幫扶,實現(xiàn)預期的教育扶貧目標,達到教育脫貧目的。海南省是我國較早進行教育扶貧的省份之一,經(jīng)過多年探索,形成了比較有效的教育扶貧措施。近年以來,海南省確立并實施“全上學、全資助、上好學、促成長”教育精準扶貧目標和政策體系,在全省推行。本文主要目的是分析、概括海南省教育精準扶貧的做法和效果,主要包括兩方面內(nèi)容:一是省級層面的政策制定和實施情況;二是省級政策在基層的落實情況。對于后者,我們選擇位于海南島中部、發(fā)展水平相對落后的瓊中縣作為分析對象,該縣以基層教師深度參與為特征的教育精準扶貧實踐路徑對于其他地區(qū)開展教育扶貧工作具有重要借鑒價值。

一、海南省教育扶貧歷程與教育精準扶貧政策

海南省長期屬于位于東部沿海地區(qū)的欠發(fā)達地區(qū),其人均區(qū)域生產(chǎn)總值、農(nóng)民人均可支配收入等指標均僅接近于中部六省的平均水平①例如,2014年,海南省人均區(qū)域生產(chǎn)總值和農(nóng)民人均可支配收入分別為38 924元和9 913元,而中部河北、河南、安徽、湖北、湖南、江西六省這兩個指標簡單平均值分別為38 110元和9 953元。。此外,由于其特殊的山區(qū)地形,地區(qū)發(fā)展差距很大,全省18個市縣中,曾經(jīng)有5個國定貧困縣和6個省定貧困縣。教育落后是海南農(nóng)村貧困的重要現(xiàn)象,尤其是在偏遠的高山少數(shù)民族地區(qū)。根據(jù)2016年秋季建檔立卡數(shù)據(jù),海南全省47.7萬建檔立卡貧困人口中,家庭困難在讀學生達10.4萬人,占21.8%;建檔立卡貧困家庭學生在教育各個階段都占據(jù)相當比例,尤其義務教育階段達到6.3%(見表1)。此外,海南省共有35個少數(shù)民族,9個少數(shù)民族聚居區(qū)。海南邊遠山區(qū)農(nóng)民以及少數(shù)民族大多不太重視教育,少數(shù)民族貧困學生多,學生失學輟學現(xiàn)象較為嚴重。由于長期無法接受好的教育,貧困地區(qū)群眾的科學文化素質(zhì)普遍不高,對勞動就業(yè)的態(tài)度、意愿以及能力帶來很大的負面影響。

表1 海南省2016年秋季建檔立卡貧困學生分布情況

幸運的是,海南省較早地在教育領域開展了扶貧行動。海南省有組織的教育扶貧始于2007年,既有地方政府自發(fā)創(chuàng)新實踐,也有外部社會捐助的促成。至今,大體上可以將海南省教育扶貧行動以階段性特點劃分為三個時期:即2007年以來以思源學校為象征的教育扶貧移民工程,2009年以來以巾幗勵志班為象征的職教扶貧和2016年以來的教育精準扶貧①丁雅誦.海南教育:從根兒上消除貧困.海南日報,2017-07-27(018)。[10-11]。教育扶貧移民工程新建和改擴建了一大批優(yōu)質(zhì)義務教育學校,主要接收邊遠貧困地區(qū)兒童入學,而且較好地實現(xiàn)了搬遷扶貧、教育脫貧、生態(tài)保護“三位一體”良性發(fā)展模式[12]。巾幗勵志班以及隨后的免費涉農(nóng)專業(yè)職業(yè)教育、農(nóng)村生源“村官班”、免費職業(yè)教育等政策極大地改善了貧困初中畢業(yè)生接收中職教育的機會。

