《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》明年伊始起施行

文 本刊記者 陳向國(guó)

2018年8月31日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》——注意，是全票通過(guò)！這是我國(guó)首次制定專門的法律來(lái)規(guī)范防治土壤污染，該法將于2019年1月1日起施行。

中央政府高度重視土壤污染問(wèn)題

黨中央高度重視土壤污染防治工作。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化對(duì)水、大氣、土壤等的污染防治力度，著力推進(jìn)重金屬污染和土壤污染綜合治理。十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的“十三五”規(guī)劃綱要明確規(guī)定：“實(shí)施土壤污染分類分級(jí)防治，優(yōu)先保護(hù)農(nóng)用地土壤質(zhì)量安全，切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)用地土壤環(huán)境監(jiān)管。”全國(guó)人大常委會(huì)將制定土壤污染防治法納入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，由全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)資委”）負(fù)責(zé)牽頭起草和提請(qǐng)審議。按照全國(guó)人大常委會(huì)提出的任務(wù)、時(shí)間、組織、責(zé)任四落實(shí)的要求，環(huán)資委成立了起草領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了工作方案和計(jì)劃。在陳昌智、沈躍躍副委員長(zhǎng)的關(guān)心、指導(dǎo)下，根據(jù)科學(xué)立法、民主立法的要求，認(rèn)真研究國(guó)內(nèi)相關(guān)立法和國(guó)際有關(guān)土壤污染防治的立法經(jīng)驗(yàn)。先后赴山東、遼寧、湖南、河南、福建等12個(gè)省、市調(diào)研，了解情況并聽(tīng)取地方人大、政府及其有關(guān)部門、企業(yè)、專家學(xué)者等對(duì)土壤污染防治立法的意見(jiàn)和建議。多次召開(kāi)座談會(huì)、專題論證會(huì)、部門聯(lián)席會(huì)議研究法律草案。將草案書(shū)面征求了70個(gè)中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)以及有關(guān)單位意見(jiàn)，形成《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”），經(jīng)環(huán)資委第二十八次全委會(huì)審議通過(guò)。已經(jīng)獲得全票審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》的藍(lán)本就是這個(gè)草案。

中央政府為何高度重視土壤污染問(wèn)題？全國(guó)人大在《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法（草案）》的說(shuō)明中回答了這個(gè)問(wèn)題。草案說(shuō)，土壤是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基本要素之一，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是人類社會(huì)不可或缺的寶貴資源。防治土壤污染，直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人民群眾身體健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。土壤污染問(wèn)題與大氣、水污染問(wèn)題同樣受到全社會(huì)關(guān)注，土壤污染防治作為重大環(huán)境保護(hù)和民生工程，已經(jīng)納入國(guó)家環(huán)境治理體系。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式較為粗放，污染物排放總量居高不下，土壤作為污染物的最終受體，已受到明顯影響。2005～2013年我國(guó)首次開(kāi)展的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重。全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。土壤污染問(wèn)題成為亟需解決的重大環(huán)境問(wèn)題和全面建設(shè)小康社會(huì)的突出問(wèn)題。

立法的必要性和可行性

全國(guó)人大在《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法（草案）》的說(shuō)明中闡明了土壤污染防治法立法的必要性和可行性。

其一，土壤污染防治法律制度缺失，迫切需要制定專門法律。目前，我國(guó)尚缺乏土壤污染防治的專門法律，部分措施分散規(guī)定在有關(guān)環(huán)境保護(hù)、固體廢物、土地管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等法律中。土壤污染防治的標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，要求不明確，責(zé)任不清晰，監(jiān)管部門缺少有效的法律依據(jù)。制定土壤污染防治法，建立有效的法律制度和配套的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，對(duì)于依法規(guī)范土壤污染防治行為，最大程度地減少土壤污染，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康，具有十分重要的意義。

其二，土壤污染防治法律責(zé)任尚不明確，亟待確立責(zé)任體系。由于土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性和地域性，以及治理難、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，加之歷史遺留問(wèn)題多，土壤污染防治的法律責(zé)任不明確，責(zé)任追究和費(fèi)用追償制度尚未形成。制定土壤污染防治法，不僅可以明確各方責(zé)任，合理有效地解決和分配防治費(fèi)用，還可以增強(qiáng)人民群眾防治土壤污染的意識(shí)，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，形成全社會(huì)關(guān)心、支持、參與土壤污染防治工作的良好局面。

