非協(xié)同治理：社會組織發(fā)展中的政府行為及其邏輯

□吳 月

（廣東外語外貿(mào)大學(xué) 社會與公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

一、研究背景與問題提出

改革開放以來，中國的社會組織呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展的強勁勢頭，截止到2010年，我國共有各類社會組織共44.6萬個，比上年增長3.5%。其中社會團體24.5萬個，比上年增長2.5%，民辦非企業(yè)單位19.8萬個，比上年增長4.2%?；饡?200個，比上年增長19.4%①該數(shù)據(jù)來源于2012年5月21日中國社會科學(xué)院發(fā)布的《2012年民間組織藍皮書》。。有研究使用公民社會的理論模式對社會組織的發(fā)展模式進行實證考察，強調(diào)社會組

織的發(fā)展獨立于國家的結(jié)構(gòu)特征，并聚焦于審視社會組織對抗、制衡國家權(quán)力的能力，以及社會組織的迅猛發(fā)展對于政治民主化的意義[1](p260-264)。在此基礎(chǔ)之上，這些研究指出，社會治理轉(zhuǎn)型推動社會組織進入了謀求獨立發(fā)展的新階段，社會組織在構(gòu)建和諧的政社關(guān)系、提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用②代表性文獻包括：鄭杭生，《社會建設(shè)和社會管理研究與中國社會學(xué)革命》，發(fā)表于《社會學(xué)研究》2011年第4期；文軍，《中國社會組織發(fā)展的角色困境及其出路》，發(fā)表于《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2012年第1期；景天魁，《在社會服務(wù)體制、機制的改革與創(chuàng)新中發(fā)展非營利組織》，發(fā)表于《教學(xué)與研究》2012年第8期。。但是，公民社會模式并不完全適合分析中國的現(xiàn)實，特別是在我國威權(quán)體制的背景下，政府對社會組織的成長和發(fā)展具有很強影響力。開放一定存量的社會空間并非意味放手不管，國家希望社會組織在可控的領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)有序發(fā)展[2](p1-24)。因此，也有部分研究運用法團主義理論分析中國政府對社會組織的控制邏輯①代表性文獻包括：Unger，Jonathan and Anita Chan.China，Corporatism，and the East Asian Model.The Australian Journal of Chinese Affairs，1995，33。顧聽，王旭.從國家主義到法團主義—中國市場轉(zhuǎn)型過程中國家與專業(yè)團體關(guān)系的演變[J].社會學(xué)研究，2005（2）.康曉光，韓恒.分類控制:當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究[J].社會學(xué)研究，2005（6）：73-89.張靜.法團主義[M].北京:中國社會科學(xué)出版社，2005.。該理論視角特別注重分析政府對于社會組織采取的嚴格管控模式。

