全面推行林長(zhǎng)制 建設(shè)美麗新廣西

林 震

（北京林業(yè)大學(xué) 生態(tài)文明研究院，北京 100083）

黨的十九大把“堅(jiān)持人與自然和諧共生”列為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，指出建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，在2018年5月18日召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，其中包括加快建立健全以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)責(zé)任體系。2018年6月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》提出落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，嚴(yán)格實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。黨的十九屆四中全會(huì)把“嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”作為堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的一個(gè)重要組成部分。十九屆五中全會(huì)重申構(gòu)建生態(tài)文明體系，要求強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制，加強(qiáng)大江大河和重要湖泊濕地生態(tài)保護(hù)治理；科學(xué)推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理；開(kāi)展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)，推行林長(zhǎng)制。

林長(zhǎng)制是生態(tài)文明目標(biāo)責(zé)任體系的又一制度創(chuàng)新，全面推行林長(zhǎng)制是提升我國(guó)生態(tài)文明領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。2017年，江西武寧縣和安徽旌德縣相繼提出建立林長(zhǎng)制；2018年，安徽、江西先后在全省推行省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)林長(zhǎng)制。全國(guó)各地已有超過(guò)半數(shù)的省份探索實(shí)施了全省或部分市縣的林長(zhǎng)制。2019年底修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》明確國(guó)家實(shí)行森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，對(duì)各地完成森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)和森林防火、重大林業(yè)有害生物防治工作情況進(jìn)行考核，規(guī)定地方人民政府可以根據(jù)需要建立林長(zhǎng)制。2020年11月2日，中央全面深化改革委員會(huì)第十六次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制的意見(jiàn)》。各地在推廣實(shí)施林長(zhǎng)制的過(guò)程中要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，因地制宜構(gòu)建和完善制度體系，不跑偏、不虛置，有監(jiān)督、有考核，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，達(dá)到預(yù)期治理效果，為早日建成美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化作出貢獻(xiàn)。

1 治其然要知其所以然

林長(zhǎng)制可以看作是源于上個(gè)世紀(jì)80年代的保護(hù)和發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制的深化和創(chuàng)新。當(dāng)時(shí)，一方面因經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)林木資源超采、盜采的現(xiàn)象層出不窮，另一方面國(guó)土綠化和全民義務(wù)植樹(shù)的任務(wù)需要層層落實(shí)，一些地方開(kāi)始探索將目標(biāo)責(zé)任制引入林業(yè)工作。1985年，廣西梧州市岑溪縣在縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子中建立和推廣林業(yè)工作目標(biāo)責(zé)任制，并建立紅黃藍(lán)“三牌”考核制度，不僅提高了造林積極性，而且基本剎住了亂砍濫伐的歪風(fēng)，有效保護(hù)了森林資源。1987年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理堅(jiān)決制止亂砍亂伐的指示》，要求實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)、發(fā)展森林資源任期目標(biāo)責(zé)任制，將森林資源的消長(zhǎng)納入縣領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核。2003年出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》提出要堅(jiān)持并完善林業(yè)建設(shè)任期目標(biāo)管理責(zé)任制，各級(jí)地方政府對(duì)本地區(qū)林業(yè)工作全面負(fù)責(zé)，政府主要負(fù)責(zé)同志是林業(yè)建設(shè)的第一責(zé)任人，分管負(fù)責(zé)同志是林業(yè)建設(shè)的主要責(zé)任人；對(duì)林業(yè)建設(shè)的主要指標(biāo)，實(shí)行任期目標(biāo)管理，嚴(yán)格考核、嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，并由同級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督執(zhí)行。但在具體執(zhí)行過(guò)程中存在重視造林綠化目標(biāo)、忽視森林資源保護(hù)的情況，在落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、嚴(yán)格考核結(jié)果應(yīng)用等方面也差強(qiáng)人意。

2015年3月6日，習(xí)近平總書(shū)記囑托江西“走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明相輔相成、相得益彰的路子，打造生態(tài)文明建設(shè)的江西樣板”。2016年3月，江西省撫州市臨川區(qū)按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，結(jié)合全域封山育林，探索建立黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)管山育林的“山長(zhǎng)制”，形成政府主導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、全民參與的森林資源保護(hù)管理體系。2017年4月1日，江西省九江市武寧縣出臺(tái)《“林長(zhǎng)制”工作實(shí)施方案》，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)林長(zhǎng)體系，大力實(shí)施“增綠、用綠、護(hù)綠”三大工程。

