失業(yè)保險基金與就業(yè)補助資金就業(yè)責任變遷歷程研究

陸 草

（武漢大學 社會保障研究中心，武漢 430072）

一、引言

自2006年東部七省市擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點以來，到2014年，北京市失業(yè)保險基金促進就業(yè)支出占同期基金總支出的比例已由18%提高到82%[1]，上海市和浙江省該比例也均在50%以上，基金支出結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。但作為用人單位及職工繳費形成的公共基金，用于促進就業(yè)的部分并非越多越好，失業(yè)保險基金承擔的就業(yè)責任應與就業(yè)補助資金有所區(qū)別。一方面在基金支出總量一定的情況下，保障生活支出和促進就業(yè)支出兩者之間此消彼長的關系影響著失業(yè)保險基金保障生活作用的發(fā)揮。另一方面，雖然財政部與人力資源和社會保障部2017[164]號文件已有規(guī)定，對失業(yè)保險基金和就業(yè)補助資金有重復的項目，個人與單位不可重復享受，但并未明確兩者承擔的比例或各自的責任范圍，潛藏著經(jīng)辦機構(gòu)推諉扯皮和尋租的風險?；仡檭烧呔蜆I(yè)責任演變的歷程，可以深刻理解兩者在就業(yè)中的不同責任和不同定位，從而推進失業(yè)保險基金合理承擔就業(yè)責任，減少就業(yè)補助資金和失業(yè)保險基金在就業(yè)中的角色錯位問題。

二、文獻綜述

就業(yè)問題歷來備受學界關注，特別是金融危機以來更加注重研究失業(yè)保險促就業(yè)的積極作用，學者們多從制度層面、支出結(jié)構(gòu)、資金性質(zhì)來探究失業(yè)保險的就業(yè)責任。申曉梅[2]（2007）從失業(yè)保險促就業(yè)無政策保障而導致再就業(yè)功能淡化角度出發(fā)，主張加大再就業(yè)援助，根據(jù)能力不同提供差異化失業(yè)保險內(nèi)容。丁煜[3]（2008）從覆蓋面、籌資方式和給付機制分析失業(yè)保險制度抑制就業(yè)問題，建議構(gòu)建自我約束機制、實施差別稅制和進行累退發(fā)放來促進就業(yè)。孟穎穎、李慧麗[4]（2015）基于失業(yè)保險制度建立的初衷是救濟性質(zhì)，提出其未來發(fā)展應注重激勵和再就業(yè)功能。楊方方[5]（2003）研究發(fā)現(xiàn)當前失業(yè)保險基金支出結(jié)構(gòu)不合理，轉(zhuǎn)業(yè)訓練和生產(chǎn)自救提取比例偏高導致低標準的失業(yè)保險金給付?！吨袊I(yè)問題與財政政策研究》課題組[6]（2005）認為政府投入重保障生活而輕就業(yè)，失業(yè)保險用作職業(yè)培訓和介紹的補貼較少，主張從總量和結(jié)構(gòu)上增加就業(yè)資金和失業(yè)保險促就業(yè)支出。常飛、譚金可[7]（2012）以失業(yè)保險支出規(guī)定為視角，主張擴大并量化失業(yè)保險用于就業(yè)的比例，實現(xiàn)失業(yè)保險用于就業(yè)的資金與再就業(yè)資金的統(tǒng)籌銜接。張彥麗[8]（2012）鑒于失業(yè)保險基金公共基金性質(zhì)，指出政府試圖將特殊時期失業(yè)保險促就業(yè)政策常規(guī)化，是將其就業(yè)責任轉(zhuǎn)嫁給失業(yè)保險基金不合法理學理的行為。米海杰、汪澤英等[1]（2016）根據(jù)失業(yè)保險基金來自單位及個人繳費，主張其按照權利義務對等原則承擔就業(yè)責任。

對于失業(yè)保險基金與就業(yè)補助資金就業(yè)責任的探究集中于兩者的使用范圍，學界主要存在兩種觀點：一是根據(jù)受益對象劃分：基于失業(yè)保險權利義務對等的原則，勞科所專題研究小組[9]（2008）建議參保者的補貼來自于失業(yè)保險基金，而未參保者的補貼來自就業(yè)基金，喻良濤[10]（2010）依據(jù)是否繳費，提議失業(yè)保險基金向失業(yè)人員提供補助資金，而財政撥款則提供普惠制公共就業(yè)服務。張小建[11]（2014）主張就業(yè)專項資金的補貼對象為全體成員，而參保人員享受額外失業(yè)保險補貼。二是按保障水平劃分：申曉梅[2]（2007）建議差異化的失業(yè)保險給付，對于就業(yè)困難群體失業(yè)保險基金重點保障其基本生活，而再就業(yè)援助均由政府負擔。米海杰、汪澤英[1]（2016）主張就業(yè)專項資金向所有勞動者提供低水平補貼，失業(yè)保險基金則對參保者提供較高水平的補貼。