在脫貧攻堅的大背景下,海南省于2016年和2017年相繼出臺《教育精準扶貧行動計劃(2016—2020)》和《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》。海南省在整合前期扶貧移民、義務教育“全面改薄”和均衡發(fā)展、職教扶貧等有效教育發(fā)展及扶貧措施基礎上,制定了由十大類措施構成的教育精準扶貧、精準脫貧政策體系,致力于實現(xiàn)“全上學、全資助、上好學、促成長”十二字方針②根據(jù)海南省教育廳2017年6月26日報教育部教育脫貧攻堅經(jīng)驗交流材料。。根據(jù)我們之前歸納的教育扶貧與脫貧機制[4],我們將海南省教育精準扶貧措施重新歸納為四個主要方面,它們基本上實現(xiàn)了教育扶貧“全覆蓋”。

(一)加強貧困地區(qū)學校建設,引進優(yōu)質(zhì)師資,補充基層教育資源

首先,在已有教育發(fā)展方案基礎上加強貧困地區(qū)學校建設。繼續(xù)貫徹執(zhí)行已有的縣域義務教育均衡發(fā)展規(guī)劃,加快貧困地區(qū)義務教育薄弱學校建設;在思源實驗學校模式基礎上推進農(nóng)村中小學標準化和寄宿制學校建設;推進和加強第二期學前教育三年行動計劃,重點向貧困村傾斜;加強特殊學校建設和特殊教育發(fā)展,確保貧困家庭殘疾人員全面享受15年教育;同步開展普通高中基礎能力建設和發(fā)展職業(yè)教育,推動高中階段教育普及攻堅。所有這些發(fā)展措施都致力于為貧困家庭兒童提供可及的基礎教育機會③海南省教育廳關于印發(fā)《海南省教育精準扶貧行動計劃(2016—2018)》的通知(瓊教發(fā)〔2016〕65號)。。

其次,繼續(xù)開展優(yōu)質(zhì)師資引進和培養(yǎng),并向教育薄弱地區(qū)傾斜。為了補齊師資力量不足短板,海南省于2015年起實施“好校長、好教師”戰(zhàn)略工程。一方面,面向全國引進優(yōu)秀校長和學科骨干教師。投入1.5億元,利用三年時間,計劃引進優(yōu)秀校長和骨干教師300人,其中校長60人,目前引進人數(shù)已超過300人。按照“省統(tǒng)籌、市縣管理”原則,引進的優(yōu)質(zhì)師資隊伍優(yōu)先分配到教育資源相對薄弱同時也是教育扶貧重點的中部和南部地區(qū)。另一方面,系統(tǒng)化地開展“好校長、好教師”培養(yǎng)計劃,采取培訓、研修、跟崗學習、成長培養(yǎng)、頂崗支教、流動師資下鄉(xiāng)等多樣化方式培養(yǎng)和補充農(nóng)村教育師資④海南省教育廳關于印發(fā)《海南省中小學“好校長、好教師”培養(yǎng)工程(2015—2020年)實施方案》的通知(瓊教師〔2015〕13號);海南省人民政府辦公廳關于印發(fā)《海南省引進中小學優(yōu)秀校長和學科骨干教師工程實施方案》的通知(瓊府辦〔2015〕60號)。。

貧困地區(qū)學校建設以及師資能力的加強有助于實現(xiàn)“上好學”目標,同時在特殊情況下,也有助于解決部分學生由于學校布局不合理、上學距離遠、家中無人照料等問題而導致的失學輟學問題。

(二)摸清底數(shù),控輟保學,完善資助體系,實現(xiàn)義務教育和教育資助全覆蓋

義務教育控輟保學和資助全覆蓋是教育扶貧精準性的重要體現(xiàn),也可以說是四大目標中的兩條底線目標,而它們的共同前提是摸清底數(shù)。海南省對此予以高度重視。首先,由教育廳組建工作組,以建檔立卡數(shù)據(jù)為基礎,赴各市縣督促開展家庭學生信息核查,將核實后的信息錄入自主開發(fā)的教育扶貧信息系統(tǒng),作為教育扶貧資助和管理的依據(jù)。其次,以教育扶貧信息為基礎,借助學校和社區(qū)力量,開展義務教育階段離校學生勸返工作。2016年,全省實現(xiàn)187名義務教育階段失學輟學生返校就讀,76人提前就讀中職學校。