然而，無論是強調(diào)政府放松對社會組織的管制，還是強調(diào)政府與社會組織的制度化聯(lián)結(jié)，都是偏向于政社之間權(quán)利的分配狀態(tài)，是一種靜態(tài)的結(jié)構(gòu)分析。更為重要的是，嘗試用一個普遍的模式來解釋社會組織的發(fā)展會面臨很大的局限性。正如有研究所指出的：“如果僅僅停留于證明某個理論，單一運用國家權(quán)力的強弱或市場經(jīng)濟的盛衰來解釋社會組織的諸多特征并不充分，沉浸于爭論亦會使研究者忽略更為豐富的事實與更為寬闊的視野?！盵3](p219-241)回歸到社會組織發(fā)展的實踐當(dāng)中，審視其成長的重要動力，可以發(fā)現(xiàn)，“結(jié)社組織只是附屬性的因素，而政府或市場才是決定性因素”[4](p87)。有研究就指出，官民二重性是對中國社會組織發(fā)展實際狀況的經(jīng)驗概括[5](p1-12)。我國社會組織成長的重要推動力包括民間與政府雙重力量，而且政府在其中發(fā)揮的是主導(dǎo)性作用，這種主導(dǎo)地位主要體現(xiàn)為如下四個方面：一是社會組織掛靠政府部門并將其作為主管部門；二是政府出面成立社會組織；三是聘任政府退休官員擔(dān)任社會組織負責(zé)人；四是政府向社會組織撥付日常運作資金[6](p216-218)。康曉光和韓恒則是運用“分類控制”來解析中國政府和社會關(guān)系的基本形態(tài)，在分類控制的基本框架下，決定政府的控制策略和控制強度主要有社會組織的挑戰(zhàn)能力及其扮演的社會角色、政府的利益需求[7](p73-89)。在此基礎(chǔ)上，康曉光等人進一步構(gòu)建了“行政吸納社會”的理論分析體系，行政吸納社會的核心運作機制有控制和功能替代兩大要件。控制強調(diào)的是政府壟斷政治權(quán)力的重要性，因此應(yīng)該防止社會組織對行政權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)；而功能替代是通過培育可控的社會組織體系來滿足社會治理需求，該體系能從功能上替代具有自治屬性的社會組織[8](p333)。劉鵬運用嵌入性控制分析政府在社會組織發(fā)展中扮演的角色，指出國家是一種重要的政治環(huán)境因素，它可以運用特定的行動策略，打造符合國家政治偏好的組織環(huán)境，進而實現(xiàn)對社會組織發(fā)展予以植入性干預(yù)和調(diào)控的目的[9](p100-143)?？梢哉f，現(xiàn)有研究針對政社關(guān)系做出了很好的觀察與解釋，然而，該研究領(lǐng)域存在的重要不足是將政府視為沒有差別的統(tǒng)一整體，進而忽視了政府與社會間關(guān)系隨時間和因行政層級而產(chǎn)生的變化和差異[10](p196-204)。

在過去的許多研究中，地方政府都被當(dāng)作中央政策的執(zhí)行機構(gòu)，是極權(quán)體制下中央政府控制和動員社會的觸角[11](p120-137)。而在后來的許多研究中，所謂的“政府”不再是一個統(tǒng)一的圖景。不同的社會組織處于不同級別的政府的監(jiān)管之下，而不同級別的政府對社會組織的控制程度存在差異[12](p218-224)。處于快速變革過程中的中國政府結(jié)構(gòu)具有兩大特征：一是橫向職能部門之前的權(quán)威與利益矛盾；二是縱向不同層級的行政結(jié)構(gòu)[13](p106-117)。高度中央集權(quán)不能確保不同級別的所有政府部門都能目標一致并采取統(tǒng)一行動，李侃如等學(xué)者指出條塊分割作為中國政府結(jié)構(gòu)的重要屬性，對公共政策的執(zhí)行產(chǎn)生了十分重要的影響，不同的科層部門基于自身利益考慮往往會對同一政策或?qū)ο蟛扇〔町惢膽B(tài)度和做法。具體到社會組織發(fā)展這一問題上也是如此，政府態(tài)度上的差異性會對社會組織的成長帶來不同影響②代表性的文獻包括：Lieberthal，Kenneth G.1992，“Introduction:The‘Fragmented Authoritarianism’Model and Its Limitations.”In Kenneth G.Lieberthal&David M.Lampton(eds.)，Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post-Mao China.Berkeley，Los Angeles，Oxford:University of California Press；Lieberthal，Kenneth G.&Michel Oksenberg 1988，Policy Making in China Leaders，Structures，and Processes.Princeton:Princeton University Press.。以往也有研究注意到政府的層級、部門差異性對于社會組織發(fā)展的影響。王信賢認為所有的政府部門都具有自利傾向，它們視社會組織為獲取利益的工具[14](p149)。安子杰則認為碎片化的政府結(jié)構(gòu)為草根社會組織提供了生存和發(fā)展的活動空間，在央地政府的行動并不完全一致的背景條件下，草根社會組織采取了與某一下級政府部門構(gòu)建“權(quán)宜共生”關(guān)系的行動策略[15](p1-45)。吳月則提出不同層級的政府部門對社會組織的定位存在差異性，進而表現(xiàn)出針對社會組織在控制上的層級差異性特征[16](p107-129)。

