論農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律制度之構(gòu)建

唐烈英 童彬

摘 要：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是黨中央倡導(dǎo)的集體土地產(chǎn)權(quán)的改革方向，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”一系列問(wèn)題如法律屬性、改革實(shí)踐、制度創(chuàng)新等由此納入理論學(xué)界研究視野，亦引發(fā)爭(zhēng)議。“三權(quán)分置”改革中，農(nóng)村集體土地應(yīng)當(dāng)著重解決所有權(quán)主體缺位、集體經(jīng)濟(jì)組織概念模糊等問(wèn)題；應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶承包權(quán)身份屬性的同時(shí)注重其財(cái)產(chǎn)屬性；強(qiáng)調(diào)新創(chuàng)設(shè)的不具有身份屬性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，強(qiáng)化其抵押融資的收益、處分權(quán)能。在制度構(gòu)建上，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)集體農(nóng)民身份的法律標(biāo)準(zhǔn)，完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的理論基礎(chǔ)和基本權(quán)能，建立農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度保障和配套措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地所有權(quán)；農(nóng)地承包權(quán)；農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)；三權(quán)分置

中圖分類號(hào)： D912.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2018）08-0096-09

作者簡(jiǎn)介：唐烈英，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；童 彬，重慶行政學(xué)院法學(xué)教研部副教授 （重慶 401120）

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度一直是我國(guó)全面深化改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。中國(guó)改革之初，農(nóng)村土地呈現(xiàn)“兩權(quán)分置”結(jié)構(gòu)，即農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，且以《農(nóng)村土地承包法》加以明確確定。在農(nóng)村土地家庭承包、個(gè)體經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的客觀情勢(shì)下，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的背景下，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)逐漸呈現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的自然分離態(tài)勢(shì)，農(nóng)村土地由“兩權(quán)分置”自然地朝著“三權(quán)分置”發(fā)展、演化。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有和促進(jìn)農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，進(jìn)而形成“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地利用格局，成為我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的當(dāng)務(wù)之急。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然要求下，黨中央國(guó)務(wù)院根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際，再次探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”設(shè)想?！叭龣?quán)分置作為全國(guó)性政策直到2014年才得以確立”①。2014年9月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)，11月20日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，提出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”，規(guī)范和細(xì)化了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革措施。2017年中央一號(hào)文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步提出：“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分置辦法”。2017年十九大報(bào)告提出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度”。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”從設(shè)想到形成有關(guān)“三農(nóng)”的中央一號(hào)文件內(nèi)容，并非一帆風(fēng)順，引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界的激烈討論。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“三權(quán)分置的模式值得肯定和推廣”孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)村土地三權(quán)分置需要解決的法律認(rèn)識(shí)問(wèn)題》，《行政管理改革》2016年第2期。；亦有觀點(diǎn)認(rèn)為，“將土地所有權(quán)、‘土地承包權(quán)、‘土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離設(shè)置的‘三權(quán)分置理論，是經(jīng)濟(jì)學(xué)主導(dǎo)農(nóng)地法制變革的體現(xiàn)，存在明顯的法律邏輯悖論”單平基：《“三權(quán)分置” 理論反思與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)困境的解決路徑》，《法學(xué)》2016年第9期。。更有觀點(diǎn)認(rèn)為，該種原因系“經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出的以土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分離學(xué)說(shuō)為基礎(chǔ)構(gòu)建農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn)，曲解了穩(wěn)定土地承包關(guān)系與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系，不符合他物權(quán)設(shè)立的基本法理，無(wú)法在法律上得以表達(dá)，也與下一步農(nóng)地制度改革的方向相?！备呤テ剑骸缎滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯》，《法學(xué)研究》2014年第4 期。。盡管，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革至今仍然是黨中央倡導(dǎo)的農(nóng)村土地制度的重要改革思路，但事實(shí)上，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”從國(guó)家改革設(shè)想的提出至2018年，其頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施路徑仍不甚明朗。因此，需要認(rèn)真地研究農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的基本問(wèn)題、法律屬性、改革實(shí)踐和制度創(chuàng)新。本文試圖分析農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的基本現(xiàn)狀和制度功能，為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”提供改革方向和參考意見(jiàn)。

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的現(xiàn)狀分析

在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系中，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的作用在于解決農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間存在的問(wèn)題?！八^‘三權(quán)分置，就是指在農(nóng)村現(xiàn)有法律體制已經(jīng)承認(rèn)的農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，新設(shè)‘土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)村土地三權(quán)分置需要解決的法律認(rèn)識(shí)問(wèn)題》，《行政管理改革》2016年第2期。。集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)都為我國(guó)法律所規(guī)定或者是從現(xiàn)在的法律概念中可以尋找到相關(guān)理論基礎(chǔ)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為新創(chuàng)設(shè)的理論概念，更多出現(xiàn)在中央文件和政策規(guī)定上，《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規(guī)未規(guī)定“三權(quán)分置”，沒(méi)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律概念。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，急需從法律層面進(jìn)行梳理和研究。