2016年4月，習(xí)近平總書(shū)記考察安徽時(shí)叮囑“要把好山好水保護(hù)好，著力打造生態(tài)文明建設(shè)的安徽樣板，建設(shè)綠色江淮美好家園”。2017年3月28日，安徽省委書(shū)記提出要探索實(shí)行林長(zhǎng)制，隨后合肥、安慶、宣城開(kāi)始試點(diǎn)。6月2日，宣城市旌德縣率先出臺(tái)《關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制的意見(jiàn)（試行）》，明確縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)林長(zhǎng)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)建（創(chuàng)造綠水青山）、管（守住綠水青山）、用（變成金山銀山）三大目標(biāo)。7月18日，安慶市印發(fā)《林長(zhǎng)制工作方案》，啟動(dòng)全市林長(zhǎng)制改革，同時(shí)編制全國(guó)首個(gè)林長(zhǎng)制實(shí)施規(guī)劃。

2017年9月18日，《中共安徽省委、安徽省人民政府關(guān)于建立林長(zhǎng)制的意見(jiàn)》印發(fā)，從2018年起全面推開(kāi)林長(zhǎng)制改革，建立以黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制為核心的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)林長(zhǎng)體系。之后，江西、山東等地陸續(xù)全面開(kāi)展林長(zhǎng)制改革。2019年4月，國(guó)家林業(yè)和草原局致函安徽省政府，同意安徽省創(chuàng)建全國(guó)林長(zhǎng)制改革示范區(qū)，為全國(guó)提供可復(fù)制、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。截至2020年底，全國(guó)已有安徽、江西等7個(gè)?。ㄊ校┰谌蛲菩辛珠L(zhǎng)制改革試點(diǎn)，廣西、廣東、福建、浙江等16 個(gè)地區(qū)出臺(tái)相關(guān)文件，在部分地縣開(kāi)展試點(diǎn)。

2018年機(jī)構(gòu)改革之后，新組建的國(guó)家林業(yè)和草原局的主要職責(zé)為負(fù)責(zé)森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動(dòng)植物資源的監(jiān)督管理，林草、濕地的生態(tài)保護(hù)修復(fù)，國(guó)土綠化和荒漠化防治等。同時(shí)，全國(guó)各地根據(jù)資源的差異性開(kāi)展因地制宜的改革，機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)范圍均有差異。因此，各地對(duì)林長(zhǎng)制職責(zé)和任務(wù)的規(guī)定也不盡相同。有的聚焦于森林資源的保護(hù)和管理；有的把林草系統(tǒng)幾乎所有的職能都納入進(jìn)來(lái)，包括保護(hù)生態(tài)資源、修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)、擴(kuò)大生態(tài)空間、提升生態(tài)質(zhì)量、防治生態(tài)災(zāi)害、嚴(yán)格生態(tài)執(zhí)法、促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)、繁榮生態(tài)文化等內(nèi)容。

我國(guó)仍是一個(gè)缺林少綠的國(guó)家，森林覆蓋率距離世界平均水平還有不小的差距，有必要構(gòu)建最嚴(yán)格的森林資源保護(hù)發(fā)展制度體系，最大程度地發(fā)揮林草、濕地等生態(tài)系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)氣候變化、增進(jìn)生物多樣性、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等方面的重要作用。各地林長(zhǎng)制的設(shè)立可以有自己的特色，但都要生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