誠然，很多有價值的研究已經(jīng)注意到處于不同行政層級的政府部門會采取不同的社會組織發(fā)展策略，但討論具體機制的研究不多[17](p30-43)。為什么在某些行政層級上社會組織的發(fā)展會受到政府的嚴格控制？而在某些行政層級上的政府對社會組織的控制力度會比較低，更加鼓勵社會組織的自治性？通過研究這些差異性，我們或許能夠探究并揭示其中隱含的政治經(jīng)濟邏輯?；诂F(xiàn)有研究的不足，本文將通過典型個案研究分析不同層級的政府機構(gòu)在社會組織的生存和發(fā)展過程中的差異性影響，并將這種差異性概括為政府內(nèi)部的“非協(xié)同治理”特征，進而試圖對“非協(xié)同治理”背后隱含的邏輯展開解釋。

二、典型案例分析

（一）研究個案的選擇

作為一個從體制內(nèi)建立和發(fā)展起來的新興組織，A機構(gòu)是H市預(yù)防和減少犯罪工作體系的一部分，也是運作社區(qū)矯正工作的組織實體，A機構(gòu)在成立時是以民辦非企業(yè)單位的身份登記注冊的，屬于公益性的社會組織，從法律上看是擁有獨立法人資格的組織機構(gòu)。H市司法局是A機構(gòu)的業(yè)務(wù)主管單位，H市民政局是其登記管理機關(guān)。從A機構(gòu)的主要職能看來，它需要完成的主要工作包括對社區(qū)矯正開展宣傳、教育工作，派遣社工進入社區(qū)并協(xié)助案主重拾信心，并能實現(xiàn)自主就業(yè)。從組織基本架構(gòu)上看，A機構(gòu)采取的是“一級社團、三級管理”的運行模式。為了加強對A機構(gòu)的管理，市、區(qū)（縣）到街（鎮(zhèn)）各級政府部門都成立或指定了對A機構(gòu)開展專門監(jiān)督管理的機構(gòu)。A機構(gòu)每一層面的運作大體上涉及以下三個方面的機構(gòu)或組織，即：負責(zé)主導(dǎo)推動的預(yù)防辦及綜治辦；負責(zé)主管和監(jiān)督的市司法部門；參與到社區(qū)矯正具體事務(wù)中的政府職能機構(gòu)（見圖1）。

圖1：A機構(gòu)與相關(guān)政府機構(gòu)及其職能部門之間的關(guān)系（自制）

政府的扶持能為A機構(gòu)提供重要的資源支持，但也導(dǎo)致了另一個可預(yù)期的后果，即相較于草根社會組織，A機構(gòu)與政府的關(guān)系更加密切。由于市、區(qū)（縣）到街（鎮(zhèn)）各級政府部門都成立或指定了對A機構(gòu)開展專門監(jiān)督管理的機構(gòu)，但不同層級政府對于社會組織定位的認識存在很大差異性，在針對社會組織發(fā)展態(tài)度上和行為上則是表現(xiàn)出“非協(xié)同治理”的趨勢。為此，本文選擇A機構(gòu)為典型個案，分析并解釋不同層級的政府部門如何介入A機構(gòu)的成長與發(fā)展過程？為什么不同層級的政府會在社會組織發(fā)展上呈現(xiàn)出“非協(xié)同治理”的基本特征？本文的研究資料來源于筆者2014—2015年的田野調(diào)研，主要包括H市各級司法部門、A機構(gòu)站（點）相關(guān)工作人員的訪談資料、相關(guān)政策文件、媒體報道等。

（二）社會組織發(fā)展中的非協(xié)同治理

由于不同行政層級的政府針對社會組織發(fā)展的態(tài)度存在差異性，雖然市級政府在政治高層的壓力下，已經(jīng)開始慢慢放松對社會組織的管控，但是行政體系的末端——基層政府在處理政府領(lǐng)導(dǎo)與社會組織獨立運作這二者的關(guān)系方面并不擅長，其對社會組織的介入與控制難以避免，并表現(xiàn)出政府在社會組織發(fā)展上呈現(xiàn)出來的“非協(xié)同治理”特征①本文將縣（區(qū)）以及街（鎮(zhèn)）一級的政府界定為基層政府。。簡言之，非協(xié)同治理強調(diào)的是政府內(nèi)部對待社會組織發(fā)展這一問題存在差異性，不同層級的政府部門會根據(jù)自身的治理邏輯工具性地處理與社會組織之間的關(guān)系，越到基層政府，越是表現(xiàn)出嚴格的管控姿態(tài)。