1.農(nóng)村土地集體所有權(quán)

依照《物權(quán)法》第59條第1款和第60條、《土地管理法》第10條和《農(nóng)村土地承包法》第12條之規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其本組織成員，具有保障其生存的作用，尤其是在中國(guó)實(shí)施改革開放之前的人民公社時(shí)期。改革開放之后，農(nóng)村土地漸變類型化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組“三級(jí)所有”模式?！稗r(nóng)村土地集體所有權(quán)在‘三權(quán)格局中居于本源地位，是產(chǎn)生承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)”孫中華：《關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”有關(guān)政策法律性問(wèn)題的思考》，《農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。。農(nóng)村土地集體所有權(quán)的客體具有廣泛性，不僅僅包括農(nóng)業(yè)用途的土地，還包括農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地和“四荒”地等類型。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有的農(nóng)村土地集體所有權(quán)，也是典型的最完整物權(quán)，同時(shí)具備所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能，即占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能和處分權(quán)能。

2.農(nóng)戶土地承包權(quán)

農(nóng)戶土地承包權(quán)不屬于我國(guó)法律規(guī)定的概念，沒(méi)有立法上的支撐。因此，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的土地承包權(quán)存在學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，包括成員權(quán)、物權(quán)等觀點(diǎn)。第一種，土地承包權(quán)是成員權(quán)的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，“在制度層面上，應(yīng)注重土地承包權(quán)的內(nèi)容、取得、喪失以及保護(hù)等條款的設(shè)計(jì)，以使該權(quán)利真正成為農(nóng)戶享有的最為重要的成員權(quán)”丁文：《論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期。。該觀點(diǎn)的理論邏輯在于唯有具備相應(yīng)的集體組織成員身份，方能夠承包土地和獲得土地承包權(quán)。依照現(xiàn)行法律法規(guī)，集體所有的“四荒”土地等，可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣等方式由集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人承包；大部分集體農(nóng)村土地，則只能由集體成員才能享有土地承包權(quán)。第二種，土地承包權(quán)是物權(quán)的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，“承包權(quán)理應(yīng)是一種實(shí)實(shí)在在的權(quán)利，具體來(lái)說(shuō)，是一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)，性質(zhì)也為用益物權(quán)”張力、鄭志峰：《推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)再分離的法制構(gòu)造研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2015第1期。；該觀點(diǎn)認(rèn)為，“當(dāng)集體成員行使承包權(quán)，通過(guò)承包合同獲取一份土地時(shí)，承包權(quán)就轉(zhuǎn)化為一種用益物權(quán)——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”朱繼勝：《論“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)》，《河北法學(xué)》2016年第3期。。本文認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)都有其合理性也存在不完整之處。

按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村土地不等同于農(nóng)用地。農(nóng)村土地包括所有依法用于農(nóng)業(yè)的土地；農(nóng)用地由僅指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等《農(nóng)村土地承包法》第2條，《土地管理法》第4條第3款。。所謂“三權(quán)分置”的土地，僅指農(nóng)用地，其他農(nóng)村土地如宅基地、集體建設(shè)用地，不是“分置”，而主要是土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，這與城鎮(zhèn)國(guó)有土地的所有權(quán)與使用權(quán)的分離并無(wú)二致。農(nóng)用地的承包權(quán)，只能由具有本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員享有，這種權(quán)利具有身份性，這在理論、實(shí)踐以及法律規(guī)定方面并無(wú)任何爭(zhēng)議。這種在特定農(nóng)民集體中因一定身份而享有的承包權(quán)，就是這個(gè)集體所有成員們才具有的成員權(quán)利。集體成員承包的農(nóng)用地，依法可以經(jīng)營(yíng)，也可以“采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”《農(nóng)村土地承包法》第32條。。承包農(nóng)用地的農(nóng)民不管是自行經(jīng)營(yíng)還是流轉(zhuǎn)承包的土地，都有權(quán)獲得收益。這種依成員權(quán)、在集體土地所有權(quán)上獲得合法收益的權(quán)利，當(dāng)然是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，是由所有權(quán)派生出來(lái)的他物權(quán)。不屬于擔(dān)保物權(quán)的他物權(quán)，乃用益物權(quán)。因此，筆者認(rèn)為，土地承包權(quán)是一種具成員性質(zhì)的用益物權(quán)，其法律屬性為兼具人身性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。就正如民法上所承認(rèn)的具有人身性質(zhì)的債權(quán)，是同樣的原理。如果土地承包權(quán)僅被界定為一種身份資格，會(huì)導(dǎo)致土地承包權(quán)的虛化；僅被看做是一種單純的財(cái)產(chǎn)權(quán)，就難以與農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)加以區(qū)分。為此，土地承包權(quán)既具備“成員權(quán)”特征，又有用益物權(quán)之屬性。

