改革開放40年來我國(guó)職業(yè)教育管理體制改革探析

劉淑云?祁占勇

摘 要 有效職業(yè)教育管理體制的建立，既有利于宏觀管理，發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的有力作用，又有利于微觀管理，提高辦學(xué)單位的積極性。改革開放40年來，我國(guó)職業(yè)教育管理體制的發(fā)展經(jīng)歷了以統(tǒng)一管理與分工負(fù)責(zé)為核心（1978-1985年）、以地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為核心（1985-2000年）、以國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下多元參與為核心（2000年至今）三個(gè)階段。探析我國(guó)職業(yè)教育管理體制的特點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)職業(yè)教育管理體制中主要存在管理的協(xié)同合作程度低、權(quán)限分配不合理、督導(dǎo)體系未落實(shí)、社會(huì)參與度不夠等問題。未來我國(guó)職業(yè)教育管理體制改革應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)一管理，提高職業(yè)教育協(xié)同合作程度、轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，提高職業(yè)院校辦學(xué)自主性、完善和落實(shí)職業(yè)教育管理督導(dǎo)體系、增強(qiáng)職業(yè)教育管理的社會(huì)參與度。

關(guān)鍵詞 改革開放40年；職業(yè)教育；管理體制

中圖分類號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2018）13-0038-06

職業(yè)教育管理體制是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)職業(yè)教育的基本方式，不僅在宏觀上決定了職業(yè)教育發(fā)展的速度、規(guī)模、質(zhì)量，而且在一定程度上影響并決定著辦學(xué)、投資、招生體制以及學(xué)校內(nèi)部管理制度等。有效的職業(yè)教育管理體制有利于提高職業(yè)教育的辦學(xué)成效，推進(jìn)職業(yè)教育改革，發(fā)展職業(yè)教育事業(yè)。但是，長(zhǎng)期以來，職業(yè)教育體制尤其是管理體制及相關(guān)體制改革相對(duì)滯后，導(dǎo)致影響職業(yè)教育發(fā)展的一些關(guān)鍵性問題得不到有效解決?；仡檱?guó)家出臺(tái)的涉及到職業(yè)教育管理體制的政策法規(guī)，不僅是創(chuàng)新我國(guó)職教管理體制的重要舉措，也是理順職業(yè)教育管理體制中相關(guān)利益主體關(guān)系，提高職業(yè)院校的實(shí)際辦學(xué)水平和社會(huì)效益的需要。

一、我國(guó)職業(yè)教育管理體制的演進(jìn)歷程

（一）以統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)為核心的職業(yè)教育管理體制（1978-1985年）

1978年改革開放政策的實(shí)施，不僅給整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展注入了強(qiáng)大活力，而且為教育尤其是職業(yè)教育領(lǐng)域的改革發(fā)展開辟了新天地[1]，在黨和國(guó)家的有力領(lǐng)導(dǎo)下，原先已經(jīng)接近癱瘓的職業(yè)教育管理體制逐步恢復(fù)，職業(yè)教育的組織與領(lǐng)導(dǎo)開始步入正軌。