經(jīng)過文獻梳理可知，目前關于失業(yè)保險基金多主張將其用于就業(yè)，而對失業(yè)保險基金與就業(yè)補助資金就業(yè)的研究集中于兩者的資金性質(zhì)和使用范圍的區(qū)分，對兩者就業(yè)責任的歷時性探究相對較少，而回溯兩者就業(yè)責任的變遷歷程，對理解現(xiàn)在和展望未來具有重要意義。馬歇爾曾指出循著演進和均衡的路徑可以理解世界，因此在借鑒已有研究成果的基礎上，本文試圖從演進路徑出發(fā)，分析失業(yè)保險基金與就業(yè)補助資金就業(yè)責任產(chǎn)生、發(fā)展及調(diào)整的歷史進程，以期推進失業(yè)保險發(fā)展。

根據(jù)我國失業(yè)保險的制度變遷以及就業(yè)補助資金從就業(yè)經(jīng)費、再就業(yè)基金到再就業(yè)資金的演進歷程，并結(jié)合2006年以后失業(yè)保險強化促就業(yè)制度功能的導向。文章選取1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》和1998年《中共中央國務院關于切實做好下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》以及2006年東部七省市擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點為三個時間節(jié)點，將失業(yè)保險基金和就業(yè)補助資金的就業(yè)責任變遷歷程分為四個階段進行探究。

三、救濟失業(yè)工人基金與就業(yè)經(jīng)費 （1950-1985）

（一）救濟失業(yè)工人基金

為應對建國初期的嚴重失業(yè)問題，1950年勞動部發(fā)布了《救濟失業(yè)工人暫行辦法》，規(guī)定企業(yè)和職工分別按所付工資總額和所得工資總額的1%籌集救濟失業(yè)工人基金，主要用于發(fā)放救濟金、以工代賑、還鄉(xiāng)生產(chǎn)和生產(chǎn)自救。由此建立起來的失業(yè)救濟制度具有鮮明社會救助特點并帶有社會保險權利義務對等的特征[4]。這一時期的救濟失業(yè)工人基金主要用于發(fā)放救濟金，用于以工代賑和生產(chǎn)自救的數(shù)額較少，并且救濟對象為失業(yè)工人，注重保障生活而承擔較少的就業(yè)責任。

（二）就業(yè)經(jīng)費

就業(yè)經(jīng)費最早來源于1964年中共中央、國務院文件中規(guī)定的每年撥?？钣糜谥喟仓玫慕?jīng)費，隨著1986年上山下鄉(xiāng)運動停止帶來1700萬知青返城，知青經(jīng)費這一具有時代特色的資金形態(tài)逐漸轉(zhuǎn)向用于就業(yè)經(jīng)費。就業(yè)經(jīng)費即城鎮(zhèn)青年就業(yè)和勞動服務公司補助費。在1980年政策文件提出三結(jié)合的就業(yè)方針后，國家的就業(yè)導向由統(tǒng)包統(tǒng)配的安置就業(yè)轉(zhuǎn)向提供就業(yè)服務，由此發(fā)展起來第一批勞動就業(yè)服務企業(yè)，主要承擔安置就業(yè)、組織管理社會勞動力和就業(yè)培訓的職能。就業(yè)經(jīng)費主要用于這些勞動就業(yè)服務企業(yè)。

與嚴峻失業(yè)問題形成鮮明對比的是就業(yè)經(jīng)費撥付的下降和使用的不合理。就業(yè)經(jīng)費撥付的數(shù)額整體呈現(xiàn)下降趨勢，1980年我國就業(yè)經(jīng)費撥款為4.04億元，占當年財政支出的0.35%，到六五時期年均撥款下降到3.77億元。1985年就業(yè)經(jīng)費支出進一步下降到3.01億元，僅占財政支出的0.211%。就業(yè)經(jīng)費的使用則呈現(xiàn)出重安置輕訓練，投入集中于勞服企業(yè)的特點，仍然秉持為勞動者提供崗位的觀點，而忽視培訓投入和勞動者技能提升。并且因?qū)Ψ龀稚a(chǎn)資金重借款輕回收而影響到資金周轉(zhuǎn)，使得就業(yè)經(jīng)費的投入積貧積弱。