另外就是完善教育資助體系,努力實現(xiàn)教育資助全覆蓋。海南有引領教育資助的風氣,2005年在全國率先實行義務教育階段“兩免一補”,2008年起逐步實施免費中職教育。2016年秋季起,海南開始建立貧困學生教育資助體系,最初是義務教育階段建檔立卡家庭經(jīng)濟困難學生基本生活保障制度:2017年春季學期,開始實施非義務教育階段建檔立卡家庭經(jīng)濟困難學生生活費、教材費、住宿費補助等特惠性政策;從2017年秋季學期開始,根據(jù)扶貧與社會保障銜接要求,對農(nóng)村低保家庭學生、特困供養(yǎng)學生按照建檔立卡家庭經(jīng)濟困難學生同等標準進行補助。此外,義務教育階段生活費補助還適用于少數(shù)民族寄宿班、教育扶貧移民學生;對5個國家級貧困縣義務教育階段所有學生每年發(fā)放營養(yǎng)餐補助800元。與全國很多地區(qū)相比,海南省精準扶貧教育資助的強度和廣度都是比較高的。

表2 海南省2016年秋季以來教育扶貧資助項目及標準 元

(三)構建關愛體系,促進貧困家庭學生成長

海南省早在創(chuàng)辦“巾幗勵志班”時,就已經(jīng)意識到貧困家庭孩子需要心理支持,將心理輔導和勵志教育作為重要教育內(nèi)容。2016年教育精準扶貧方案出臺之初,心理關愛還沒有納入行動計劃,但是在職教扶貧方案中包含扶貧勵志班、德育教育的內(nèi)容。在2017年教育脫貧攻堅規(guī)劃方案中,教育扶貧目標中增加了“促成長”內(nèi)容。為此,海南省做法是構建由教師組成的“兩張網(wǎng)”,分別是包村到戶的“服務網(wǎng)”和對口到人的“關愛網(wǎng)”,為家庭提供政策服務,為學生提供心理輔導和勵志教育,覆蓋所有貧困學生及其家庭。此外,心理關愛的一個重要因素是淡化貧困學生的身份意識。在日常的教學管理和生活上,將貧困生同普通學生一樣對待。各類助學金的發(fā)放在學校不搞相互評選,淡化資助認定程序,以免給學生帶來自卑等負面效應。

(四)創(chuàng)新職教扶貧模式,促進成長和就業(yè)脫貧

2016年海南省出臺《教育精準扶貧行動計劃(2016—2020)》后,隨即印發(fā)《職業(yè)教育精準扶貧實施方案》,大力推進職業(yè)教育精準扶貧戰(zhàn)略。根據(jù)該方案,職教扶貧目標包括三方面:第一,建檔立卡初中畢業(yè)生除了升學就讀普通高中,均可接受中等職業(yè)教育,即可全部接受高中階段教育;第二,建檔立卡學生接受高等職業(yè)教育的資助政策和入學通道進一步完善;第三,建檔立卡勞動力技能培訓和就業(yè)能力明顯增強。為此,職教扶貧任務包括精準招生(含兜底招生、控輟保學)、精準培養(yǎng)(含個性化教育、“四優(yōu)先”入學和就業(yè)服務)、精準資助、精準就業(yè)創(chuàng)業(yè)、精準培訓等五個方面。其中,隨著貧困生性別結構變化,海南省順勢將創(chuàng)辦于2009年的“扶貧巾幗勵志班”擴展為“扶貧勵志班”,面向所有學生,由行政班轉變?yōu)椤暗诙n堂”,推廣到所有職業(yè)學校。針對建檔立卡學生的勵志教育也被總結為“一統(tǒng)、二專、三獨、四重、五優(yōu)”①其中,“統(tǒng)”是組織扶貧勵志班統(tǒng)一教育管理;“專”是配備輔導員實施專人指導幫扶;“獨”是為每名學生設計個性化獨立培養(yǎng)方案;“重”是加強關愛和重點關注學生的成長;“優(yōu)”是優(yōu)先保障,優(yōu)先安排勤工儉學崗位,優(yōu)先提供校外實習崗位、優(yōu)先推薦就業(yè)。,形成為系統(tǒng)化培養(yǎng)模式②以上內(nèi)容引自《海南省教育廳、海南省扶貧辦關于印發(fā)海南省大力開展職業(yè)教育精準扶貧實施方案的通知》(瓊教職成〔2016〕107號)。。