為整頓和加強(qiáng)技工學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，1978年，教育部和國(guó)家勞動(dòng)總局發(fā)布通知，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，全國(guó)技工學(xué)校的綜合管理工作，由教育部劃歸國(guó)家勞動(dòng)總局，教育部在師資配備和教材編寫方面給予協(xié)助?！贝送?，還對(duì)技工學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、培訓(xùn)計(jì)劃、開辦、調(diào)整、撤銷、專業(yè)設(shè)置、工作機(jī)構(gòu)和人員配備等方面做出規(guī)定，從而規(guī)范技工學(xué)校的管理工作。隨著教育體制改革的不斷深入，要求改變單一的教育結(jié)構(gòu)，尤其是改變單一的中等教育結(jié)構(gòu)，興辦中等職業(yè)教育。1980年頒布的《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報(bào)告》明確指出，要改革高中階段的教育，大力興辦職業(yè)高中；試辦高等職業(yè)教育（職業(yè)大學(xué)）。為進(jìn)一步理清職業(yè)學(xué)校與技工學(xué)校的管理權(quán)歸屬問題，同年頒布的《中共中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)勞動(dòng)就業(yè)會(huì)議文件的通知》規(guī)定，中等專業(yè)學(xué)校和由普通中學(xué)改建的職業(yè)學(xué)校，以教育部門為主，勞動(dòng)部門配合；技工學(xué)校和各種職業(yè)訓(xùn)練班以勞動(dòng)部門為主，教育部門配合。1983年頒布的《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》提出，各級(jí)政府要加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門要明確分工，各負(fù)其責(zé)，搞好協(xié)作。具體包括教育部門、計(jì)劃部門等相關(guān)部門要通力協(xié)作，加強(qiáng)對(duì)發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展。

這一階段作為包括職業(yè)教育在內(nèi)的各級(jí)各類教育的恢復(fù)期，在重點(diǎn)關(guān)注中等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)，大力興辦職業(yè)教育并在普通教育體系內(nèi)增設(shè)職業(yè)課，保障了職業(yè)院校的數(shù)量，確立了職業(yè)教育的地位，得到職業(yè)教育管理體制的積極回應(yīng)，形成了以統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)為核心的職業(yè)教育管理體制，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，主要由教育部門和勞動(dòng)部門分工管理。這既是技工學(xué)校、職業(yè)學(xué)校自身內(nèi)在恢復(fù)發(fā)展的需要，更是調(diào)動(dòng)一切積極因素為恢復(fù)生產(chǎn)、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)培養(yǎng)社會(huì)人才的需要。

（二）以地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為核心的職業(yè)教育管理體制（1985-2000年）

20世紀(jì)80年代后期，伴隨著經(jīng)濟(jì)、科技體制改革的深入，尤其受社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立的影響，職業(yè)教育管理體制也發(fā)生了重大變化、做出了重大調(diào)整。職業(yè)教育管理的國(guó)家機(jī)構(gòu)及其行政職能逐步減小，轉(zhuǎn)而加強(qiáng)了地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職業(yè)教育發(fā)展與管理的職能。

1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出，“中職主要由地方負(fù)責(zé)，中央各部門辦的這類學(xué)校，地方也要予以協(xié)調(diào)和配合”。這奠定了地方政府在職業(yè)教育管理工作中的基礎(chǔ)性作用，增強(qiáng)了地方政府參與職業(yè)教育管理的權(quán)利和責(zé)任。1987年頒布的《關(guān)于全國(guó)職業(yè)技術(shù)教育工作會(huì)議情況的報(bào)告》進(jìn)一步指出，“國(guó)家教委在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，從宏觀上統(tǒng)籌管理全國(guó)職教事業(yè)。技工學(xué)校、就業(yè)培訓(xùn)中心和學(xué)徒培訓(xùn)工作，在國(guó)家教委的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，仍由勞動(dòng)人事部門管理。在地方，除必須實(shí)行垂直管理的行業(yè)以外，職業(yè)技術(shù)教育的規(guī)劃、計(jì)劃、布局、學(xué)校設(shè)置等，應(yīng)以地方政府為主進(jìn)行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)”。自此以來，就形成了自上而下的宏觀與微觀相結(jié)合的職業(yè)教育管理框架。而在此框架內(nèi)，地方政府的責(zé)任重大，為使地方政府的管理職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化，1991年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》指出，“發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育主要責(zé)任在地方，關(guān)鍵在市、縣”，其重大意義在于將地方政府的管理職責(zé)具體到市、縣一級(jí)，充分肯定了市、縣政府在職業(yè)教育管理中的作用[2]。1996年頒布的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》規(guī)定，“國(guó)務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理。學(xué)歷教育為主的，原則上由教育部門管理；職業(yè)培訓(xùn)和在職的崗位培訓(xùn)，原則上由各級(jí)勞動(dòng)、人事部門和有關(guān)業(yè)務(wù)部門管理”。該法確立了職業(yè)教育管理體制的法律地位，規(guī)定了國(guó)務(wù)院及其各部門在職業(yè)教育管理工作中的主要職責(zé)，并重點(diǎn)統(tǒng)一了以學(xué)歷為主和以培訓(xùn)為主的職業(yè)教育管理工作的歸屬問題[3]。