這一時期就業(yè)經(jīng)費承擔主要就業(yè)責任，但就業(yè)經(jīng)費在政府財政投入中的地位不明確而缺乏機制保障，就業(yè)經(jīng)費的投入已呈現(xiàn)出難以滿足勞動制度改革帶來的資金需求的問題，急需增加就業(yè)投入渠道，此時待業(yè)保險基金應運而生。

四、待業(yè)保險基金和就業(yè)經(jīng)費（1986-1997）

（一）《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》

1986年國營企業(yè)開始對新增勞動力實施勞動合同制度，為配套國企改革，1986年7月國務院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》（國發(fā)1986[77]號），明確了待業(yè)保險制度保生活和促就業(yè)的責任，規(guī)定來自于企業(yè)繳費的待業(yè)保險基金主要用于向待業(yè)職工發(fā)放待業(yè)救濟金。在保障其基本生活的前提下還可用于轉(zhuǎn)業(yè)訓練、培訓設施建設和生產(chǎn)自救，并且就業(yè)機構(gòu)需對職工提供就業(yè)指導和就業(yè)介紹。對于生產(chǎn)自救費和轉(zhuǎn)業(yè)訓練費僅明確用于待業(yè)職工，無諸如領取待業(yè)救濟金期間等時間限制，更無提取比例與數(shù)額的規(guī)定。

受同期西方國家受困于失業(yè)陷阱的影響，建立之初的待業(yè)保險制度便有防止保障水平過高的傾向。待業(yè)保險制度的適用對象為四類人員，而由于破產(chǎn)法尚未實施，實際只有兩類人員，有資格領取待業(yè)救濟金的人很少。加之國家嚴格控制企業(yè)向社會釋放冗員，導致用于待業(yè)救濟金的支出較少。在1987年到1991年累計收入為35.18億元的情況下，從1986年到1991年僅對30萬人發(fā)放了0.49億元待業(yè)救濟金。這為政府將就業(yè)支出責任部分轉(zhuǎn)嫁給待業(yè)保險基金創(chuàng)造了資金條件，而暫行規(guī)定中對用于生產(chǎn)自救和轉(zhuǎn)業(yè)訓練的支出無比例與數(shù)額的限制，則為轉(zhuǎn)嫁創(chuàng)造了制度空間。

待業(yè)保險基金從1986年建立到1991年用于生產(chǎn)自救費和轉(zhuǎn)業(yè)訓練費的數(shù)額已達31.93億元，接近財政撥付的就業(yè)經(jīng)費額[12]。其中1990年待業(yè)保險基金總支出1.87億元，僅占總收入7.43億元的25.2%，如表1所示，用于就業(yè)方面的支出占比達55.5%，待業(yè)救濟金等保生活支出則僅占7%。從待業(yè)保險基金的支出來看，其實異化了其保生活的初衷，保生活作用微乎其微的同時越位去承擔了政府就業(yè)支出的責任。并且其用于促進就業(yè)的資金為就業(yè)經(jīng)費的進一步下降創(chuàng)造了條件，從1986年到1991年政府年均撥付的就業(yè)經(jīng)費下降到2.84億元，1991年就業(yè)經(jīng)費支出為2.69億元，僅占同期財政支出的0.07%。

表1 1990年待業(yè)保險基金支出結(jié)構(gòu)①

待業(yè)保險制度的建立，特別是用于促進就業(yè)的支出部分彌補了就業(yè)經(jīng)費的不足，拓寬了就業(yè)投入的社會渠道。待業(yè)保險基金實際上分擔了就業(yè)經(jīng)費的就業(yè)責任，它開始承擔待業(yè)職工的就業(yè)責任，就業(yè)經(jīng)費的投入對象則轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)新增勞動力人。