貧困勞動力培訓方面,海南省主要做法是摸清培訓需求,以市縣職業(yè)學校為主,實施針對性培訓,并主動送技能下鄉(xiāng)。海南職教扶貧的另一個重頭戲——脫貧致富電視夜校,則是充分融合了媒體以及黨政組織體系的優(yōu)勢,取得了非常好的效果,是“志智雙扶”的先鋒力量[13]。自從2016年11月份以來,截至2018年4月,已經(jīng)錄制播放超過80期節(jié)目,覆蓋海南全省2700多個教學點的12萬多名學員,此外每期自發(fā)收看觀眾達50萬人③侯雪靜:《脫貧攻堅先要攻下心中堡壘——海南電視夜校助貧困群眾精準拔窮根》,新華網(wǎng)(http://www.xinhuanet.com/2018-04/24/c_1122736250.htm)。。

二、教育精準扶貧的基層實踐——瓊中縣案例

教育精準扶貧政策需要從中央到地方逐層向下傳遞并在基層落實。海南省制定的精準教育扶貧方案和政策,一部分是在省級層面落實的,如落實資金、建立系統(tǒng)、督導檢查、開設扶貧勵志班和電視夜校等;但是更多的工作還是要在縣級落實。瓊中黎族苗族自治縣位于海南省中部生態(tài)保護核心區(qū),既是貧困縣,又是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣、革命老區(qū)縣、民族自治縣,對于海南的貧困狀況的呈現(xiàn)具有典型性和代表性。2015年底,瓊中縣共識別貧困建檔立卡6569戶,26917人,其中建檔立卡家庭在校生6397人,占貧困人口總數(shù)的23.76%,略高于全省平均比例。截至2016年,瓊中縣建檔立卡家庭適齡人口學前三年毛入園率為78.3%,九年義務教育階段入學鞏固率為94.5%,高中階段教育毛入學率為86.1%,略低于海南省平均水平④數(shù)據(jù)來自海南省瓊中黎族苗族自治縣教育精準扶貧經(jīng)驗材料。2017年,海南省學前三年毛入園率82.5%,義務教育鞏固率94.36%,高中階段毛入學率90.6%。。兩年多以來,瓊中縣遵循省級制度和政策框架,實施教育發(fā)展脫貧工程,組建教育精準扶貧工作網(wǎng)絡和機制,結合自身實際在“精準”上下功夫,探索出了以基層教師深度參與為特點的“精準識別、精準資助、精準關愛”教育扶貧新路徑,較好地實現(xiàn)了省級教育精準扶貧政策設計思路及目標。在海南省一般做法基礎上,瓊中縣在以下三個方面的做法具有創(chuàng)新性,效果較為突出。

(一)開展拉網(wǎng)式教育信息核查,提升識別精準程度

為了進一步確保貧困學生識別的準確程度,瓊中縣不是以建檔立卡數(shù)據(jù)為資助和后續(xù)服務的直接依據(jù),而是在建檔立卡數(shù)據(jù)基礎上進行進一步核實確認。首先,瓊中縣建立貧困生核查機制和網(wǎng)絡(見圖1)。瓊中縣下轄5個鄉(xiāng)鎮(zhèn),共有10所中心學校,2所思源學校①思源學校由香港商人邢李原捐資建設。。瓊中縣在教育局成立由局長任組長的建檔立卡貧困戶子女上學信息核查工作領導小組,下設5個信息核查工作小組。每個工作小組由3人組成,負責2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育扶貧工作,對應的責任單位是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)調(diào)配教師資源,每2人組成一個調(diào)查組,再以自然村為單元劃分調(diào)查小區(qū),每個組負責一個自然村。全縣共動員1 100多名教師組成550多個調(diào)查組,分片調(diào)查了550多個自然村,實施“地毯式”信息核查。在此基礎上,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校為區(qū)域信息管理中心,實施“網(wǎng)格式”信息管理。

