1200億元！建港珠澳大橋的錢從何而來(lái)？

唐柳雯 聶遠(yuǎn)格 郭靜怡

港珠澳大橋深調(diào)研

秋天和煦的陽(yáng)光鋪撒在伶仃洋上，港珠澳大橋傲然屹立。前不久，這一粵港澳大灣區(qū)“超級(jí)工程”正式通車。

作為“一國(guó)兩制”制度下第一個(gè)涉及內(nèi)地及港澳兩個(gè)特別行政區(qū)的大型跨境基礎(chǔ)設(shè)施合作項(xiàng)目，港珠澳大橋主體工程及三地口岸、連接線共投資約1200億元，是中國(guó)工程史上投資金額最多的工程建設(shè)。如此大規(guī)模的資金從哪里來(lái)？港珠澳大橋投融資決策過(guò)程是怎樣的？回答這些問(wèn)題，或許能為未來(lái)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)下一個(gè)“超級(jí)工程”投融資模式提供些許借鑒。

分階段固定貸款利率

2011年1月7日，晚9點(diǎn)半，中國(guó)珠海。港珠澳大橋管理局局長(zhǎng)助理、融資財(cái)務(wù)部部長(zhǎng)蘇毅剛與同事用完工作晚餐，漫步在情侶大道上，心情比白天輕松了不少。這一天是港珠澳大橋項(xiàng)目方與以中國(guó)銀行為代表的銀團(tuán)簽署《長(zhǎng)期固定資產(chǎn)銀團(tuán)貸款合同》及《備用循環(huán)貸款合同》的日子?！叭谫Y問(wèn)題終于解決了！”

全長(zhǎng)約55公里的港珠澳大橋工程總投資約1200億元。除三地口岸及連接線建設(shè)由粵、港、澳三方政府投資完成外，大橋主體采用“政府全額出資本金，資本金以外部分由粵港澳三方共同組建的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)通過(guò)貸款解決”的融資方式，待大橋建成后實(shí)行收費(fèi)還貸。

其中，主體工程造價(jià)約480億元，由中央政府支持的資金加粵港澳三地政府投入的資本金共204億元，還有276億元?jiǎng)t以銀團(tuán)貸款解決。

牽頭組建如此大規(guī)模的銀團(tuán)，并非每家金融機(jī)構(gòu)都能勝任。最終，中國(guó)銀行憑借雄厚的實(shí)力、優(yōu)惠的信貸條件以及粵港澳三地一體化的服務(wù)優(yōu)勢(shì)，以最高評(píng)分獲得大橋主橋項(xiàng)目唯一貸款牽頭行資格，負(fù)責(zé)大橋主橋項(xiàng)目貸款和備用循環(huán)貸款的融資安排，并為項(xiàng)目籌備、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供整體金融服務(wù)。

回首銀團(tuán)組建過(guò)程，親歷者多用“有驚無(wú)險(xiǎn)”來(lái)形容。中行項(xiàng)目組成員黃經(jīng)理回憶道，在2009年銀團(tuán)籌建之初，粵港澳三地金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目銀團(tuán)反應(yīng)踴躍，累計(jì)意向參與金額合計(jì)達(dá)銀團(tuán)總金額的2倍多。然而，進(jìn)入2010年，就在銀團(tuán)籌組正式啟動(dòng)時(shí)，國(guó)內(nèi)資金面開(kāi)始由松轉(zhuǎn)緊，多家金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的意向參與金額較前期大幅下降。

“幾乎沒(méi)有一家銀行的審批是順利的。”蘇毅回憶道。艱苦卓絕的銀團(tuán)貸款合同談判就此展開(kāi)?！爱?dāng)時(shí)，僅銀團(tuán)合同條款談判便進(jìn)行了20多場(chǎng)，對(duì)合同條款逐條協(xié)商?！秉S經(jīng)理告訴記者，為組建貸款銀團(tuán)，中國(guó)銀行不僅面向金融同業(yè)開(kāi)展了近10次銀團(tuán)路演，還專門為大橋項(xiàng)目在粵港澳三地進(jìn)行了多次市場(chǎng)測(cè)試，并會(huì)同三地政府舉辦廣東省規(guī)模最大的銀團(tuán)推介會(huì)。

經(jīng)過(guò)反復(fù)磋商和協(xié)調(diào)，中國(guó)銀行創(chuàng)造性提出采取“分階段固定利率”模式劃分貸款合同期限，該創(chuàng)新舉措兼顧了各方訴求，獲得了銀團(tuán)參與行的一致認(rèn)可。這一方案也為銀團(tuán)組建掃除了最大障礙。

港珠澳大橋主體工程銀團(tuán)貸款期限較長(zhǎng)，面對(duì)長(zhǎng)期限的固定資產(chǎn)貸款，按照合同簽署日確定長(zhǎng)期固定貸款利率，如何化解長(zhǎng)期固定利率貸款中的利率風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)銀團(tuán)組建提出了新的挑戰(zhàn)?！皠?chuàng)新采用這一方案，一方面是契合股東方對(duì)未來(lái)融資成本控制的考慮，另一方面也保障了商業(yè)銀行的權(quán)益?！敝袊?guó)銀行廣東省分行相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