這一階段我國(guó)職業(yè)教育事業(yè)在保障職業(yè)院校發(fā)展數(shù)量的同時(shí)，努力提高職業(yè)教育的辦學(xué)質(zhì)量，規(guī)范職業(yè)教育的管理。具體而言，在管理體制上，始終堅(jiān)持以地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為核心，賦予各省、市、縣級(jí)政府以職業(yè)教育自主管理權(quán)，充分發(fā)揮地方政府參與職業(yè)教育管理的積極性，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色與職業(yè)教育發(fā)展水平來興辦職業(yè)教育，形成了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分級(jí)管理為基本形式的職業(yè)教育管理體制[4]。

（三）以國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下多元參與為核心的職業(yè)教育管理體制（2000年至今）

進(jìn)入新世紀(jì)，職業(yè)教育管理體制改革面臨的首要問題是，在保持與跨世紀(jì)職業(yè)教育管理體制發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)高度一致的基礎(chǔ)之上，分析職業(yè)教育管理面臨的新形勢(shì)：如何有效協(xié)調(diào)職業(yè)教育管理中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮第三方組織的參與力量；如何改變職業(yè)教育管理中各主體間職能交叉、彌補(bǔ)管理空白，從根本上提高職業(yè)教育管理體制的效率。為解決這些現(xiàn)實(shí)問題，職業(yè)教育管理體制逐步轉(zhuǎn)向國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的多元參與，充分激發(fā)社會(huì)力量為職業(yè)教育管理事業(yè)建言獻(xiàn)策。

2002年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》指出，“推進(jìn)職業(yè)教育管理體制改革，要逐步建立‘在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與的新的職業(yè)教育管理體制”。此后有關(guān)職業(yè)教育管理體制的規(guī)定也都是在此基礎(chǔ)上的進(jìn)一步補(bǔ)充與完善。2005年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》進(jìn)一步指出，“要在新的職教管理體制基礎(chǔ)上，從政府直接管理向宏觀引導(dǎo)轉(zhuǎn)變”。明確了政府的宏觀領(lǐng)導(dǎo)作用[5]。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出，“完善分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與的管理體制”。要加快政府職能轉(zhuǎn)變，減少部門職責(zé)交叉和分散，減少對(duì)學(xué)校教育教學(xué)具體事務(wù)的干預(yù)。充分發(fā)揮職業(yè)教育工作部門聯(lián)席會(huì)議制度的作用，形成工作合力”。

這一階段我國(guó)積極推進(jìn)職業(yè)教育公平，發(fā)揮職業(yè)教育的社會(huì)功能。在職業(yè)教育管理體制上逐步形成了以國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下多元參與為核心的職業(yè)教育管理體制，在強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)職業(yè)教育宏觀引導(dǎo)的同時(shí)，繼續(xù)落實(shí)地方政府的管理職責(zé)，不斷完善管理體制，鼓勵(lì)職業(yè)教育管理的多元參與，尤其注重社會(huì)在參與職業(yè)教育管理中的建設(shè)性作用，同時(shí)針對(duì)職業(yè)教育管理中存在的職責(zé)交叉與分散問題，提出建立職業(yè)教育工作部門聯(lián)席會(huì)議制度這一創(chuàng)舉，來努力協(xié)調(diào)并統(tǒng)一各部門間的管理權(quán)限。