圖1 瓊中縣教育扶貧信息核查網(wǎng)絡

其次,實施擴展性貧困學生信息核查。利用建立起的信息核查網(wǎng)絡,瓊中縣建立了完備的教育扶貧核查運行及信息反饋機制,在教育局、扶貧辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校、村委會以及貧困戶之間建立完善的雙向互動和信息反饋機制,任何相關的兩個主體之間的信息流動都是暢通的(見圖2)。瓊中縣教育局分類設計了涵蓋從學前教育到大學教育的學生信息登記表,不僅包括了教育廳所提供貧困學生信息,還包含學生家庭住址、戶主及學生姓名、戶主及學生身份證號碼、所在學校及班級、學籍號等信息。教育局將相關表格發(fā)送至各個中心學校,中心學校再將這些信息分發(fā)給各調(diào)查組,對所負責的自然村貧困家庭開展入戶全面核查,分類登記、核實貧困家庭子女入學情況。入戶調(diào)查時不僅登記在校學生的信息,還將三歲以下未入學兒童的信息備注,這樣有利于對貧困家庭學生信息進行動態(tài)管理。對于縣外就讀學生信息,還通過電話、函詢甚至實地走訪方式核實。此外,教師調(diào)查不只局限于手中名單,還會對調(diào)查過程中遇到的新情況隨時進行核實,將核實到的識別不準或存疑信息統(tǒng)一匯總到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校,由中心學校統(tǒng)一上報至縣教育局,再由教育局將全縣教師在走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的識別不準問題材料轉交至縣扶貧辦,縣扶貧辦可以根據(jù)教育部門提供的相關線索對發(fā)現(xiàn)的問題進行重新排查。

調(diào)查結束后,教育局資助管理中心會將全縣的貧困學生信息按學校下發(fā)至各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校,鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校再發(fā)送至各個村委會,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校和村委會對貧困學生的信息同時進行公示。此外,在公示的同時注明教育扶貧補貼發(fā)放單位,附上舉報電話②舉報電話有三個:教育局資助管理中心、教育局鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校分管負責人、縣教育局長。,在公示期內(nèi)都可以通過舉報電話進行問題反映。通過以上核查、確認過程,瓊中縣將8例由于超生未上戶口和1例寄養(yǎng)無戶口的貧困兒童納入扶貧資助系統(tǒng),雖然對百分比提高不多,但是“含金量”很高。

(二)追加資助,解決發(fā)放困難,提高資助力度和效果

在教育資助方面,瓊中縣有三個特色做法,致力于提高資助力度和效果。首先,瓊中縣較早制定完整的普惠性與特惠性資助政策,并且進一步提高了資助標準。與省級政策一樣,瓊中縣實施義務教育階段建檔立卡學生“四免四補”,即免學雜費、課本費、住宿費、作業(yè)本費,補助伙食費、學習資料費、校服費、交通費;高中教育階段實行“三免一補”,即免學雜費、教材費、住宿費,補助生活費;對學前教育階段和高等教育階段貧困學生也實行特惠性資助。在省定標準基礎上,瓊中縣基于對正常生活費估算,由財政列支,將學前教育資助標準由每生每年1 750元提高到每生每年3 000元;高中教育資助標準由每生每年2 500元提高到每生每年3 500元,縣外就讀為1 000元;中職教育階段,在國家助學金基礎上追加生活費補助,縣內(nèi)和縣外就讀分別增加2 500元和1 500元,直至畢業(yè);高職學校就讀的學生一次性發(fā)放實習交通費2 000元;對在高等學校就讀的本地生源大學生每生每年補助生活費2 000元和學雜費5 000元。追加的教育資助經(jīng)費來源于縣級財政專項扶貧資金和低保資金。