3.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

與農(nóng)村土地承包權(quán)分離后，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為獨(dú)立的民事權(quán)利，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是負(fù)擔(dān)了土地經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)和處分重要制度功能的民事權(quán)利。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承擔(dān)的是農(nóng)村土地融資、抵押等功能，而這些功能需要突破農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不具備或者受限制的權(quán)能。如果從法律上給農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)做出理論界定，可定性為現(xiàn)有的集體組織成員和現(xiàn)有承包人之外的人，依法取得農(nóng)村土地使用權(quán)并進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、獲取收益的民事權(quán)利?！爸醒胛募兴f(shuō)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果在立法上確定為物權(quán)，則可以命名為‘耕作權(quán)或者‘耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)”孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營(yíng)模式的立法研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。。質(zhì)言之，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生的法律路徑為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不以土地占有為目的，而以在農(nóng)村土地上從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)并獲取農(nóng)業(yè)收益為主要目的?！跋鄬?duì)于集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的三元化權(quán)利體系更能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展要求”潘?。骸缎滦娃r(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能構(gòu)造——基于農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利體系》，《求實(shí)》2015年第3期。；除有利于農(nóng)村土地的使用之外，為大量資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)提供融資渠道，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能可擴(kuò)大到設(shè)立抵押、折算股份入股企業(yè)，以及設(shè)立信托。此外，土地經(jīng)營(yíng)更多體現(xiàn)的是一種經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不需要限制特定的主體資格，不需要限定其流轉(zhuǎn)范圍。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度窘境

在我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程、農(nóng)村人口分流、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者由個(gè)體農(nóng)民向農(nóng)業(yè)專業(yè)法人演化中，農(nóng)村土地不管現(xiàn)行法律規(guī)定的“兩權(quán)分置”，還是逐漸走向的“三權(quán)分置”，都存在如下困境，有礙于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的順利推進(jìn)和發(fā)展。

1.農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體缺位

農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體的缺位和農(nóng)村集體概念模糊等因素是提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”理論的重要原因。具體而言，農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體缺位主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是農(nóng)村土地集體所有權(quán)缺位。此種缺位狀態(tài)并不是指農(nóng)村土地所有權(quán)在法律規(guī)定上的缺失，而是在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體不明、使集體土地所有權(quán)不能正常行使的實(shí)然狀態(tài)。土地所有權(quán)歸集體所有，即集體成員共享土地所有權(quán)。作為民事權(quán)利之一，農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體包括農(nóng)村集體和農(nóng)民本人。依照《物權(quán)法》第59條之規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體成員集體共有。然而，從實(shí)際看，真正的所有權(quán)主體卻不能在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使所有權(quán)，即占有、使用、收益和處分土地所有權(quán)。農(nóng)民與集體之間存在利益沖突導(dǎo)致農(nóng)村土地的利用方式出現(xiàn)差異。近年來(lái)，同時(shí)都是農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體的農(nóng)民，與村集體發(fā)生訴訟的案件表明，農(nóng)村土地集體所有權(quán)正常行使出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，呈現(xiàn)集體土地所有權(quán)法律上難確認(rèn)、理論上說(shuō)不清由誰(shuí)行使的尷尬境地，即“人人所有又人人沒(méi)有”王金堂：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的困局與解破——兼論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二次物權(quán)化》，法律出版社2013年版，第161 頁(yè)。。二是農(nóng)村集體的概念模糊。農(nóng)村集體的概念模糊主要體現(xiàn)在法律規(guī)定上。法律規(guī)定中采用了農(nóng)村集體、農(nóng)民集體等表述，卻沒(méi)有農(nóng)村集體農(nóng)民集體的明確界定。農(nóng)村農(nóng)民集體概念的模糊是理論界學(xué)界的共識(shí)。與農(nóng)村集體和農(nóng)民集體相對(duì)應(yīng)的是村民委員會(huì)。村民委員會(huì)本身的法律定位系村民們的自治組織。2017年10月1日生效實(shí)施的《民法總則》，規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格”，“村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)”《民法總則》第99條、第101條第1款。?！睹穹倓t》的規(guī)定，似乎從法律上解決了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使農(nóng)村土地集體所有權(quán)的資格，但是，在青壯年勞動(dòng)力大量外出，農(nóng)村空心化日趨嚴(yán)重的當(dāng)今農(nóng)村，真正行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)的，并非是代表集體農(nóng)民利益的農(nóng)民集體。農(nóng)民集體，不僅概念模糊，成員范圍也很模糊，各地農(nóng)村就農(nóng)地的承包分配、農(nóng)地收益的支出與分配，到底由誰(shuí)作主、是否真正代表集體農(nóng)民的利益等，并不清楚。農(nóng)村土地所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上的缺位，使農(nóng)用地矛盾和糾紛大量增加，此種缺位狀態(tài)，導(dǎo)致村委會(huì)干部，利用村委會(huì)自治功能尋求權(quán)力出租，從而出現(xiàn)農(nóng)村基層干部腐敗、侵害集體農(nóng)民利益并造成農(nóng)村社會(huì)的不安定、不發(fā)展的尷尬情勢(shì)。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)窘境