改革開放40年來，我國(guó)職業(yè)教育管理體制在演進(jìn)與變遷中取得了較大成效：職業(yè)教育管理在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，主要圍繞教育部和人力資源與社會(huì)保障部（原勞動(dòng)部）兩個(gè)核心部門開展，同時(shí)還積極鼓勵(lì)其他相關(guān)部門的參與。在此過程中，職業(yè)教育管理的職權(quán)劃分更加明晰，形成了縱橫交錯(cuò)、全方位管理職教事業(yè)的宏觀布局[6]。從縱向上來看主要包含中央政府與地方政府的權(quán)限劃分，其中20世紀(jì)90年代以來，中央政府由改革開放初期的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)逐漸簡(jiǎn)政放權(quán)，發(fā)揮宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接引導(dǎo)，主要是在保障職業(yè)教育發(fā)展大方向的同時(shí)保障職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入；而地方政府的職責(zé)在改革與調(diào)整中不斷得到明確，突出表現(xiàn)在要求市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府在職業(yè)教育管理中扮演起應(yīng)有的角色，充分結(jié)合地方特色來興辦職業(yè)教育與培訓(xùn)。從橫向上來說主要包含教育部門、人力資源與社會(huì)保障部（勞動(dòng)部門）、計(jì)劃部門、財(cái)政部門的權(quán)限劃分更加聚焦，在各自的范圍內(nèi)行使保障職業(yè)教育發(fā)展的義務(wù)。職業(yè)教育管理的隸屬關(guān)系更加合理，層層領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理。職業(yè)教育管理運(yùn)行機(jī)制更加靈活，逐步形成了政府領(lǐng)導(dǎo)、市場(chǎng)引導(dǎo)、學(xué)校主導(dǎo)的職業(yè)教育管理運(yùn)行機(jī)制，賦予了職業(yè)院校、社會(huì)更多的管理自主權(quán)，充分實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育管理的多元參與。

二、我國(guó)職業(yè)教育管理體制的制度性障礙

改革開放40年來，我國(guó)職教管理體制建設(shè)穩(wěn)中求進(jìn)，取得了較大進(jìn)步，總體上形成了在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與為基本形式，并充分兼顧職業(yè)教育各相關(guān)主體利益的現(xiàn)代職業(yè)教育管理體制。但就目前來看，我國(guó)職業(yè)教育管理體制中依然存在協(xié)同合作程度低、權(quán)限分配不合理、督導(dǎo)體系未落實(shí)、社會(huì)參與度不夠等問題。

（一）職業(yè)教育管理協(xié)同合作程度低

一方面，不同部門間缺乏深層有效的合作，主要指負(fù)責(zé)職業(yè)教育投資的財(cái)政部、職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的教育部以及職業(yè)教育建設(shè)與保障的人力資源與社會(huì)保障部等部門間的協(xié)同合作力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；另一方面，同一部門內(nèi)部也存在管理協(xié)調(diào)不暢的問題。由于某些職業(yè)教育問題的解決必然涉及到部門及機(jī)構(gòu)間的溝通交流、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，此時(shí)就容易導(dǎo)致多頭管理、政出多門的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象從表面看來，似乎有效地協(xié)調(diào)了各部門、各機(jī)構(gòu)的職責(zé)，充分調(diào)動(dòng)了他們的積極性，但在實(shí)際的政策實(shí)施中卻導(dǎo)致管理與規(guī)劃不協(xié)調(diào)、脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重、辦學(xué)資源的浪費(fèi)以及重復(fù)設(shè)置、管理存在空隙等問題。如現(xiàn)階段的職前職后培訓(xùn)中，因部門間及同一部門內(nèi)協(xié)調(diào)力度不夠，導(dǎo)致可以共享的教育資源被重復(fù)設(shè)置[7]。