2 治其然要達(dá)其所必然

生態(tài)文明建設(shè)要靠制度來(lái)保障，靠責(zé)任來(lái)落實(shí)。林長(zhǎng)制在地方實(shí)踐中一般分為省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)，由黨政負(fù)責(zé)同志擔(dān)任林長(zhǎng)，建立相應(yīng)的責(zé)任制度和工作協(xié)調(diào)機(jī)制。省、市、縣三級(jí)分別設(shè)立總林長(zhǎng)和副總林長(zhǎng)，負(fù)責(zé)研究部署重要工作，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題，以及監(jiān)督考核本級(jí)相關(guān)部門(mén)和下一級(jí)林長(zhǎng)履職盡責(zé)情況；同級(jí)其他林長(zhǎng)通常根據(jù)行政區(qū)域或重點(diǎn)生態(tài)區(qū)設(shè)立，分工負(fù)責(zé)相關(guān)區(qū)域的森林資源保護(hù)發(fā)展工作。省、市、縣三級(jí)主要依托林長(zhǎng)會(huì)議制度，建立部門(mén)協(xié)作機(jī)制，體現(xiàn)齊抓共管的目標(biāo)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（居、社區(qū)）林長(zhǎng)和副林長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織實(shí)施本轄區(qū)森林資源保護(hù)發(fā)展工作，建立基層護(hù)林組織體系，確保專(zhuān)管責(zé)任落實(shí)到人。

林長(zhǎng)制在實(shí)施過(guò)程中也存在其他目標(biāo)責(zé)任制經(jīng)常遇到的問(wèn)題，如目標(biāo)確定及責(zé)任界定中的層級(jí)合理性，責(zé)任泛化、虛化及形式化問(wèn)題；林長(zhǎng)制運(yùn)行中的橫向、縱向協(xié)調(diào)與資源整合問(wèn)題；各級(jí)林長(zhǎng)能否超越本位主義，把林業(yè)放在優(yōu)先發(fā)展的地位等。

針對(duì)這些問(wèn)題，需要各級(jí)黨委和政府切實(shí)提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。一要統(tǒng)籌山水林田湖草，完善系統(tǒng)治理機(jī)制。應(yīng)由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)和自然資源情況，科學(xué)設(shè)計(jì)各林長(zhǎng)的職責(zé)范圍和問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制，全方位、全地域、全過(guò)程開(kāi)展林草資源保護(hù)和發(fā)展。二要注重配套制度建設(shè)，完善綜合治理機(jī)制。建立健全林長(zhǎng)巡林巡查、督查督辦、考核評(píng)價(jià)、信息通報(bào)等制度，在任務(wù)引導(dǎo)、項(xiàng)目支持、資金投入、輿論宣傳、督促檢查等方面形成合力，構(gòu)建黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、多方協(xié)同的治理格局。三要加強(qiáng)村級(jí)森林資源管護(hù)，完善源頭治理機(jī)制。應(yīng)以縣（市、區(qū)）為單位，按照網(wǎng)格化、規(guī)范化、信息化要求，開(kāi)展林場(chǎng)、人員、資金等的整合，實(shí)行縣域全覆蓋網(wǎng)格管理。同時(shí)，加強(qiáng)基層林長(zhǎng)和護(hù)林員組織培訓(xùn)，構(gòu)建森林資源源頭管理構(gòu)架，實(shí)現(xiàn)“山有人管、林有人造、樹(shù)有人護(hù)、責(zé)有人擔(dān)”。四要推進(jìn)林長(zhǎng)制法治建設(shè)，完善依法治理機(jī)制。加強(qiáng)地方立法、行刑銜接、司法聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建“天網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的法治體系。

3 治其然要順其所自然

生態(tài)治理要遵循自然規(guī)律。中國(guó)傳統(tǒng)生態(tài)智慧告訴我們，種樹(shù)之道在于順木之天?！豆茏印ぐ擞^》中提到“山林雖廣，草木雖美，禁發(fā)必有時(shí)。”孟子在給魏惠王建言富民強(qiáng)國(guó)之道時(shí)指出，“不違農(nóng)時(shí)，谷不可勝食也；數(shù)罟不入洿池，魚(yú)鱉不可勝食也；斧斤以時(shí)入山林，林木不可勝用也。谷與魚(yú)鱉不可勝食，材木不可勝用，是使民養(yǎng)生喪死無(wú)憾也?！碧扑伟舜蠹抑坏牧谠谄涿斗N樹(shù)郭橐駝傳》中寫(xiě)道，“橐駝非能使木壽且孳也，能順木之天，以致其性焉爾?！?/p>