在現(xiàn)行體制和規(guī)定下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)窘境主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)村土地集中經(jīng)營(yíng)難度大。在農(nóng)村土地承包中，集體分配土地的基本方式是將土地質(zhì)量、土地距離和農(nóng)戶居住地等因素作為土地承包的主要標(biāo)準(zhǔn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承問(wèn)題、農(nóng)村人口自然增減和嫁娶等因素進(jìn)一步導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)分散；國(guó)家惠農(nóng)政策和土地經(jīng)營(yíng)者的收益增加等因素導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價(jià)格升高。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)了集中經(jīng)營(yíng)困難和經(jīng)營(yíng)成本較高等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序復(fù)雜。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式除抵押之外，還有互換、出租、轉(zhuǎn)讓等方式。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案”《農(nóng)村土地承包法》第37條第1款。。該規(guī)定使農(nóng)民流轉(zhuǎn)自己承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)用地不可避免要經(jīng)過(guò)土地發(fā)包方批準(zhǔn)或?qū)徍说某绦?，即集體經(jīng)濟(jì)組織的同意或者備案方可進(jìn)行。然而，法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織如何行使這一權(quán)利并無(wú)規(guī)定，使這一職能多為村民自治組織的村民委員會(huì)行使。農(nóng)村土地的該種流轉(zhuǎn)程序，不僅增加了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序成本，而且為部分“鄉(xiāng)里中間層”（即村委會(huì)干部）提供了權(quán)力尋租空間。三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范和程序機(jī)制欠缺。土地流轉(zhuǎn)合同和土地流轉(zhuǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的缺失、土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機(jī)制不健全、土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制不完善等問(wèn)題導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

3.農(nóng)村土地融資困境

農(nóng)村土地的融資功能主要通過(guò)農(nóng)村土地的出租、互換、轉(zhuǎn)包和抵押等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迅猛發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)權(quán)需求出現(xiàn)了明顯改變，現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有權(quán)與家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能充分實(shí)現(xiàn)土地使用價(jià)值和交換價(jià)值的現(xiàn)實(shí)融資需要。“截至2015年年底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝，占比達(dá)33.3%”韓長(zhǎng)賦：《土地“三權(quán)分置”是中國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新》，《光明日?qǐng)?bào)》2016 年1 月26 日。。因此，現(xiàn)實(shí)需要將農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)給土地股份合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)和種植大戶等主體進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。承包主體與經(jīng)營(yíng)主體的逐漸分離將分解土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。增加農(nóng)民收入和滿足農(nóng)民融資需求就是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的主要宗旨。由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)和法律規(guī)定導(dǎo)致農(nóng)村土地融資功能大受限制，進(jìn)而影響了農(nóng)村土地利用以及農(nóng)民收入的增加。此種融資困境主要表現(xiàn)為：農(nóng)村土地的抵押權(quán)能受到限制。在現(xiàn)行的法律框架下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押包括兩種情況：家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地和采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等其他方式的承包的“四荒”地（即荒山、荒溝、荒丘、荒灘）。前者不能用以抵押，根據(jù)《擔(dān)保法》第34條第5項(xiàng)規(guī)定，后者可采取抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地占農(nóng)村的土地的絕大部分，該部分土地的抵押權(quán)能受到限制，對(duì)農(nóng)村土地用益物權(quán)的收益是較大的限制。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，“在性質(zhì)上屬于不負(fù)載任何社會(huì)保障功能的用益物權(quán)，為能使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生更大效應(yīng)，應(yīng)賦予他們以抵押功能”全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室：《中華人民共和國(guó)物權(quán)法條文說(shuō)明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京大學(xué)出版社2007 年版。。因此，“使承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得抵押融資的功能，是農(nóng)村土地制度改革的重要目的，其有利于穩(wěn)定其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與承包農(nóng)戶之間的土地利用關(guān)系，也有利于土地資源的科學(xué)配置和價(jià)值的最大化發(fā)揮”焦富民：《“三權(quán)分置”視域下承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度之構(gòu)建》，《政法論壇》2016年第5期，第25頁(yè)。。