1.管控的逐步放松——市級政府的管理模式。H市司法局通過轉(zhuǎn)移政府職能，釋放并讓渡一定的社會空間給予外部力量承接，這直接推動了A機構(gòu)的成立。雖然業(yè)務(wù)主管部門在A機構(gòu)處理日常事務(wù)的過程中也存在一些干預(yù)行為，但二者在互動過程中的權(quán)責(zé)范疇尚能區(qū)分開來，而且隨著組織能力的不斷提升，A機構(gòu)還表現(xiàn)出自主性和獨立性的提升，借助其對服務(wù)對象的認知和了解來影響政府政策的制定和推行。

第一，A機構(gòu)組建的背景。隨著中國進入治理轉(zhuǎn)型期，大力發(fā)展社會組織既符合政府轉(zhuǎn)移職能的需要，也能推動政社關(guān)系的調(diào)整和變化。政治高層也從頂層設(shè)計上對社會組織的發(fā)展和變革進行了一系列規(guī)劃，十八大報告就指出，應(yīng)強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展。根據(jù)國家頂層設(shè)計的要求，H市政府在深化改革、轉(zhuǎn)變職能的過程中，積極嘗試把大量社會公共服務(wù)的職能從政府機構(gòu)中剝離出來，外移給社會組織來承擔(dān)與落實，以降低行政成本，提高服務(wù)效率與質(zhì)量，實現(xiàn)社會公共服務(wù)的多元化與專業(yè)化。為確保政府部門與社會組織之間職能的有效聯(lián)結(jié)，H市政府借鑒了境外的運作經(jīng)驗，通過“政府購買”設(shè)計財政資金指向，將社會服務(wù)更多地導(dǎo)向解決社會矛盾集中的領(lǐng)域傾斜，社區(qū)矯正服務(wù)正是其中之一。

第二，市級政府的指示與授權(quán)。在H市政府的推動下，市司法局也希望以契約合作的方式實現(xiàn)政社分離、推動社會力量的獨立發(fā)展。為實現(xiàn)上述目標，自2012年起，H市司法局出臺了一系列關(guān)于推進社區(qū)矯正工作、發(fā)展社會組織的文件。簡言之，H市司法部門借助治理轉(zhuǎn)型的契機，經(jīng)過相關(guān)規(guī)則、程式的安排與設(shè)計，允許社會組織從事原先政府承擔(dān)的社會事務(wù)，同時接受政府轉(zhuǎn)讓出來的少部分權(quán)力。在H市司法局的發(fā)起和授權(quán)之下，A機構(gòu)得以順利成立。雖然政府的強勢推進是社會組織成立的必要條件，但是，從市級政府出臺的文件和實際運作上看來，H市司法局希望與A機構(gòu)維持一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，它認為A機構(gòu)的成長壯大、其專業(yè)能力與獨立意識的提升能有效地幫助政府分擔(dān)日益繁重的公共職能。因此，H市司法局所扮演的角色應(yīng)該是指導(dǎo)而非介入、扶持而非控制。H市司法局的一位工作人員就指出到：“在A機構(gòu)成長初期，很多資源需要政府提供，政府就像一根拐杖，對社會組織的發(fā)展起到一個扶持作用，但是政府自身要定位好，不宜干預(yù)過多，待社會組織稍有成長時，就應(yīng)該將資源嫁接、提供轉(zhuǎn)移給它?！?/p>