（二）職業(yè)教育管理權(quán)限分配不合理

職業(yè)教育管理權(quán)限分配不合理指的是在職業(yè)教育管理過程中國(guó)家層面的管理權(quán)限過于集中，地方政府以及職業(yè)學(xué)校自由管理的權(quán)限則相對(duì)較小。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府主導(dǎo)干預(yù)職業(yè)教育發(fā)展的影響，在現(xiàn)行的職業(yè)教育管理中，我國(guó)職業(yè)院校的管理依然保留了這種痕跡。職業(yè)院校的舉辦權(quán)、辦學(xué)權(quán)、管理權(quán)在很大程度上主要集中于政府和教育行政部門，主要體現(xiàn)在政府和教育行政部門通過制訂一系列規(guī)章制度來直接管理學(xué)校，學(xué)校的一切工作都要受各種教育政策強(qiáng)有力的約束[8]。這導(dǎo)致職業(yè)學(xué)校缺乏充分地管理自主權(quán)，主動(dòng)發(fā)展職業(yè)教育的積極性不能得到有效激發(fā)。而職業(yè)教育管理自主權(quán)是職業(yè)院校充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性、積極行使權(quán)利、辦出職教特色的重要保障。職業(yè)教育管理權(quán)限分配的不合理，甚至是管理“重心”的過渡上移，使得越來越多的職業(yè)院校失去了充分發(fā)揮地域特色、專業(yè)特長(zhǎng)來展示自己獨(dú)立管理內(nèi)部事務(wù)的個(gè)性和創(chuàng)造性的信心。所以，適時(shí)地轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，賦予各級(jí)政府及職業(yè)院校更多靈活管理、主動(dòng)發(fā)展的權(quán)利，才能充分激發(fā)整個(gè)社會(huì)參與職教管理事業(yè)的活力，促進(jìn)職業(yè)教育健康、有序、可持續(xù)發(fā)展。

（三）職業(yè)教育管理督導(dǎo)體系未落實(shí)

有效的職業(yè)教育管理必然離不開督導(dǎo)體系的建立，二者相輔相成共同推動(dòng)職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展[9]。職業(yè)教育管理督導(dǎo)體系的健全，一方面，可以有效落實(shí)各級(jí)政府的管理職責(zé)，切實(shí)履行各自的管理義務(wù)；另一方面，也是提升職業(yè)教育質(zhì)量、保障職業(yè)院校學(xué)生受教育水平、改善職業(yè)院校辦學(xué)條件的重要手段。但從現(xiàn)階段我國(guó)職業(yè)教育的管理來看，職業(yè)教育的督導(dǎo)主要延續(xù)了由教育行政部門主導(dǎo)的模式，使得政府可以對(duì)職業(yè)院校的發(fā)展進(jìn)行更為有力的直接干預(yù)[10]。政府及各級(jí)教育行政部門集辦學(xué)、管理與評(píng)估者等多重角色于一身，在專業(yè)督導(dǎo)工作中很容易有行政化的傾向，不能把職業(yè)教育作為一種獨(dú)立的、專業(yè)性的實(shí)踐活動(dòng)來對(duì)待，督導(dǎo)體系的落實(shí)也就難免讓人質(zhì)疑。其次，從督導(dǎo)內(nèi)容來看，職業(yè)教育管理督導(dǎo)應(yīng)包含職業(yè)學(xué)校師資的條件和考核進(jìn)修制度評(píng)估、辦學(xué)建校的審批制度評(píng)估（也包括職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的評(píng)鑒）、畢業(yè)生質(zhì)量的評(píng)估等等。但從現(xiàn)實(shí)來看，無論哪個(gè)方面，都未能很好地落實(shí)督導(dǎo)體系的要求。