三、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度功能

1.創(chuàng)新農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)方式

農(nóng)村土地集體所有是現(xiàn)行法律規(guī)定的農(nóng)村土地所有權(quán)制度。由于土地集體所有和經(jīng)營(yíng)權(quán)曾高度合一，因而出現(xiàn)農(nóng)村土地集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。在綜合考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本情況后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的實(shí)施，確立了農(nóng)村土地集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的法律制度。在中國(guó)農(nóng)村改革實(shí)踐中，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”開創(chuàng)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的制度改革。《民法總則》第99條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格”。根據(jù)這一規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被賦予了對(duì)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)處置的法定資格。普通農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶和龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體均可流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而共同構(gòu)建農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。因此，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”順應(yīng)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的需要和土地要素有效流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)要求。

2.實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)

自農(nóng)村土地“二輪承包”之后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基本形成了小地塊耕種的分散耕種模式。“交足國(guó)家的、留足集體的、剩下是自己的”，此種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式在一定的時(shí)期帶動(dòng)了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的積極性。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，此種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式生產(chǎn)效率低、抗風(fēng)險(xiǎn)差的缺點(diǎn)開始凸顯?！稗r(nóng)業(yè)土地條塊小型化的家庭耕作確實(shí)是沒(méi)有發(fā)展前途的，試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)證明‘三權(quán)分置確實(shí)很好地解決了這一問(wèn)題，確實(shí)取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益”孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)村土地‘三權(quán)分置需要解決的法律認(rèn)識(shí)問(wèn)題》，《行政管理改革》2016年第2期。。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得并不需要具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，只要具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體均可經(jīng)過(guò)土地流轉(zhuǎn)程序獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)于不需要土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶而言，可將自身的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去并獲得一定的收益；具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體如龍頭企業(yè)和股份合作社等可以獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，利用自身的技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)條件，擴(kuò)大資金投入，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，獲得規(guī)模經(jīng)營(yíng)效應(yīng)?！巴恋卣加?、使用、收益等權(quán)能在承包人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間的分配（確定兩者的權(quán)利內(nèi)容）是保障、促進(jìn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的關(guān)鍵”潘?。骸缎滦娃r(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能構(gòu)造——基于農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利體系》，《求實(shí)》2015年第3期。。因此，經(jīng)過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)可實(shí)現(xiàn)大規(guī)模種植和大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地三權(quán)分置從制度設(shè)計(jì)上保障了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民有效流轉(zhuǎn)土地，符合全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的精神。

3.負(fù)載農(nóng)戶社會(huì)保障功能和托底作用

在提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度時(shí)，中央做出保持土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的政策指引顯示出對(duì)于農(nóng)村土地承擔(dān)部分社會(huì)保障功能的認(rèn)同。現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度目標(biāo)之一為對(duì)農(nóng)民生活的保障，主要體現(xiàn)為農(nóng)村土地承包的無(wú)償性。集體成員無(wú)償承包農(nóng)村土地的使用權(quán)承擔(dān)了農(nóng)村社會(huì)保障制度的功能。為使農(nóng)民的基本生活得以保障，法律創(chuàng)設(shè)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償取得制度成為農(nóng)村社會(huì)保障的替代制度。改革開放以來(lái)，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)性逐年增強(qiáng)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的無(wú)償性也保證了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定?！靶轮袊?guó)建立農(nóng)民集體所有權(quán)，是為了其所有成員的生存和發(fā)展既能夠得到保障也能夠比較平等地獲得保障”孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)村土地‘三權(quán)分置需要解決的法律認(rèn)識(shí)問(wèn)題》，《行政管理改革》2016年第2期。。近年來(lái)，農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能并沒(méi)有得到較好的落實(shí)。例如，在土地征收收益的分配上，農(nóng)民對(duì)集體土地沒(méi)有充分的話語(yǔ)權(quán)，使得農(nóng)村集體土地所有權(quán)的社會(huì)保障功能缺失。然而，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民合法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得財(cái)產(chǎn)收入。承包土地的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后進(jìn)入城市工作，同時(shí)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用和工資收入。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活，能夠帶來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力的合理流動(dòng)和農(nóng)民收入的保障，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶承包地的就業(yè)保障功能和托底作用。

四、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的理論構(gòu)建和實(shí)施路徑

1.改進(jìn)集體農(nóng)民身份的法律標(biāo)準(zhǔn)

在農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”階段和農(nóng)村土地“三權(quán)分置”階段，認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的法律缺位是客觀現(xiàn)實(shí)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的基本前提在于堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)。農(nóng)村集體土地“三級(jí)所有”的層級(jí)暫時(shí)無(wú)法解決。但是，解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員即集體農(nóng)民身份、解決農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體實(shí)質(zhì)上虛位的法律模糊狀態(tài)，已迫在眉睫。