圖2 瓊中縣教育扶貧核查運行及信息反饋機制

在資金發(fā)放方面,瓊中縣致力于解決貧困學生戶口與學籍不一致情況下發(fā)放困難問題,主要有三類情況:一是本地戶籍學生在外地就讀,存在上學信息和銀行賬戶信息核實困難問題;二是本地生活和就讀學生沒有本地戶口,包括超生未上戶口、未辦手續(xù)的寄養(yǎng)、戶口轉走但是人沒有轉走等情況。對此,瓊中縣教育局創(chuàng)新工作機制,專門制作特殊情況學生登記表,對這些類型類學生信息進行更加嚴格的核實,入

戶教師簽字、村委會蓋章、村委會書記簽字,確認情況屬實后予以發(fā)放,不再受嚴格條款的限制,還可較好地面對審計問題。此外,非建檔立卡的低保戶家庭子女受政策限制,不能享受教育扶貧資助。對此,瓊中縣利用縣財政資金,以相同標準發(fā)放資助,實現(xiàn)了同等待遇。

此外,扶貧教育資助發(fā)放存在著滯后問題。中央和省下?lián)苜Y金時間遠遠滯后秋季開學的時間,加上地方配套和各種手續(xù),導致資助款甚至到元旦左右才能發(fā)放,嚴重耽誤學生用錢。對此,瓊中縣勇于突破制度障礙,由縣委決策,進行財政預撥支付,然后再沖賬,而且秋季學期一次性發(fā)放全年資助,簡化了程序,提高了效果。

表3 瓊中縣追加的教育扶貧資助項目 元

(三)開展三方面關愛工作,探索縣域貧困學生關愛體系

“促成長”是海南省提出的教育精準扶貧目標之一,是在常規(guī)德育基礎上更加重視貧困兒童的身心健康培養(yǎng)。瓊中縣圍繞促成長目標構建覆蓋全部貧困學生的精準關愛體系,包括三個方面。首先是全省統(tǒng)一設計的“關愛網(wǎng)”。學校為建檔立卡貧困生安排指導老師,根據(jù)師生比,結成老師與貧困學生“一對一”“一對二”或“一對三”的關愛對子。在此基礎上建立“四個一”關愛機制,即“每天見一次面,每周談一次話,每月進行一次家訪,每學期進行一次幫扶評估”,并都記錄留檔①對于見面和談話頻率是否過高的疑問,瓊中縣的解釋是,見面和談話并不一定都要那么正式,課堂上或路上遇到便是見面,關鍵是通過這種方式,老師能夠有意識地去關注學生動態(tài)。。這樣做可以起到以下幾點作用:第一,可以隨時掌握學生動態(tài),防止學生輟學;第二,可以實現(xiàn)跟蹤幫扶,使資助落實到位,解決家長遇到的困難;第三,通過對學生做思想工作,提高學生的認識,讓學生做家長的工作,實現(xiàn)“小手拉大手”。

其次,瓊中縣探索性地在義務教育階段開展扶貧勵志教育。教育局組織編寫脫貧教材,在全縣學校為四年級以上學生開設脫貧勵志課程。要求每個學校每一周利用晚自習或者其他時間開一節(jié)脫貧勵志課,組織全校師生學習。瓊中縣職業(yè)技術學校也按要求為4名在校建檔立卡貧困生開設勵志教育課程。開設脫貧勵志課程的主要目的是讓學生了解本地貧窮落后的現(xiàn)狀、貧困的根源是什么、如何改變貧困以及教育脫貧對于改變現(xiàn)狀的意義。此外,瓊中縣還利用扶貧電視夜校機制,組織教師編寫家長教育教程,在夜校電視節(jié)目之后的討論環(huán)節(jié),組織開展家長教育,有利于增強家長的教育意識和培養(yǎng)其家庭教育知識和理念。