（四）職業(yè)教育管理社會(huì)參與度不夠

職業(yè)教育相比學(xué)術(shù)教育而言導(dǎo)向的是一種工作體系，這種工作體系始于行業(yè)與職業(yè)出現(xiàn)以后，由職業(yè)、工作、技術(shù)三個(gè)最基本要素組成[11]。這使職業(yè)教育的獨(dú)特性得以充分體現(xiàn)，相比其他類型教育而言，其更加強(qiáng)調(diào)與市場(chǎng)、社會(huì)需求的密切聯(lián)系，在職業(yè)教育發(fā)展中也必須始終堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以服務(wù)為宗旨。既然要密切與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求的聯(lián)系，就必須提高職業(yè)教育對(duì)行業(yè)企業(yè)、勞動(dòng)者、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、用人機(jī)構(gòu)等的吸引力，調(diào)動(dòng)他們參與職業(yè)教育管理與建設(shè)的積極性。但在現(xiàn)實(shí)的職業(yè)教育管理中，雖然自2002年開始國(guó)家頒布的各項(xiàng)政策中就明確要把社會(huì)參與納入其中，提出形成更具包容性的管理體制框架，隨后頒布的政策文件也都對(duì)社會(huì)參與職業(yè)教育管理予以強(qiáng)調(diào)，重視多元參與的作用。但職業(yè)教育管理中依然存在“政府熱、社會(huì)冷”的局面[12]，從行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)到職業(yè)學(xué)校再到專家學(xué)者、學(xué)生、民間團(tuán)體等社會(huì)力量，都沒有充分的意識(shí)到自身參與職業(yè)教育管理也是積極履行義務(wù)與行使權(quán)利的必要性，尤其是行業(yè)協(xié)會(huì)參與職業(yè)教育管理的力量存在嚴(yán)重不足。

三、我國(guó)職業(yè)教育管理體制創(chuàng)新的路徑

作為職業(yè)教育體制改革的重要突破口，改革開放40年來，我國(guó)職業(yè)教育管理體制改革與發(fā)展伴隨著各個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制改革、制度變遷以及技術(shù)進(jìn)步等因素的影響不斷做出變化與調(diào)整[13]。新時(shí)期為了發(fā)揮職業(yè)教育管理體制的全局性作用，從而形成機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、條理清晰、職責(zé)明確、監(jiān)督有力、實(shí)施有據(jù)的現(xiàn)代職業(yè)教育管理體制，創(chuàng)新我國(guó)職業(yè)教育管理體制的路徑應(yīng)從以下方面進(jìn)行努力。

（一）加強(qiáng)統(tǒng)一管理，提高職業(yè)教育協(xié)同合作程度

職業(yè)教育管理作為一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及政府、行業(yè)企業(yè)、學(xué)校等政治、經(jīng)濟(jì)、教育的多元主體，為了充分發(fā)揮各主體的協(xié)同優(yōu)勢(shì)，保證職業(yè)教育管理中各利益相關(guān)者的共同利益，就必須主動(dòng)打破各主體之間存在的溝通協(xié)調(diào)不暢問題。具體而言，針對(duì)長(zhǎng)期以來，我國(guó)職業(yè)教育管理中出現(xiàn)的責(zé)權(quán)不明確、協(xié)同合作程度低等嚴(yán)重制約職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的問題，建立職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，是我國(guó)對(duì)解決此類問題的有效嘗試。但作為一個(gè)非實(shí)體機(jī)構(gòu)的制度設(shè)置，就目前而言在制度實(shí)踐中不具有充分協(xié)調(diào)中央與地方、行業(yè)企業(yè)與勞動(dòng)者、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與用人機(jī)構(gòu)等諸多不同利益訴求進(jìn)行深層協(xié)調(diào)的功能[14]。因此，將此制度實(shí)體化，可能是團(tuán)結(jié)各部門并緊緊圍繞職業(yè)教育與職業(yè)培訓(xùn)中存在的問題進(jìn)行開創(chuàng)性建設(shè)的重要保障。具體而言，可在國(guó)務(wù)院的宏觀領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立職業(yè)教育工作聯(lián)席部，統(tǒng)一協(xié)調(diào)教育部、人力資源與社會(huì)保障部、財(cái)政部以及與職業(yè)教育發(fā)展密切相關(guān)的其他部門，見圖1。而國(guó)務(wù)院作為中央級(jí)別的機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)職能，可不對(duì)職業(yè)教育內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行直接管理，主要通過立法、財(cái)政撥款等措施對(duì)職業(yè)教育施以間接引導(dǎo)和支持[15]。一方面，統(tǒng)籌發(fā)展職業(yè)教育與普通教育的關(guān)系，做好普職教育融通；另一方面，統(tǒng)籌中、高等職業(yè)教育的管理，積極鼓勵(lì)和支持中、高職一體化等多種管理模式的探索，做好職教管理體系內(nèi)的銜接。發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)也切實(shí)說明了在國(guó)家層面上設(shè)立職業(yè)教育管理機(jī)構(gòu)的可行性。如澳大利亞設(shè)立“國(guó)家培訓(xùn)局（ANTA）”綜合管理全國(guó)職業(yè)教育事業(yè)；德國(guó)設(shè)立教育與研究部以及“聯(lián)邦職業(yè)教育機(jī)構(gòu)（BIBB）”管理全德的職業(yè)教育尤其是以企業(yè)為實(shí)施主體的“雙元制”職業(yè)教育[16]。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，提高職業(yè)院校辦學(xué)自主性