第三，市級社團自主性的體現(xiàn)與提升。隨著市級司法部門的推進，A機構(gòu)的市級總社得以順利成長起來，其基本構(gòu)成主要包括：負責(zé)機構(gòu)重要決策的董事會、主管監(jiān)督事務(wù)的監(jiān)事會、負責(zé)決策執(zhí)行的（副）總干事及其他工作人員。市級總社主要負責(zé)的工作事務(wù)包括對下級機構(gòu)進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、定期開展工作調(diào)研、招募社工、對社工開展職業(yè)培訓(xùn)與資格認證、人員日常管理等工作。在順利推進社會組織自身發(fā)展的同時，市級社團還積極發(fā)揮其專業(yè)精神，依托其專業(yè)性優(yōu)勢影響政府政策的制定和執(zhí)行。在A機構(gòu)與司法局開展合作之初，委托方依據(jù)其主觀判斷決定了社區(qū)矯正服務(wù)項目的主要內(nèi)容。但是，市級總社通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由司法局設(shè)計的服務(wù)內(nèi)容并不能滿足社區(qū)矯正人員的需求，而服務(wù)對象真正需要的服務(wù)項目又沒有被吸納進來。為避免引起司法局的不滿，同時又能滿足社區(qū)矯正人員的真實需求，市級總社要求基層社團在保留既有服務(wù)項目的基礎(chǔ)之上，根據(jù)社區(qū)矯正人員的需求增加新的服務(wù)內(nèi)容。原有服務(wù)內(nèi)容則由司法局自行判斷其價值并予以刪減。這種“做加法”的行動策略既獲得了較好的社會效果，也得到了司法局的認可及贊賞。

2.管控的深化與加強——基層政府的管理模式?；鶎由鐖F主要指的是區(qū)縣工作站及分布在各街鎮(zhèn)的社工站（點），在區(qū)(縣)工作站的設(shè)置上，作為一個實體運作型的社會組織，工作站不具有獨立性，僅為市級總社的派出性機構(gòu)。從人員設(shè)置上看，A機構(gòu)各區(qū)(縣)的工作站一般設(shè)置站長、副站長各1名，外加工作人員數(shù)名。各區(qū)(縣)的工作站主要負責(zé)對區(qū)(縣)的社工開展日常管理、職業(yè)技能培訓(xùn)與考核、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等。A機構(gòu)最基層的組織設(shè)置是街（鎮(zhèn)）社工點，其規(guī)模大小取決于社工點所在街（鎮(zhèn)）的規(guī)模以及社區(qū)矯正人員數(shù)量的多少，這些社工點的社工主要負責(zé)開展具體的社區(qū)矯正服務(wù)工作。如前所述，區(qū)（縣）社工站的日常運作資源來源于區(qū)（縣）政府，因此，相較于與市級總社的縱向關(guān)系，社工站和區(qū)（縣）政府的橫向關(guān)系更加緊密。而從區(qū)（縣）政府的角度而言，它們作為社工站生存資源的提供者，則將介入和干涉社工站作為一件理所當(dāng)然的事情。街（鎮(zhèn)）社工點是直接提供社區(qū)矯正服務(wù)的運作主體，其組織機構(gòu)緊緊依附于街（鎮(zhèn)）的行政架構(gòu)之上，日常運作經(jīng)費也來源于街（鎮(zhèn)），和區(qū)（縣）政府一樣，街（鎮(zhèn)）政府也將社工點納入到管控范圍，這體現(xiàn)了高度同構(gòu)的政社關(guān)系形態(tài)。簡言之，雖然政府與社會組織的關(guān)系在市一級的界限上已經(jīng)分離開來，但基層的政社關(guān)系仍然很模糊，形成了“渾然一體”的關(guān)系模式[18](p167-194)。

第一，資源供給與業(yè)務(wù)配合。從總體來說，A機構(gòu)下轄的基層社團的順利組建及運轉(zhuǎn)，是與基層政府的大力扶持分不開的：在創(chuàng)建初期，小到各類日常辦公用品，大到電腦、空調(diào)等設(shè)備，基層政府大多都能夠按照有關(guān)要求為各工作站（點）配備齊全，社工上下班的交通、工作用餐等問題也酌情給予了解決；在工作站點正常運轉(zhuǎn)以后，社工還充分利用相關(guān)政府部門的資源優(yōu)勢，為服務(wù)對象做一些實事（如申請低保、醫(yī)保，爭取技能培訓(xùn)與就業(yè)推薦等），通過上述非專業(yè)化手段能夠有效促進社工與社區(qū)矯正人員之間建立專業(yè)聯(lián)系，并有益于解決與社區(qū)矯正人員見面難、交流難、構(gòu)建信任關(guān)系更難的瓶頸問題，打開工作局面。社工在為社區(qū)矯正人員提供服務(wù)的過程中，也會積極參與基層政府部門的維穩(wěn)工作。如在H市創(chuàng)建文明衛(wèi)生城市期間，社工們充分發(fā)揮職業(yè)優(yōu)勢，在為社區(qū)矯正人員提供專業(yè)服務(wù)的同時，也從幫教疏導(dǎo)、化解矛盾、摸清底數(shù)、掌握去向等方面入手，積極協(xié)助政府開展工作，努力做到不讓社區(qū)矯正人員上訪鬧事，維護了社會的穩(wěn)定，社工的作為與努力也贏得了政府部門的好評。