（二）《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》

因原待業(yè)保險覆蓋面窄和注重短期效果等問題，1993年國務院頒布《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》將適用對象擴展到七類九種人員，進一步明確轉(zhuǎn)業(yè)訓練費和生產(chǎn)自救費由省市區(qū)人民政府按上年度所籌集待業(yè)保險基金的一定比例提取。如北京市規(guī)定按15%的比例提取，遼寧省則將包含職業(yè)介紹費在內(nèi)的三項費用按照20%的比例提取。此外規(guī)定還將幫助待業(yè)職工再就業(yè)確需支付的費用列入支出范圍，待業(yè)保險基金用于就業(yè)的費用有所規(guī)制和保障，改變了制度建立之初，待業(yè)保險基金主要用于就業(yè)的問題。

隨著國企改革的深入推進，這一時期失業(yè)問題漸趨嚴重（如圖1所示），但就業(yè)經(jīng)費的實際撥付卻呈下降態(tài)勢，1996年下降到2.04億元。占財政支出的比重從1980年的3.3%下降到1997年的0.27%，1998年進一步下降到不足0.03%，占GDP的比重也愈加微不足道。

圖1 1986-1998年城鎮(zhèn)登記失業(yè)情況②

1993年和1997年的兩份文件進一步明確了就業(yè)經(jīng)費和待業(yè)保險基金的適用對象和適用范圍，盡管兩者支出項目高度重合，但適用對象的不同劃分了兩者各自的支出范圍，就業(yè)經(jīng)費和待業(yè)保險基金共同構(gòu)成了當時就業(yè)投入的主體。

從1986年到1997年，待業(yè)保險基金經(jīng)歷了從最初建立時承擔就業(yè)支出無比例數(shù)額限制，到有所規(guī)制和保障。政府已經(jīng)意識到待業(yè)保險基金和就業(yè)經(jīng)費在支出項目上存在重疊，通過適用對象的劃分來區(qū)別兩者的支出范圍，明晰了兩者各自的就業(yè)責任。失業(yè)保險基金用于就業(yè)的費用有比例的限制，加之就業(yè)經(jīng)費撥付呈下降態(tài)勢，就業(yè)資金的籌集渠道需要進一步拓寬。

表2 就業(yè)經(jīng)費和待業(yè)保險基金的適用對象及范圍

五、失業(yè)保險基金和再就業(yè)資金 （1998-2005）

（一）再就業(yè)基金

國企改革步伐的加快帶來下崗職工及失業(yè)人數(shù)進一步攀升，為維護社會穩(wěn)定并促進失業(yè)人員再就業(yè)，1993年在失業(yè)率較高的上海、青島等30個城市開始進行“再就業(yè)工程”試點，對有求職要求、辦理求職登記并享受待業(yè)救濟金的失業(yè)6個月以上的長期失業(yè)者和關停企業(yè)困難職工提供職業(yè)指導、轉(zhuǎn)業(yè)訓練、求職面談和工作適用以及生產(chǎn)自救活動。再就業(yè)工程的資金主要來自于待業(yè)保險基金，同時對招用失業(yè)、下崗職工的企業(yè)采取相應的經(jīng)濟激勵，企業(yè)可借出一定數(shù)額的失業(yè)保險基金或?qū)⑵渥鳛橄蜚y行貸款的貼息。

圖2 1993-1998我國失業(yè)和下崗情況③

因“再就業(yè)工程”試點取得顯著成效，1995年開始在全國范圍推廣，1997進而實施了更大規(guī)模的再就業(yè)工程。隨著再就業(yè)工程大規(guī)模開展，為形成穩(wěn)定資金來源，1997年3月政府文件中提出由地方財政、企業(yè)和社會保障基金共同籌措資金建立再就業(yè)基金。到1997年5月，已有14個城市建立起再就業(yè)基金，各地再就業(yè)基金來自待業(yè)保險基金的基數(shù)和比例不同，如四川將基金收入的20%列入再就業(yè)工程專項經(jīng)費，河北則將上一年基金收支結(jié)余的50%列入再就業(yè)基金。但這一時期，再就業(yè)基金建立的地方和數(shù)額較為有限，再就業(yè)工程資金仍主要依靠就業(yè)經(jīng)費和按照失業(yè)保險基金的20%提取的生產(chǎn)自救費和轉(zhuǎn)業(yè)訓練費[13]。