在植樹(shù)造林、保護(hù)林草資源的過(guò)程中，要避免重建輕管、年年在同一個(gè)地方種樹(shù)，從而導(dǎo)致人為造成資源浪費(fèi)的現(xiàn)象；也要避免大樹(shù)進(jìn)城、填平濕地種樹(shù)、外來(lái)物種入侵等問(wèn)題。在生態(tài)建設(shè)方面，不應(yīng)按照主觀意愿以及個(gè)人喜好去改變自然生態(tài)，應(yīng)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。在新修訂的《森林法》中明確規(guī)定“保護(hù)、培育、利用森林資源應(yīng)當(dāng)尊重自然、順應(yīng)自然，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的原則?！?/p>

森林、草原還是重要的碳匯資源，在保護(hù)生物多樣性和應(yīng)對(duì)氣候變化中發(fā)揮著重要作用。我國(guó)提出了努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，保護(hù)和發(fā)展森林草原等生態(tài)資源是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要舉措。這也是聯(lián)合國(guó)倡導(dǎo)的基于自然的解決方案的重要途徑。根據(jù)規(guī)劃，到2030年，我國(guó)森林蓄積量將比2005年增加60 億m3；根據(jù)《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021 — 2035年）》，到2035年，全國(guó)森林覆蓋率達(dá)到26%，森林蓄積量達(dá)到210億m3，草原綜合植被蓋度達(dá)到60%，森林草原的碳匯功能將得到極大提升，美麗中國(guó)的建設(shè)目標(biāo)將基本實(shí)現(xiàn)。

習(xí)近平總書(shū)記在2019年中國(guó)北京世界園藝博覽會(huì)開(kāi)幕式上的講話(huà)中著重指出“我們應(yīng)該追求科學(xué)治理精神。生態(tài)治理必須遵循規(guī)律，科學(xué)規(guī)劃，因地制宜，統(tǒng)籌兼顧，打造多元共生的生態(tài)系統(tǒng)。只有賦之以人類(lèi)智慧，地球家園才會(huì)充滿(mǎn)生機(jī)活力。生態(tài)治理，道阻且長(zhǎng)，行則將至。我們既要有只爭(zhēng)朝夕的精神，更要有持之以恒的堅(jiān)守?！备骷?jí)林長(zhǎng)在守護(hù)和增加林草資源的過(guò)程中要掌握和尊重自然規(guī)律，順天應(yīng)時(shí)，不應(yīng)拔苗助長(zhǎng)，過(guò)多地人工干預(yù)；同時(shí)，注重發(fā)揮自然的生態(tài)功效，減緩氣候變化，促進(jìn)生物多樣性保護(hù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的根本改善。

廣西是我國(guó)重要的林業(yè)省份，森林覆蓋率和人工林面積均較高。2006年，全球第一個(gè)按照《京都議定書(shū)》清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）規(guī)則的造林再造林碳匯項(xiàng)目落戶(hù)廣西。廣西的林長(zhǎng)制試點(diǎn)始于2018年，河池市、崇左市、玉林市容縣、來(lái)賓市金秀瑤族自治縣被列為第一批試點(diǎn)單位。2019年4月，自治區(qū)政府辦公廳印發(fā)《廣西林長(zhǎng)制擴(kuò)大試點(diǎn)工作方案》，明確新增南寧市武鳴區(qū)、橫縣，柳州市鹿寨縣，桂林市興安縣等11個(gè)縣（區(qū)）開(kāi)展林長(zhǎng)制試點(diǎn)。同時(shí)，除河池市和崇左市外，未列為試點(diǎn)單位的縣（市、區(qū)）要選取1 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展試點(diǎn)。2020年3月，自治區(qū)林業(yè)局牽頭草擬了《全面實(shí)施林長(zhǎng)制的意見(jiàn)》和《全面實(shí)施林長(zhǎng)制工作方案》，并向社會(huì)公眾公開(kāi)征求意見(jiàn)。如今，國(guó)家已明確要全面推行林長(zhǎng)制。因此，在“十四五”期間，廣西應(yīng)加快推進(jìn)林長(zhǎng)制的落地生效，用制度保障各級(jí)林長(zhǎng)有名有實(shí)，促進(jìn)全區(qū)森林、濕地和草原生態(tài)系統(tǒng)功能顯著增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)2025年全區(qū)森林覆蓋率提高至62.6%以上的目標(biāo)，為美麗新廣西的建設(shè)作出貢獻(xiàn)。

（該文為作者在首屆廣西“兩山”發(fā)展論壇上的發(fā)言，部分內(nèi)容發(fā)表于2020年12月28日的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》）