第二，對基層社團全方位的介入與控制。如前所述，A機構(gòu)很多資源是來源于基層政府，包括社會組織的辦公及活動費用、社工的工資等，均來自基層政府的財政支出，這引發(fā)了基層政府介入和強烈干預(yù)社工站（點）的沖動，它們通過各種方式傳達并釋放政府在場的信號。在人事管理方面，經(jīng)常發(fā)生基層政府隨意調(diào)人出駐A機構(gòu)的情況，為應(yīng)付一些突發(fā)的行政任務(wù)，基層政府還經(jīng)常讓社工臨時借調(diào)到相關(guān)行政部門。另一方面，基層政府還經(jīng)常介入到A機構(gòu)的日常工作中以表示政府在場。例如基層社團需要定期撰寫工作報告，并向相關(guān)負責(zé)人匯報工作進展，基層政府則會根據(jù)基層社團匯報的情況提出具體意見。誠如社工J所談到的：“我們平時做了哪些事情，需要定期向街道的領(lǐng)導(dǎo)做匯報，有些地方領(lǐng)導(dǎo)覺得做得不夠好的，就會跟我們指出來，我們再改?！?/p>

第三，身份的變異：社工到勤雜工。盡管通過政府購買服務(wù)的方式以實現(xiàn)A機構(gòu)的創(chuàng)建及運作是一種重大制度創(chuàng)新，但在具體落實過程中各級政府及其職能部門對此的認識和理解卻并不一致?；鶎诱畬⑸鐣M織視為行政附屬體系的一部分，常常直接干涉A機構(gòu)的日常事務(wù)與自主權(quán)利?；鶎诱胁簧兕I(lǐng)導(dǎo)或工作人員認為：“政府出讓部分公共財政資源維持社團的日常運作，社團與社工就應(yīng)該與政府保持一致”。正是由于存在類似這樣的思想觀念，一些基層政府部門經(jīng)常很坦然地派遣社工協(xié)助他們處理日常行政事務(wù)，如整理資料、撰寫報告、張貼公告、代替值班等等。政府安排的“份外”工作不但擠壓了社工的本職工作時間，還使社工們感到苦不堪言。對此，社工S就感嘆到，“我們社工干的很多事情都是勤雜工的活，跟民工也沒有什么區(qū)別，甚至還不如民工”。

三、非協(xié)同治理現(xiàn)象的發(fā)生邏輯

（一）資源依賴與政府權(quán)力的顯現(xiàn)

盡管政府輸出各種資源對A機構(gòu)進行強勢扶持，是構(gòu)建新型司法工作體系中“政府主導(dǎo)推進”制度安排的應(yīng)有之義，但是值得注意的是，政府主導(dǎo)的行動策略在促進社會組織成長發(fā)展的同時，也在客觀上導(dǎo)致A機構(gòu)先天發(fā)育不足，缺少獨立性。20世紀60年代，交換網(wǎng)絡(luò)理論就提出權(quán)力與資源依賴之間的關(guān)系，該理論將權(quán)力界定為社會行動者為獲取有價值的資源而依賴于其他行動者的函數(shù)。資源的價值越高且替代性資源越少，某行動者對提供這些資源的另一行動者的依賴性就越高，資源提供者之于依賴者的權(quán)力就越大[19](p32)。A機構(gòu)特別是基層社團在資金、人才、工作設(shè)施、規(guī)范制度等緊缺資源方面所形成的對政府部門的強依賴關(guān)系，對社會組織的具體運作模式及其與政府之間的關(guān)系產(chǎn)生了深刻的影響，導(dǎo)致政府購買服務(wù)這一制度創(chuàng)新行為在實踐過程中異化為“政府出錢、社團辦事”的現(xiàn)實邏輯，基層政府對A機構(gòu)的權(quán)力與控制也成為顯像。