（二）國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度

為保障無收入且無工作、滯留企業(yè)下崗職工基本生活并繼續(xù)實施再就業(yè)工程，1998年建立了國企下崗職工基本生活保障制度，從而形成與失業(yè)保險制度雙軌并行局面。國有企業(yè)建立再就業(yè)服務中心為符合條件的下崗職工提供包含基本生活保障和再就業(yè)方面的服務。在再就業(yè)服務中心資金來源上，規(guī)定按照“財政預算安排、企業(yè)自籌資金及失業(yè)保險調(diào)劑資金”三三制的原則進行籌措，因企業(yè)自籌存在困難，財政預算安排資金實際是主要的來源（如表3所示）。資金的使用上，主要為國企下崗職工發(fā)放基本生活費，用于就業(yè)方面的費用則根據(jù)實際進行安排。

表3 1998-2005再就業(yè)服務中心資金來源情況④

面對愈加嚴峻的失業(yè)問題，為促進下崗職工再就業(yè)，1998年勞動部進一步推出了“三年千萬”再就業(yè)培訓計劃。即1998-2000年，安排1000萬下崗職工接受職業(yè)指導、職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)能力培訓，以及技能鑒定和就業(yè)服務。再就業(yè)培訓計劃的資金主要來自于再就業(yè)資金和失業(yè)保險基金。

表4 “三年千萬”再就業(yè)培訓計劃資金來源

1998年開始停止提取生產(chǎn)自救費，失業(yè)保險用于促進就業(yè)的費用主要為轉(zhuǎn)業(yè)訓練費。并且1998年就業(yè)經(jīng)費轉(zhuǎn)而投入勞動力市場建設后，沒有了直接的就業(yè)經(jīng)費，就業(yè)投入的主體轉(zhuǎn)變?yōu)槭I(yè)保險基金和再就業(yè)基金。

圖3 1998-2005年失業(yè)保險基金收支狀況⑤

如上所述，國企下崗職工基本生活保障主要依靠政府財政，加之嚴格控制城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，用于失業(yè)保險金的支出較少。在收多支少的情況下，失業(yè)保險基金被用于向基本生活存在困難職工提供解困資金，承擔再就業(yè)基金的籌集，向再就業(yè)服務中心調(diào)劑和“三年千萬”再就業(yè)培訓的資金來源。失業(yè)保險基金在無法充分發(fā)揮保生活作用的同時被用于就業(yè)，實則異化了制度建立之初保障生活的初衷。

（三)失業(yè)保險基金

1999年國務院以完整行政法規(guī)形式頒布《失業(yè)保險條例》，從實質(zhì)上擴大了覆蓋范圍，在增加職工個人繳費的同時，將失業(yè)保險基金用于就業(yè)的支出確定為失業(yè)人員領取失業(yè)保險金期間的職業(yè)培訓、職業(yè)介紹補貼。而下崗職工基本生活保障作為暫時性的制度安排，逐漸與失業(yè)保險并軌。

隨著并軌的開展，財社[2002]107號文件調(diào)整了財政支出結(jié)構(gòu)，提出將國企下崗職工基本生活補助逐漸調(diào)整用于再就業(yè)[6]。如圖4所示，伴隨著國企下崗職工基本生活補助逐漸下降，再就業(yè)資金呈現(xiàn)增長態(tài)勢。2005年實現(xiàn)基本并軌后，政府將本應由失業(yè)保險保障國企下崗職工基本生活的功能歸由失業(yè)保險基金承擔，更多財政支出被用于就業(yè)。隨著三年期滿、再就業(yè)服務中心以及并軌工作的推進，大量國企下崗職工按規(guī)定享受失業(yè)保險待遇帶來了失業(yè)保險金支出的增長。

圖4 1998-2016國企下崗職工基本生活補助與就業(yè)補助的變化情況⑥

伴隨著兩者并軌，國家規(guī)范了再就業(yè)資金的管理，將其使用范圍確定為社會保險補貼、小額貸款擔?；鸺百J款貼息等，而其中的再就業(yè)培訓和職業(yè)介紹的補貼其實與失業(yè)保險支出項目重疊。但對這兩個項目，再就業(yè)資金是用于下崗失業(yè)人員，失業(yè)保險基金則為領取失業(yè)保險金期間的失業(yè)人員，兩者承擔的就業(yè)責任因適用對象的不同得到區(qū)分。

六、失業(yè)保險基金與就業(yè)補助資金（2006年至今）

2006年以后，國家就業(yè)政策發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，就業(yè)政策的重點從再就業(yè)轉(zhuǎn)向就業(yè)再就業(yè)，政策對象從下崗人員轉(zhuǎn)向下崗失業(yè)人員。從2006年開始失業(yè)保險基金的就業(yè)責任逐漸強化，失業(yè)保險基金與就業(yè)補助資金在支出項目和適用對象上出現(xiàn)重疊和交叉，并且原由就業(yè)補助資金承擔的部分就業(yè)責任轉(zhuǎn)由失業(yè)保險基金承擔。