在我國(guó)，職業(yè)教育處于弱勢(shì)地位，直接影響了各級(jí)政府對(duì)職業(yè)教育辦學(xué)的投資力度，而從職業(yè)教育自身來說又是一種高投資的教育活動(dòng)，這兩者間的現(xiàn)實(shí)矛盾，決定了職業(yè)教育發(fā)展處于一種尷尬的境地。因此，政府應(yīng)該適時(shí)轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，賦予各省、市、縣以及職業(yè)院校更多的辦學(xué)自主性[17]。同時(shí)也可讓更多的社會(huì)力量參與到職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展中，多渠道解決職業(yè)教育發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)矛盾。至于如何實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，從而真正提高職業(yè)教育管理的效率，可通過機(jī)構(gòu)設(shè)置的調(diào)整，在國(guó)務(wù)院宏觀間接管理領(lǐng)導(dǎo)職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，充分發(fā)揮省、市、縣政府微觀管理的職能，將政府級(jí)別與職業(yè)教育等級(jí)一一對(duì)應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育管理權(quán)的下放與落實(shí)。具體而言，由省級(jí)教育技能廳管理高等職業(yè)學(xué)校及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，市級(jí)教育技能局管理中等職業(yè)學(xué)校及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，縣級(jí)教育技能室管理初等職業(yè)學(xué)校及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，把初、中等職業(yè)教育的管理權(quán)限劃歸市、縣級(jí)政府，并不意味著這兩類職業(yè)教育的所有工作完全由市、縣兩級(jí)政府負(fù)責(zé)，還必須考慮到市、縣政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、辦學(xué)能力水平，由更高一級(jí)的政府在保障充足經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，讓市、縣政府結(jié)合自己的地域特色、職業(yè)教育發(fā)展水平有針對(duì)性地開辦職業(yè)學(xué)校與職業(yè)培訓(xùn)。在管理內(nèi)容方面可包含職業(yè)教育的發(fā)展與規(guī)劃、教學(xué)與領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)投資與管理、就業(yè)與培訓(xùn)、評(píng)估與監(jiān)督、基金與救助等。唯有如此才能真正發(fā)揮各級(jí)政府對(duì)職業(yè)教育的實(shí)質(zhì)管理作用，提高職業(yè)教育管理的效率，做到管理的條理化、簡(jiǎn)潔化、方便化，從而提高職業(yè)院校的辦學(xué)自主性。