其三，土壤污染防治工作薄弱，需要專門立法予以系統(tǒng)規(guī)范。我國(guó)土壤污染防治工作基礎(chǔ)十分薄弱，尚未建立完整制度體系和管理體系，導(dǎo)致大多數(shù)地區(qū)尚未科學(xué)系統(tǒng)地開(kāi)展土壤污染防治工作。土壤污染情況十分復(fù)雜，需要一套科學(xué)系統(tǒng)的工作流程，要在科學(xué)的調(diào)查基礎(chǔ)之上，嚴(yán)格遵循從土壤污染調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)到修復(fù)效果評(píng)估的完整工作流程。為此，亟需制定一部專門的法律，對(duì)上述流程予以科學(xué)系統(tǒng)規(guī)范。

當(dāng)前，土壤污染防治工作正進(jìn)一步加強(qiáng)。國(guó)務(wù)院出臺(tái)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，土壤污染狀況詳查和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)在按照規(guī)劃推進(jìn)，土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系正逐步建立，這都有力地推動(dòng)全國(guó)土壤污染防治的深入開(kāi)展，促進(jìn)本法的制定?？傊?，制定土壤污染防治法，進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)土壤污染防治工作，不僅是必要的，也是可行的。

讓群眾吃得放心、住得安心

制定土壤污染防治法，依法保護(hù)土壤環(huán)境，是保障人民群眾“吃得放心、住得安心”的民生工程。在全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副主任張桂龍說(shuō)，這部法律就是為了保障和實(shí)現(xiàn)人民群眾吃得放心、住得安心的一部法律。他介紹，土壤污染和大氣污染、水污染有很大不同：一是隱蔽性，大氣和水污染比較直觀，人體感官都可以感受到，但是土壤污染必須通過(guò)儀器設(shè)備采樣檢測(cè)才可以感知；二是滯后性，土壤里面有污染物，不會(huì)很快就顯現(xiàn)，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明一般要經(jīng)過(guò)十年甚至以上才能顯現(xiàn)出來(lái)；三是累積性，長(zhǎng)年累月的污染物累積到一定程度起作用。張桂龍表示，我國(guó)的環(huán)保法等相關(guān)法律對(duì)防治土壤污染提了一些要求，但是這些要求比較原則、分散，側(cè)重于預(yù)防，對(duì)土壤里面已經(jīng)存在的污染怎么治理，還需要規(guī)范，因此我國(guó)有必要制定專門的法律來(lái)規(guī)范土壤污染防治。

土壤污染防治法共七章、九十九條。法律明確了土壤污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與的原則。在土壤污染預(yù)防和保護(hù)方面，法律要求設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門的規(guī)定，根據(jù)有毒有害物質(zhì)排放等情況，制定本行政區(qū)域土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄，向社會(huì)公開(kāi)并適時(shí)更新。法律強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)投入品管理，減少農(nóng)業(yè)面源污染，并加強(qiáng)對(duì)未污染土壤和未利用地的保護(hù)。

要實(shí)現(xiàn)吃得放心、住得安心，法律對(duì)農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)要求各有不同。法律提出，國(guó)家建立農(nóng)用地分類管理制度。按照土壤污染程度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類。對(duì)不同類的農(nóng)用地，法律分別規(guī)定了不同的管理措施，明確相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)要求。法律要求，國(guó)家實(shí)行建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度。法律規(guī)定了進(jìn)出名錄管理地塊的條件、程序以及應(yīng)當(dāng)采取的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)措施。如法律要求，列入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的地塊，不得作為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地。

此外，法律還對(duì)違法行為制定了詳細(xì)的處罰措施。張桂龍表示，土壤污染防治法的出臺(tái)實(shí)施，是貫徹落實(shí)黨中央有關(guān)土壤污染防治的決策部署，也有助于完善中國(guó)特色法律體系，尤其是生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染防治的法律制度體系，更為開(kāi)展土壤污染防治工作，扎實(shí)推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)提供法治保障。