（一）擴大失業(yè)保險基金支出范圍的試點

2006年開始在東部七省市擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點，在原失業(yè)保險基金用于職業(yè)培訓和職業(yè)介紹補貼的基礎上增加了社會保險補貼、崗位補貼和小額貸款貼息三項支出。在試點之初，盡管失業(yè)保險基金與就業(yè)專項資金在職業(yè)培訓、職業(yè)介紹、社會保險補貼和小額貸款貼息四個項目上存在重疊，但文件規(guī)定補貼對象為參加失業(yè)保險并領取失業(yè)保險金的失業(yè)人員，兩者的支出對象范圍易于界定，失業(yè)保險基金用于以上四個項目的支出可部分替代就業(yè)補助資金。但在政策逐步推進的過程中，補貼的支出對象超出了規(guī)定的人員范圍，導致兩項資金適用對象界限不明而出現(xiàn)重疊。

2012年《關于東部7?。ㄊ校U大失業(yè)保險基金支出范圍試點有關問題的通知》將失業(yè)保險基金促進就業(yè)支出對象規(guī)范為參加失業(yè)保險且符合財社[2011]64號文件規(guī)定的單位和個人，在原有擴支范圍基礎上增加了小額貸款擔保資金。而到了2015年《就業(yè)補助資金暫行辦法》中就業(yè)補助資金則從部分與失業(yè)保險基金重合的項目中退出，不再涵蓋原有的職業(yè)培訓補貼、小額貸款擔保貼息和小額貸款擔保資金項目，實際上是將這些項目的支出責任轉(zhuǎn)由失業(yè)保險基金承擔，就業(yè)補助資金支出項目中增加了求職創(chuàng)業(yè)補貼。2017年《就業(yè)補助資金管理辦法》在就業(yè)補助資金列支范圍中增加了創(chuàng)業(yè)補貼，而同年的《失業(yè)保險條例（修訂草案征求意見稿）》擬將失業(yè)人員領取失業(yè)保險金期間的創(chuàng)業(yè)補貼納入基金支出范圍，實為將就業(yè)補助資金的就業(yè)責任進一步轉(zhuǎn)嫁給失業(yè)保險基金。

(二)職業(yè)技能提升補貼和穩(wěn)定崗位補貼

2014年11月，人社部 [2014]76號文件規(guī)定，失業(yè)保險基金對符合條件的企業(yè)給予“穩(wěn)崗補貼”，數(shù)額不超過上年度企業(yè)實際繳納失業(yè)保險費的50%，并規(guī)定政策執(zhí)行到2020年底，2015年國家擴大了“穩(wěn)崗補貼”適用的企業(yè)范圍，失業(yè)保險開始注重發(fā)揮預防失業(yè)的作用。到了2017年4月，國發(fā)[2017]28號文件規(guī)定依法參保3年以上取得職業(yè)資格證書或職業(yè)技能等級證書的企業(yè)職工可申請職業(yè)技能提升補貼，5月人社部發(fā)文進一步明確取得初中高級資格證書的職工所能獲得的相應補貼金額，并規(guī)定所需資金從失業(yè)保險基金中列支。

職業(yè)技能提升補貼超越了失業(yè)保險原有的失業(yè)才能享受失業(yè)保險待遇的規(guī)定，但偏離了保險的大數(shù)法則。而“穩(wěn)崗補貼”發(fā)揮的是穩(wěn)定整體就業(yè)形勢的作用，失業(yè)保險基金作為公共基金，用于穩(wěn)崗補貼缺乏相應的法規(guī)依據(jù)。

失業(yè)保險基金用于促就業(yè)和防失業(yè)方面的支出帶來基金支出的增長。如圖5所示，2013年以后失業(yè)保險基金支出增速快于失業(yè)保險金發(fā)放增速，并且圖6顯示出2013年以后失業(yè)保險基金支出增速快于就業(yè)補助資金增速。