（二）制度變遷中的路徑依賴效應(yīng)

路徑依賴強調(diào)的是在制度變遷的過程中，原有發(fā)展路徑對現(xiàn)存的制度安排有較強依賴性。制度變遷存在路徑依賴，制度系統(tǒng)會順從慣性[20](p476)。社會組織的發(fā)展與變革也如此。一直以來，在中國權(quán)威主義的政治結(jié)構(gòu)形態(tài)下，支配、服從和秩序高于自由、同意和參與的價值。這表現(xiàn)在政社關(guān)系層面，則是呈現(xiàn)出等級化的結(jié)構(gòu)特征，具有明顯的權(quán)威—依附性色彩[21](p106-113)。雖然近年來政治高層不斷釋放出轉(zhuǎn)變社會治理模式，加強政社合作關(guān)系的信號，H市在中央政府的號召下也出臺了一系列推進社會組織發(fā)展的政策文件。然而，這種自上而下的制度變遷以強制性推進的方式抵達政策的執(zhí)行主體——基層政府時，它們并未做好充分的準備，制度慣性使得改革的推進愈發(fā)困難。進言之，迫于上級政府的壓力，基層政府在形式上遵循了社會組織發(fā)展的各種治理思路，但強制和管制性壓力創(chuàng)造的往往是消極的服從者、不情愿的遵循和準備不足。其結(jié)果也顯而易見：雖然社會組織加入政府購買服務(wù)的過程中，但社會組織缺乏獨立自主性，基層政府對社會組織的監(jiān)管與控制程度在不斷加深，基層公共領(lǐng)域還遠遠沒有形成。

（三）中心行政任務(wù)對社會服務(wù)運作空間的擠壓

國家政治體制對基層治理模式具有形塑效應(yīng)，而基層政權(quán)的運作方式又會直接影響國家政策的執(zhí)行效果[22](p35-39)。因此，一項新出臺的公共政策要在基層得到落實，需要地方政府的支持與全力推進。當(dāng)市級政府將推進社會治理創(chuàng)新、發(fā)展社會組織的政策向基層推廣時，政策執(zhí)行主體需要對多樣化的行政性工作進行排序，并將資源投入到對其而言最為關(guān)鍵的活動領(lǐng)域。而作為單一屬性的權(quán)力運作中心，從本質(zhì)上而言，基層政府具有高度科層化的典型特征，其核心職能是在維持社會穩(wěn)定和公共秩序的基礎(chǔ)之上推進基層治理。換言之，基層政府需要將大部分資源投放到中心行政任務(wù)上，這樣一來，將會對社會服務(wù)工作的實施空間造成一定擠壓?；鶎诱鳛槔硇缘男袆又黧w，會根據(jù)自身利益訴求去理解吸收上級政策，進而采取理性行動[23](p84-95)，這是導(dǎo)致社會服務(wù)偏離現(xiàn)象發(fā)生的重要原因。

（四）基層社工的理性選擇

理性選擇理論認為，組織成員為了自身的生存和發(fā)展，會在一定的制度條件下選擇某些利己行為。如前所述，基層社團的運作經(jīng)費、人力、物力等資源是由區(qū)縣、街道政府幫助解決的。A機構(gòu)基層社團成立時間短，資歷淺，社會關(guān)系并不廣泛，政府雖然為其提供了一些生存性資源，但是“授人以魚卻非授人以漁”，行政體系雖然讓渡了一小部分社會領(lǐng)域，卻沒有轉(zhuǎn)移相應(yīng)的社會資源控制權(quán)。為獲取為社區(qū)矯正人員服務(wù)的資源，社工們往往會采取變通性策略，以聽命于基層政府換取其發(fā)展空間。此外，A機構(gòu)一部分社工也是從基層政府借調(diào)過去的，擁有公務(wù)員或事業(yè)單位編制。當(dāng)然，將內(nèi)部人派駐至A機構(gòu)，可以幫助緩解其組建初期社工隊伍數(shù)量不足的困境。然而，在開展工作的過程中，來自體制內(nèi)的選調(diào)社工帶有政府部門的行動慣性，特別是當(dāng)政府的行政任務(wù)與社會服務(wù)發(fā)生矛盾時，他們往往傾向于服從政府的安排。質(zhì)言之，社工的理性選擇加深了社會組織對基層政府的依賴性，也使得雙方關(guān)系呈現(xiàn)出不對稱的非均衡狀態(tài)，基層行政部門表現(xiàn)出更強勢的政府在場和更強勢的介入。