三、海南省教育扶貧實踐的啟示意義

教育扶貧是貧困家庭學子改變命運的希望,是有效阻斷貧困代際傳遞的精準扶貧方式。海南省在早期教育扶貧移民、職教扶貧經(jīng)驗基礎上開展教育精準扶貧,既傳承了好的經(jīng)驗做法,又在理念、目標、行動上有許多創(chuàng)新,取得了明顯的階段性效果,對其他地區(qū)開展教育扶貧具有較強的啟示意義。

(一)基層實踐創(chuàng)新將海南省教育精準扶貧理念與政策設計變?yōu)楝F(xiàn)實

海南省確立了以“全上學、全資助、上好學、促成長”十二字方針為核心內(nèi)容的教育精準扶貧工作思路和政策設計。除了省級層面的實踐操作,該政策主要依賴于基層實踐得以實現(xiàn)。一般情況下,教育扶貧存在著難以識別少數(shù)特殊學生群體,或者即使能夠識別卻面臨戶口等問題限制;部分學生的教育資助難以發(fā)放到位;未成年人的勵志教育怎么做;一些初中生學習成績差、升學困難;找回已經(jīng)流入社會的學生有如大海撈針等實際困難。對這些困難的克服程度也就意味著教育扶貧精準性的提高程度。海南省瓊中縣教育扶貧做法表明,他們的確在囊括特殊學生群體、找到困難學生的資金發(fā)放途徑、找回失學輟學學生、對貧困學生實施關愛和勵志教育方面找到了可行的辦法,這些辦法是教育部門和地方政府共同努力的結果。正是這些創(chuàng)新性做法將省級教育精準扶貧理念與政策設計變?yōu)楝F(xiàn)實②受資料限制,本文未涉及瓊中縣在改善初中高年級后進學生學習和成長方法的做法。但是本文作者在白沙縣看到了這方面的成功例子,可視為海南教育扶貧政策設計獲得基層實踐創(chuàng)新支撐的進一步佐證。。

(二)海南省教育扶貧實踐的啟示意義

海南省教育精準扶貧政策在省和縣兩個層面上獲得了創(chuàng)新性實踐的支撐,從而對其他地區(qū)的教育扶貧具有可資借鑒的啟示意義。

1.教育扶貧要以促進貧困學生健康成長為主要目標

海南省確立的“全上學、全資助、上好學、促成長”十二字方針是一個較為合理的、可以借鑒的教育扶貧工作目標,它包含了扶教育之貧、扶學生之貧和扶家庭之貧的三重含義,而且彰顯扶教育之貧以及學生之貧乃是主要目的,緩解家庭的教育費用壓力乃是輔助性目標。因此一個重要的啟示是,教育扶貧不等于教育資助,不要以為教育資助到位便實現(xiàn)了教育扶貧目的,那只是教育扶貧的第一步,還要跟上讓孩子實現(xiàn)上學、好好上學以及身心健康成長的對應措施,否則教育扶貧是不完整的。

2.教育扶貧要善用教師隊伍優(yōu)勢資源

瓊中縣的做法很好地詮釋了省級提出的“服務網(wǎng)”和“關愛網(wǎng)”的積極意義。瓊中縣教育部門充分認識到教師隊伍的優(yōu)勢,指出全縣財政供養(yǎng)人員中約有一半為教師,而且工作在與學生接觸的教育一線。提高教育扶貧精準程度與效果的關鍵在很大程度上依賴于核查小組包村、結對關愛等機制設計以及教師隊伍的深度參與。教師隊伍具有人數(shù)多、分布廣、接近學生、聯(lián)結家長等特殊優(yōu)勢,在采集學生家庭信息、落實資助發(fā)放和反饋申訴意見、結對幫扶貧困生等方面發(fā)揮了獨特作用。瓊中縣經(jīng)驗表明,讓老師去開展教育扶貧,可能比讓他們?nèi)プ鲐毨舻拿撠殠头鲐熑稳说男Ч玫枚?也可行得多。