圖5 2005-2016失業(yè)保險基金與失業(yè)保險金支出情況⑦

圖6 2005-2016年失業(yè)保險基金與就業(yè)補助變動情況⑧

圖7 1999-2016年就業(yè)補助資金變動情況⑨

在2006年擴支試點后，失業(yè)保險基金促就業(yè)支出部分替代了就業(yè)補助資金支出，盡管就業(yè)補助資金在數(shù)額上整體呈上升趨勢，但其占財政總支出比重自2006年以來整體逐漸下降。

如前所述，2006年以來的擴支試點、職業(yè)技能提升補貼和穩(wěn)定崗位補貼，強化了失業(yè)保險促進業(yè)和防失業(yè)的責任，2017年11月發(fā)布的《失業(yè)保險條例（修正草案征求意見稿）》也體現(xiàn)了這一傾向，失業(yè)保險基金用于就業(yè)的支出部分進一步替代了就業(yè)補助資金支出。但《失業(yè)保險條例》中規(guī)定的是保障失業(yè)人員的基本生活和促進再就業(yè)。在強調(diào)其促進就業(yè)責任的同時，審視2010年以來失業(yè)保險基金保障生活的效果，發(fā)現(xiàn)目前失業(yè)保險金水平過低[14]。如表5所示，我國近年來人均失業(yè)保險金水平均低于在職職工平均工資的20%，遠遠低于國際50%的平均水平。

表5 2011-2015年失業(yè)保險金替代率⑩

表5 2011-2015年失業(yè)保險金替代率⑩(續(xù))

失業(yè)保險制度無法切實保障失業(yè)人員基本生活，在未實現(xiàn)保生活基本功能的基礎上強調(diào)其就業(yè)責任，實際是偏離了失業(yè)保險建立的初衷，失業(yè)保險制度片面的以就業(yè)為導向，不符合失業(yè)保險基金作為公共基金的資金性質(zhì)。

七、結(jié)語

綜上，回顧兩者就業(yè)責任的變遷歷程，在失業(yè)保險制度產(chǎn)生之前，主要由就業(yè)補助資金承擔就業(yè)責任。失業(yè)保險制度產(chǎn)生后，失業(yè)保險基金承擔了失業(yè)人員的就業(yè)責任。作為國企改革配套制度產(chǎn)生的失業(yè)保險制度，為其保駕護航是合理的，體現(xiàn)的是國家對國企和下崗職工的負責態(tài)度[8]。在經(jīng)濟危機時期將失業(yè)保險基金擴支用于就業(yè)體現(xiàn)特殊時期政策的靈活變通[15]。但不應試圖將特殊時期的政策常規(guī)化，當前失業(yè)保險基金承擔了部分原由就業(yè)補助資金承擔的項目支出，并且兩者的適用對象出現(xiàn)重疊。就業(yè)補助資金的就業(yè)責任不應試圖轉(zhuǎn)嫁給具有公共基金性質(zhì)的失業(yè)保險基金，這既不合學理也不合法理[8]。同時值得注意的是在1986年到1993年間由于對失業(yè)保險基金用于就業(yè)的部分沒有比例和數(shù)額的限制，使得出現(xiàn)用于就業(yè)的支出接近與就業(yè)經(jīng)費支出的情況。當前對失業(yè)保險基金用于就業(yè)的部分亦缺乏比例和數(shù)額的限制，應當仿效1993年的政策，規(guī)定按照一定的比例提取用于就業(yè)的資金，將資金控制在合理的區(qū)間，同時對于兩者重合的補貼項目明確各自的支出責任。不片面強調(diào)促進就業(yè)，而是在推進失業(yè)保險基金實現(xiàn)保障生活的基礎上去合理承擔就業(yè)責任。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：國務院研究室課題組：《中國社會保險制度改革》，北京，中國社會科學出版社，1992，第44頁。

②數(shù)據(jù)來源：《中國勞動統(tǒng)計年鑒》(1987-1999)

③資料來源：《中國勞動統(tǒng)計年鑒》（1994-1999年）

④數(shù)據(jù)來源：《中國財政年鑒》（2005-2007）；《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》（1998-2005）

⑤數(shù)據(jù)來源：《中國財政年鑒2007》

⑥數(shù)據(jù)來源：《中國財政年鑒》（2005-2017）

⑦數(shù)據(jù)來源：《中國財政年鑒》（2006-2017）

⑧數(shù)據(jù)來源：中國財政年鑒（2006-2017）

⑨數(shù)據(jù)來源：《中國財政年鑒》（2005-2017）

⑩數(shù)據(jù)來源：《中國勞動年鑒2011-2016》