第一，改進(jìn)法律對(duì)集體農(nóng)民身份的認(rèn)定方式。在傳統(tǒng)的農(nóng)村人民公社集體經(jīng)營(yíng)和家庭承包集體土地經(jīng)營(yíng)的變革中，農(nóng)村土地權(quán)利都必須由具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的主體來(lái)行使。事實(shí)上，從新中國(guó)成立后的人民公社到改革開放農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已悄然發(fā)生了較大改變。在建國(guó)到改革開放之前，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)性不高，法律上對(duì)集體的規(guī)定采用以村落地理界限為標(biāo)準(zhǔn)，集體成員的認(rèn)定也以是否生活在村落之中為依據(jù)?！稇椃ā贰ⅰ段餀?quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律中的農(nóng)村集體基本以自然村落為基礎(chǔ)，農(nóng)村集體成員的身份資格成為固化狀態(tài)，不能輕易改變，更不能自然發(fā)生變更。改革開放后，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)性的逐步增快，尤其是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域，外出集體成員大部分時(shí)間都不在農(nóng)村集體的地理位置范圍內(nèi)生活、勞作創(chuàng)造和積累財(cái)富。但是，外出的集體成員在法律上仍然擁有農(nóng)村集體成員資格，有權(quán)享有集體土地按股收益，具有集體成員的身份。在農(nóng)村集體土地發(fā)包、分包背景下，集體土地使用權(quán)按份劃分，相當(dāng)于股份，長(zhǎng)時(shí)期不留居農(nóng)村而具有集體成員身份的原集體農(nóng)民，分享了集體土地股份或股權(quán)，從而仍然擁有農(nóng)村集體的成員資格。集體土地由有集體成員資格的人固定享有，有利于集體土地增值、盤活、帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)，也使集體土地零碎、撂荒、貶值；不管是集體農(nóng)民的正常經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)給集體成員之外的經(jīng)營(yíng)，還是撂荒無(wú)人經(jīng)營(yíng)，集體土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的混淆，都與現(xiàn)有法律對(duì)于農(nóng)村集體規(guī)定的特定場(chǎng)景不一致。因此，將集體土地上不同身份者享有的不同權(quán)利區(qū)分清楚、對(duì)集體土地上的實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)者加以認(rèn)同，打破農(nóng)民集體土地由有農(nóng)民身份的人經(jīng)營(yíng)的固定傳統(tǒng)模式，是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實(shí)踐提出的必然要求。

第二，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是農(nóng)村集體存在的基本要素，更是行使農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的民事主體。這就需要在法律上分別對(duì)集體土地所有權(quán)人、承包權(quán)人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)加以確定。我國(guó)現(xiàn)有的基本法有關(guān)于“集體成員”的相關(guān)表述，卻缺少對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而導(dǎo)致集體土地所有權(quán)行使主體虛位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確，當(dāng)農(nóng)村集體土地權(quán)利被侵犯，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)利也無(wú)法有效救濟(jì)。對(duì)此，各地政府早有察覺(jué)，也有改進(jìn)的做法。如，重慶市高級(jí)人民法院就提出了以“是否形成較為固定的生產(chǎn)、生活，是否依賴于農(nóng)村集體土地作為生活保障為基本條件”，作為認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)重慶市高級(jí)人民法院：《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》。。與此同時(shí)，介于當(dāng)前農(nóng)村戶籍相對(duì)固化的傳統(tǒng)，考慮將是否具備對(duì)應(yīng)集體的常住戶口作為輔助標(biāo)準(zhǔn)。此外，該文件將出嫁女、入贅男和各自所帶子女、外出求學(xué)大學(xué)生等資格認(rèn)定問(wèn)題進(jìn)行了特別規(guī)定，具有較強(qiáng)的實(shí)踐操作性。

2.完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的理論基礎(chǔ)和基本權(quán)能

在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的權(quán)利體系中，集體土地所有權(quán)是憲法和基本法律規(guī)定的重要民事權(quán)利，其法律定性不存在何爭(zhēng)議與質(zhì)疑?！段餀?quán)法》明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，且《土地承包法》、《土地管理法》等基本法律對(duì)其主要權(quán)能都有明確的規(guī)定。農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離后，農(nóng)戶承包權(quán)同時(shí)具有財(cái)產(chǎn)性和身份性，也屬主流通說(shuō)。因此，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”理論創(chuàng)新最為關(guān)鍵的是完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)和主要權(quán)能。