多種投融資模式博弈

“政府出資本金，其余通過(guò)銀團(tuán)進(jìn)行貸款”的大橋融資模式最終確立。

把時(shí)間倒流回2008年9月15日。美國(guó)紐約，沮喪的氣氛在華爾街蔓延。一名“雷曼兄弟”雇員左手抱住裝有私人物品的紙箱，右手擒著脫掉的西裝，離開(kāi)了再也回不去的公司——當(dāng)天是這家世界第四大投資銀行申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的日子。當(dāng)時(shí)，美國(guó)次貸危機(jī)已蔓延至全球。

大洋彼岸，我國(guó)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境面臨挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)拉動(dòng)內(nèi)需的政策措施以及中央政府促進(jìn)香港和澳門長(zhǎng)久繁榮穩(wěn)定的決心，使得港珠澳大橋投融資模式發(fā)生了深刻變化。

“香港特區(qū)政府已與澳門特區(qū)政府和廣東省政府達(dá)成突破性共識(shí)，將共同組建一家公司，出資建設(shè)港珠澳大橋?！?008年8月5日粵港澳聯(lián)席閉門會(huì)議之前，與會(huì)代表向守候在外的記者宣布：“中央政府決定對(duì)大橋主體工程給予資金支持?！?/p>

至此，港珠澳大橋由原定的“企業(yè)投資、政府補(bǔ)貼”投融資模式，改由政府投資建設(shè)。

在此之前，港珠澳大橋主體工程就探討過(guò)政府財(cái)政直投、建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交（BOT）、資產(chǎn)證券化（ABS）、公共部門與私人企業(yè)合作（PPP）等諸多投融資模式。

經(jīng)過(guò)比較分析，港珠澳大橋前期工作協(xié)調(diào)小組曾確立港珠澳大橋BOT投融資模式，即粵港澳三地政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議方式授予港珠澳大橋投資者一定期限的項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

“從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都比較流行BOT模式。”如英吉利海峽隧道、香港東區(qū)海底隧道、馬來(lái)西亞南北高速公路等，均為世界知名BOT項(xiàng)目。在蘇毅看來(lái)，采用BOT模式一方面可彌補(bǔ)港珠澳大橋投資巨大帶來(lái)的建設(shè)資金不足，另一方面也有利于利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制提高大橋建設(shè)的效率和生產(chǎn)力。

不過(guò)，BOT模式并非完美無(wú)缺。“英吉利海峽隧道項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司破產(chǎn)的主要原因在于過(guò)多承擔(dān)無(wú)法掌控的風(fēng)險(xiǎn)。”清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清就表示，合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是BOT模式項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素之一。

此外，在蘇毅看來(lái)，采用初定BOT模式，“政府將失去對(duì)大橋所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的控制”；對(duì)私人投資者而言，BOT模式投資回報(bào)率不確定，成本回收期過(guò)長(zhǎng)，BOT模式確非彼時(shí)首選。

PPP模式成未來(lái)推薦

2018年10月24日，港珠澳大橋正式通車。

站在大橋之上，一名專程從香港趕來(lái)參觀港珠澳大橋的投行人士向蘇毅提問(wèn)：“接下來(lái)，粵港澳大灣區(qū)是否還有類似的項(xiàng)目可以推薦給我們參與？”

蘇毅欣慰地說(shuō)：“我很欣喜地看到，現(xiàn)在境外很多資金對(duì)大灣區(qū)的項(xiàng)目看好，他們一直在關(guān)注、尋找好項(xiàng)目?！?/p>

那么，這些資金將如何參與粵港澳大灣區(qū)下一個(gè)“超級(jí)工程”？蘇毅提出了一條建議：“未來(lái)粵港澳大灣區(qū)之內(nèi)的跨境項(xiàng)目投融資，可以引入更多的社會(huì)資本，以PPP模式展開(kāi)，形成政府與社會(huì)投資者的共贏局面?！?/p>

如果說(shuō)港珠澳大橋投融資決策之時(shí)，內(nèi)地交通建設(shè)管理實(shí)踐多以政府投資為主導(dǎo)，BOT建設(shè)管理模式還處在初期摸索階段。那么，近年來(lái)我國(guó)刮起的PPP之風(fēng)可為粵港澳大灣區(qū)下一個(gè)“超級(jí)工程”投融資模式提供些許思路。

2013年，全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出要“修明渠、堵暗道”，有效防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。目前，PPP已成為政府基礎(chǔ)建設(shè)融資的一個(gè)重要形式，也是民間資本進(jìn)入基建項(xiàng)目的主要渠道。

“在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中，PPP模式的創(chuàng)新可以有效減少公共財(cái)政負(fù)擔(dān)、優(yōu)化財(cái)政支出配置、引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)?！蓖跏厍逭J(rèn)為，通過(guò)招投標(biāo)市場(chǎng)化，大灣區(qū)內(nèi)PPP項(xiàng)目也可交由區(qū)域外的社會(huì)資本來(lái)做，“誰(shuí)做得好就給誰(shuí)”。

當(dāng)年港珠澳大橋提出通過(guò)BOT模式融資時(shí)，內(nèi)地未有相關(guān)法律支持，開(kāi)展起來(lái)頗不容易。當(dāng)前，這一局面正在被改變，隨著PPP迅速發(fā)展，PPP立法工作正加快推進(jìn)。今年3月，中國(guó)政府網(wǎng)公布《國(guó)務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃》，由國(guó)務(wù)院法制辦、發(fā)改委、財(cái)政部起草的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例列入立法工作計(jì)劃。而早在去年7月，為規(guī)范PPP模式，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率等目標(biāo)，國(guó)務(wù)院法制辦就已公布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》。