（三）完善、落實(shí)職業(yè)教育管理督導(dǎo)體系

職業(yè)教育管理體制的健康運(yùn)作，離不開完善的監(jiān)督體系。如何在現(xiàn)有職業(yè)教育管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，充分利用各種資源，建立一套行之有效的督導(dǎo)、評(píng)估系統(tǒng)是面臨的現(xiàn)實(shí)課題。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，可通過行政手段建立專業(yè)評(píng)估團(tuán)隊(duì)或領(lǐng)導(dǎo)小組來加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育的評(píng)估與監(jiān)督[18]。完善和落實(shí)職業(yè)教育督導(dǎo)和評(píng)估體系，不僅需要專業(yè)的職業(yè)教育評(píng)估組織機(jī)構(gòu)的建立，更需要專業(yè)的評(píng)估人員構(gòu)成。因?yàn)樵谠u(píng)估組織機(jī)構(gòu)中評(píng)估組織者是評(píng)估活動(dòng)得以組織和實(shí)施的核心，直接影響到評(píng)估工作的科學(xué)性與公信力[19]。因此，綜合考慮發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可設(shè)立教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，包括國(guó)家層面的教育督導(dǎo)團(tuán)、省級(jí)的教育督導(dǎo)廳、市級(jí)的教育督導(dǎo)局、縣級(jí)教育督導(dǎo)室，見圖2。作為實(shí)體存在的督導(dǎo)組織，一方面要落實(shí)國(guó)家層面的職業(yè)教育法律法規(guī)，另一方面要監(jiān)督、檢查所轄區(qū)域內(nèi)的職業(yè)教育工作。而督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成方面，除了政府人員外、充分吸收行業(yè)企業(yè)、學(xué)校人員及社會(huì)組織機(jī)構(gòu)人員的力量。專業(yè)化、科學(xué)化督導(dǎo)體系的建立定會(huì)為職業(yè)教育發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育管理體制的有效落實(shí)。

（四）增強(qiáng)職業(yè)教育管理的社會(huì)參與度

職業(yè)教育相比其他教育而言，生產(chǎn)性、職業(yè)性是其最本質(zhì)的特征，這也就決定了職業(yè)教育的發(fā)展必須密切聯(lián)系產(chǎn)業(yè)需求，提高各行各業(yè)參與職業(yè)教育發(fā)展的積極性[20]。當(dāng)然職業(yè)教育的管理也不例外。職業(yè)教育只有讓真正懂職業(yè)教育或?qū)β殬I(yè)教育發(fā)展有特殊需求的利益相關(guān)者或是有專業(yè)的職業(yè)教育理論與實(shí)踐背景的人員與機(jī)構(gòu)來管理，才能不把職業(yè)教育辦成普通教育的附屬品或依賴物，這是職業(yè)教育管理中應(yīng)該把握的主線。其次就是多元吸收各類管理人才，包括行業(yè)企業(yè)代表、職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)代表、職業(yè)院校的教師、學(xué)生以及家長(zhǎng)代表，等等，疏通他們民主參與職業(yè)教育管理的通道，為職業(yè)教育發(fā)展建言獻(xiàn)策。最后，政府作為職業(yè)教育管理的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮橋梁作用，重點(diǎn)關(guān)注行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育管理的積極性，努力為職業(yè)學(xué)校和行業(yè)企業(yè)間的有效合作牽線搭橋。具體而言可通過制定和頒布行政法規(guī)讓行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育管理的行為規(guī)范化、法制化，從而提高企業(yè)參與職業(yè)教育管理的主體地位[21]。進(jìn)一步而言，企業(yè)參與職業(yè)教育管理的具體內(nèi)容方面，應(yīng)主要包括職業(yè)學(xué)校布局、職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)制定以及職業(yè)學(xué)校內(nèi)部的專業(yè)設(shè)置、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、課程開設(shè)、教師選聘、實(shí)習(xí)實(shí)踐基地建設(shè)等。這樣一來，行業(yè)企業(yè)不僅可以通過自身在職業(yè)教育管理系統(tǒng)中的作用間接表達(dá)對(duì)職業(yè)院校學(xué)生培養(yǎng)的意見，而且有利于激發(fā)企業(yè)自身關(guān)注職業(yè)教育事業(yè)的內(nèi)在動(dòng)力，由被動(dòng)參與轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動(dòng)合作，真正實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育發(fā)展的良性循環(huán)。

參 考 文 獻(xiàn)

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