第一，從法律屬性上，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可被定性為用益物權(quán)。根據(jù)中央文件精神，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可定性為“能抵押”的權(quán)利，屬于能夠設(shè)立抵押權(quán)的權(quán)利類型。因其能夠抵押，具備他物權(quán)屬性。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，有其法理基礎(chǔ)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為新創(chuàng)設(shè)的民事權(quán)利，其本身依附于農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)而存在。在農(nóng)村土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)立用益物權(quán)并不存在理論障礙。雖然，亦有觀點(diǎn)認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)之上分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)，有違“一物一權(quán)”的法律原則，“就物權(quán)法而言，‘土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所傳達(dá)的是在農(nóng)村土地之上設(shè)立的以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的的權(quán)利，并沒(méi)有細(xì)分為‘土地承包權(quán)、‘土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”高圣平：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯》，《法學(xué)研究》2014年第4期。；但是，在用益物權(quán)上設(shè)立用益物權(quán)，符合物權(quán)法原理，也有先例可尋。如，“德國(guó)民法中，法律規(guī)定的地上權(quán)是用益物權(quán)，但是在地上權(quán)之上還可以設(shè)置‘次地上權(quán)或者稱為‘下級(jí)地上權(quán)。次地上權(quán)或者下級(jí)地上權(quán)，就是設(shè)置在地上權(quán)之上的另一種用益物權(quán)”孫憲忠：《德國(guó)當(dāng)代物權(quán)法》，法律出版社1997年版，第228頁(yè)。。從農(nóng)村土地利用實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被定性為物權(quán)符合客觀現(xiàn)實(shí)需要。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被定性為用益物權(quán)，權(quán)利人取得對(duì)世權(quán)效力的物權(quán)效果，更利于維護(hù)交易安全，能夠保障權(quán)利人經(jīng)營(yíng)土地而投資的安全。作為抵押標(biāo)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被定性為物權(quán)，方能被金融機(jī)構(gòu)接受?？梢?jiàn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被定性為用益物權(quán)，可以滿足法律理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的要求，因而在立法技術(shù)上不存在相關(guān)問(wèn)題。

第二，類型化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本權(quán)能。作為用益物權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利人應(yīng)享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所具備的占有、使用、收益和處置的權(quán)能，其中，最重要的是處置權(quán)能。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)涵括的主要內(nèi)容如下：一是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，應(yīng)不設(shè)較多限制。農(nóng)村集體成員可依法獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；在給付相應(yīng)對(duì)價(jià)后，集體之外的自然人或企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件，便可以成為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體。二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)同樣適用“買賣、抵押不破租賃”的民法原理。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要目的在于，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模化提供可流轉(zhuǎn)土地和給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)資本。農(nóng)村土地集體所有權(quán)人、農(nóng)戶承包權(quán)人和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人都有對(duì)相應(yīng)土地權(quán)利的處置權(quán)能。當(dāng)所有權(quán)人處置集體土地，如抵押集體土地融資籌建村民住房點(diǎn)或者其他用途后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在享有流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)集體土地的年限內(nèi)，不因集體土地抵押或者金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)而喪失經(jīng)營(yíng)權(quán)。適用“買賣和抵押不破租賃”的民法原理，能夠確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性和安全性。三是完善和健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度?，F(xiàn)行基本法律明確禁止集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生而來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押，盡管法律沒(méi)有明確的禁止規(guī)定，由一般法學(xué)原理可以推知，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)亦不能抵押。在農(nóng)村金融改革進(jìn)程中，“盡管國(guó)家法律并未認(rèn)可農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的現(xiàn)狀，但是針對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的政策文件已經(jīng)開始探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的處置機(jī)制”童彬：《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度研究》，《社會(huì)科學(xué)家》2014年第10期。。因此，應(yīng)修改《農(nóng)村土地承包法》第37條和《物權(quán)法》第128條之相關(guān)規(guī)定，將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)列為可設(shè)立抵押的民事權(quán)利。

第三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)不能偏離農(nóng)業(yè)用途。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”不是非農(nóng)業(yè)改革，因而行使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要求和條件。第三方經(jīng)營(yíng)者必須接受國(guó)家土地用途管制和規(guī)劃控制，不得擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，使農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體在經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)用地時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家農(nóng)業(yè)用地管制，不能非法將農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)用途。更應(yīng)該禁止個(gè)人或某些經(jīng)營(yíng)主體在行使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)名義下，將農(nóng)業(yè)用地用于建設(shè)不動(dòng)產(chǎn)及其附屬設(shè)施。