四、結(jié)論

正如有研究所指出的，碎片化權(quán)威是對中國政府結(jié)構(gòu)特點的形象化概括。意識形態(tài)的淡化、部門利益的凸顯、政府部門條塊分割以及中央分權(quán)加劇了碎片化程度[24](p1-30)。市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展推動了社會力量的成長，政社互動越來越成為一種重要的潮流現(xiàn)象。在各種力量的博弈和作用之下，政府高層開始自愿或被迫撤離某些社會領(lǐng)域，國家和社會首先在行政體系的上層出現(xiàn)分化，一些讓渡社會空間的社會政策和具體行動也由此發(fā)出。在上層政府的壓力之下，基層政府采取了一些調(diào)整政社關(guān)系的行動，但是它們是缺少積極性的，政社關(guān)系在實質(zhì)上并未有突破性的變化，有很強同構(gòu)性[25](p180)。具體到社會組織的發(fā)展上，不同層級政府的推進思路也存在差異性，進而構(gòu)成非協(xié)同治理的基本態(tài)勢。通過典型案例研究得出：雖然市級政府在政治高層的壓力下，已經(jīng)開始慢慢放松對社會組織的管控，但是行政體系的末端——基層政府在處理政府領(lǐng)導(dǎo)與社會組織獨立運作這二者的關(guān)系方面并不擅長，其對社會組織的介入與控制難以避免。簡言之，隨著高度同構(gòu)化的政社關(guān)系狀態(tài)逐漸瓦解，行政高層開始將社會組織從其內(nèi)部剝離開來，但在基層社會的活動空間中，行政機構(gòu)卻保持著與社會組織交纏糅合的固態(tài)。

非協(xié)同治理隱含著政府在社會組織發(fā)展上的不同姿態(tài)，基層政府面臨的壓力型體制需要其有很強的社會控制能力，更為重要的是，在權(quán)威體制下的中國，基層政府與社會組織間缺少自由、平等溝通協(xié)商的對話平臺，雙方關(guān)系仍然有著十分明顯的權(quán)威—依附色彩，這種等級化的結(jié)構(gòu)關(guān)系制約了社會組織的利益表達，特別是當(dāng)社會組織對政府的資源依附關(guān)系越發(fā)明顯時，這種社會組織的弱勢地位就顯得越發(fā)突出。而要改變基層政府針對社會組織的強勢介入形態(tài)，實現(xiàn)非營利組織的獨立運作和發(fā)展，則需由政府和社會組織共同努力：從政府的角度而言，一是需要高層政府加大制度創(chuàng)新的力度并予以落實，另一方面，政府應(yīng)充分意識到社會組織處于初步發(fā)展時期，需要給予這一新興力量發(fā)展資源的同時，控制自身的管理慣性，釋放更多空間由社會組織實現(xiàn)獨立運作。從社會組織的角度而言，則是需要在拓展資源來源渠道的同時，聚集并提升其專業(yè)優(yōu)勢，這樣一來，社會組織才可能具有與政府開展平等對話的條件[26](p103-108)。

最后，有必要指出本文研究的不足及后續(xù)研究的方向，非協(xié)同治理是理解政府針對社會組織決策行為的一個起點。然而，從單一模式出發(fā)去考察政府與社會組織關(guān)系，其解釋力和穿透力是有待進一步提升的。因此，在后續(xù)的研究中，需要進一步考慮和關(guān)注中國情境下不同地域、不同時間節(jié)點、不同組織類型的差異性。唯有如此，才能更好地解釋現(xiàn)實，不斷發(fā)掘政府與社會組織關(guān)系在動態(tài)發(fā)展過程中的新變化和新特點。