3.教育扶貧也要下“繡花功夫”，解決困難、突出問題

行百里者半九十,這句話可以很好地體現(xiàn)脫貧攻堅最后階段或最后群體的難度,教育領域也是如此。瓊中縣的一些特色教育扶貧做法可以說是下了“繡花功夫”的,致力于解決部分特殊學生身份認證、找回失學輟學學生、如何及時發(fā)放教育補助、對中小學生開展勵志教育和結對關愛等一系列困難或突出問題。越到后期,每解決一個資助問題、入學問題或學生心理問題,都代表著教育扶貧效果“成色”的提升。很多地方可能都卡在這里無法推進,而這些問題的解決則代表著在解決面上問題后繼續(xù)推進教育扶貧的突破口。瓊中縣之所以能夠推進,主要是教育部門堅持了實事求是原則,不受條條框框限制,并得到了地方黨委政府在制度、資金、政策等方面的大力支持。

4.教育扶貧要更好地掌握農(nóng)村教育基礎信息

為了“不讓一個孩子掉隊”,掌握每個社區(qū)的兒童基本信息就是前提條件。但是目前這個基本條件不容樂觀,在自認為教育工作開展得不錯的地方發(fā)現(xiàn),村委會、村小學、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校等機構都不了解本地具體生源狀況,甚至縣教育局也是如此。他們只是知道本校、本縣在校生情況,但是不了解注冊學生之外的情況。瓊中縣由于開展了拉網(wǎng)式排查,至少掌握了貧困生的基本生源信息,這樣才能形成對適齡兒童受教育狀況的正確認知。但是這個結果卻也反映出農(nóng)村教育生源登記職能的缺失,而這應當是基層教育部門的基本職能。

(三)問題探討

在以上因素的共同作用下,海南省教育扶貧的“十二字”方針在瓊中縣以“精準識別、精準資助、精準關愛”的實踐方式得到呈現(xiàn),較好地體現(xiàn)了教育精準扶貧理念、政策的實踐轉化乃至實踐創(chuàng)新。不過,海南省的教育精準扶貧在其內(nèi)部以及外部都還存在有待于進一步思考以及完善的問題,主要包括:(1)未成年人的學校教育和成年勞動力的教育培訓尚未形成統(tǒng)一的工作機制。盡管縣級中等職業(yè)技術學校承擔了不少扶貧教育培訓職能,但那只是就教育部門開展本職工作而言,總體的貧困勞動力技能培訓、農(nóng)民教育等工作都還分散在不同部門,未能很好整合。(2)全省職業(yè)教育的良好發(fā)展與縣域職業(yè)教育的不足呈現(xiàn)鮮明的反差。職業(yè)教育形成了兩極分化效應,縣域中等職業(yè)教育如何形成和發(fā)揮自身優(yōu)勢,尚需更多探索求解。(3)隨著資助標準的提高,教育扶貧資助可能導致“福利懸崖”效應[14]。即處于貧困縣邊緣家庭的學生,不能獲得建檔立卡家庭學生所獲得的大量經(jīng)濟福利,兩個條件相近群體的經(jīng)濟利益反差巨大,由此產(chǎn)生明顯不公平。因此,教育扶貧資助不是多多益善,而是要在個體資助與整體教育改善之間尋求平衡。(4)如何破除某些現(xiàn)行規(guī)章制度對實際工作的約束,也是實現(xiàn)教育扶貧長效發(fā)展所必須面對的問題。瓊中縣所解決的貧困學生戶口與學籍不一致問題、撥款時間滯后問題,在很多其它地方可能依然存在,其成因可能是對規(guī)章制度的僵化執(zhí)行以及消極作為,這在其他扶貧領域也具有一定普遍性。這意味著在精準扶貧工作中執(zhí)行規(guī)章制度需要尋求嚴格性和靈活性的平衡。