3.建立農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度保障和配套措施

第一，健全農(nóng)村土地管理制度。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”需要建立在權(quán)責(zé)明確的登記管理體系之上，尤其是農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記上。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)，是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中導(dǎo)入社會(huì)資本，進(jìn)而提升農(nóng)業(yè)社會(huì)化和規(guī)?；?。全國(guó)各地農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)數(shù)量早已高于農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”時(shí)期，因而對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化水平需求更高。各地已經(jīng)開始建立一些農(nóng)村土地交易平臺(tái)，如重慶農(nóng)村土地交易所和湖北省土地交易中心。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易平臺(tái)的主要功能在于引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)和交易。除此之外，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易平臺(tái)要發(fā)揮既有的促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的增值作用，更應(yīng)承擔(dān)為農(nóng)村提供土地市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)信息，為相關(guān)的社會(huì)資本獲取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)提供交易信息，進(jìn)而推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的快速流轉(zhuǎn)。

第二，健全農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制。此種退出機(jī)制包括兩個(gè)方面內(nèi)容：一是農(nóng)戶承包權(quán)的退出；二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出。雖然，現(xiàn)行法律規(guī)定，在一定的情況下，承包農(nóng)戶可主動(dòng)將承包的農(nóng)業(yè)土地交回集體經(jīng)濟(jì)組織；但是，此種退出屬于主動(dòng)退出和無(wú)償退出，在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)不需要依靠農(nóng)村土地生活的農(nóng)地承包權(quán)人自愿退出，建立承包農(nóng)地的有償退出的機(jī)制，即有償退出集體土地使用權(quán)。對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體如果沒(méi)有履行支付租金義務(wù)或者是違反農(nóng)業(yè)用地管制，則應(yīng)當(dāng)終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格，并將其所流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用地收回集體經(jīng)濟(jì)組織。此外，經(jīng)營(yíng)權(quán)人不恰當(dāng)?shù)耐恋亟?jīng)營(yíng)行為導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地毀壞，如造成農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)改變等情況，則有義務(wù)支付相關(guān)賠償費(fèi)用。

第三，探索推動(dòng)政府支持保護(hù)制度和農(nóng)村社會(huì)保障制度?！啊龣?quán)分置的根本是中共中央保障農(nóng)民權(quán)利的思想精神，這個(gè)權(quán)利當(dāng)然既包括農(nóng)民集體的權(quán)利，也包括農(nóng)民家庭和個(gè)人的權(quán)利”孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營(yíng)模式的立法研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。。政府對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中占有非常重要的地位。世界各國(guó)農(nóng)業(yè)都面臨需要政府在基礎(chǔ)設(shè)施等方面提供財(cái)政支持的問(wèn)題。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”帶動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?，相關(guān)的金融扶持政策（如三權(quán)抵押）、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策以及政府購(gòu)買服務(wù)等都需要政府制定促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的支持保護(hù)制度。農(nóng)民基本生活保障問(wèn)題始終是政府制定農(nóng)村政策和法律法規(guī)的重要出發(fā)點(diǎn)。農(nóng)民穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)才能穩(wěn)定，進(jìn)而農(nóng)村社會(huì)才能夠穩(wěn)定。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地（如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股）和退出土地后的社會(huì)保障問(wèn)題。只有農(nóng)村社會(huì)保障達(dá)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障水平，才能讓農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地和退出土地。

4.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革試點(diǎn)和立法完善

第一，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革試點(diǎn)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革需要面臨法制現(xiàn)狀和制度改革的利益平衡問(wèn)題。換言之，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度改革需要處理改革試點(diǎn)能否突破現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)則體系。習(xí)近平總書記提出，“在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治”。因此，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革試點(diǎn)不能成為法外之地和法律禁地。事實(shí)上，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革試點(diǎn)需要突破《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規(guī)。有鑒于此，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革試點(diǎn)可以采用立法授權(quán)改革的形式進(jìn)行，即在黨中央批準(zhǔn)同意后，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)全國(guó)各地在“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)中暫停某些法律實(shí)施或者可以突破某些法律法規(guī)。一旦“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)成熟后，再制定法律或者修改相關(guān)法律法規(guī)。

第二，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的立法完善。在改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，需要立法確認(rèn)改革試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)并且留足改革探索的余地。在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置后，需要完善相關(guān)立法和修改相關(guān)法律法規(guī)來(lái)確認(rèn)“三權(quán)分置”的改革試點(diǎn)成果，如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性和基本權(quán)能、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押制度、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易平臺(tái)建設(shè)。與此同時(shí)，針對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的立法完善和法律法規(guī)修改還應(yīng)當(dāng)為未來(lái)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革留下一定的改革空間，如針對(duì)承包權(quán)的法律規(guī)則和制度設(shè)計(jì)。綜上，在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的立法完善需要從專項(xiàng)立法或者修改現(xiàn)有法律法規(guī)的方式上全面破除制約農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的保守和過(guò)時(shí)的法律規(guī)則和制度體系。

（責(zé)任編輯：徐遠(yuǎn)澄）