專(zhuān)家參與政府采購(gòu)決策的規(guī)范維度*

陳海萍

（上海政法學(xué)院，上海 230020）

在我國(guó)政府采購(gòu)法律制度的設(shè)計(jì)框架內(nèi)，采購(gòu)人和供應(yīng)商是整個(gè)政府采購(gòu)活動(dòng)的主力，政府采購(gòu)決策者（主要指財(cái)政部門(mén)和采購(gòu)人）需要根據(jù)整個(gè)采購(gòu)活動(dòng)的利益和價(jià)值做出最終的判斷、選擇與整合。在此過(guò)程中，被設(shè)置為強(qiáng)制義務(wù)或選擇性義務(wù)的專(zhuān)家參與，因提供專(zhuān)業(yè)知識(shí)以避免政府采購(gòu)決策風(fēng)險(xiǎn)的功能，使得一定程度上政府采購(gòu)從封閉的決策過(guò)程轉(zhuǎn)換為開(kāi)放的決策過(guò)程，符合當(dāng)下“參與式民主”的制度期待。然而，在實(shí)踐中專(zhuān)家參與意見(jiàn)往往被視作政府采購(gòu)決策者的擋箭牌，淪為“權(quán)力—知識(shí)”壟斷性決策的背后操手。另一方面，政府采購(gòu)決策者又經(jīng)常拋開(kāi)專(zhuān)家參與意見(jiàn)而自行其是，參與意見(jiàn)淪為政府采購(gòu)決策的裝飾品，時(shí)常被邊緣化。

因此，本文的問(wèn)題意識(shí)即是如何正確認(rèn)識(shí)專(zhuān)家參與意見(jiàn)并予以有效規(guī)制，以符合行政法治基本原則。立德與立法同行，是法治政府倫理抉擇的重要?jiǎng)?chuàng)新，雖然目前我國(guó)政府采購(gòu)法治領(lǐng)域已經(jīng)對(duì)專(zhuān)家參與設(shè)定了較為完善的德治規(guī)范，也從正當(dāng)程序保障機(jī)制角度確定了專(zhuān)家的監(jiān)督管理制度，但作為專(zhuān)家參與的結(jié)果——參與意見(jiàn)是否符合中立和公平理性要求，僅從目前現(xiàn)有德治理念和程序制約機(jī)制而言，尚不足以解決上述實(shí)踐困境，其實(shí)質(zhì)在于專(zhuān)家參與的“合法律性”法律要素尚未被清晰界定，其法律拘束力亦尚未被明確論證。因此，解析專(zhuān)家參與的法效力構(gòu)造及其可審查性，把政府采購(gòu)決策實(shí)踐中的專(zhuān)家參與意見(jiàn)納入法律規(guī)制范疇，并以此完善政府采購(gòu)決策行為合法性審查基礎(chǔ)體系，在司法對(duì)行政權(quán)的控制已經(jīng)日漸強(qiáng)勢(shì)的當(dāng)下，從行政功能發(fā)揮和法院監(jiān)督能力等方面提出司法審查范圍和密度，防止專(zhuān)家意見(jiàn)淪為脫離法拘束的“專(zhuān)業(yè)判斷”，避免削弱政府采購(gòu)決策科學(xué)化和合法化的期待功能，即是本文旨趣所在。

一、專(zhuān)家參與的確立及其功能

（一）專(zhuān)家參與的確立

政府采購(gòu)決策作為一項(xiàng)判斷和選擇的行政過(guò)程，無(wú)疑會(huì)遭遇一系列的風(fēng)險(xiǎn)，例如，在確定采購(gòu)要求方面會(huì)犯錯(cuò)，將采購(gòu)要求納入采購(gòu)文件或合同條款當(dāng)中可能會(huì)處理不當(dāng)，選擇潛在供應(yīng)商會(huì)失誤，無(wú)法進(jìn)行充分監(jiān)督供應(yīng)商的行為，等等。面對(duì)不可預(yù)測(cè)和控制的風(fēng)險(xiǎn)，卻同時(shí)要求供應(yīng)商所提供的貨物或者服務(wù)物廉價(jià)美，既不可能又不現(xiàn)實(shí)，也不明智。因此在政府采購(gòu)決策者通常缺少防止或控制上述風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)，以及缺乏獲得某種公共物品或創(chuàng)設(shè)某種服務(wù)的識(shí)別能力情況下，植入標(biāo)志“理性強(qiáng)化”的專(zhuān)家參與法定程序，其必要性顯而易見(jiàn)。從強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的行政法控制和化解功能角度看，授予專(zhuān)家從專(zhuān)業(yè)角度高度參與的可能性，可以為政府采購(gòu)過(guò)程的民主正當(dāng)性和行政正確性提供正面保障元素。

決策時(shí)行動(dòng)的起點(diǎn)，也是法治政府建設(shè)的前端。就我國(guó)政府采購(gòu)決策制度而言，專(zhuān)家參與的獲得主要來(lái)源于以《政府采購(gòu)法》為核心的法律體系。“決策者（采購(gòu)人）—專(zhuān)家—供應(yīng)商”所連接的政府采購(gòu)結(jié)構(gòu)及其相應(yīng)的法律制度，形成了我國(guó)政府采購(gòu)專(zhuān)家參與的基本途徑和模式，也奠定了專(zhuān)家參與的基本角色。為配合《政府采購(gòu)法》的實(shí)施，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（2004年）、《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（2014 年）（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《非招標(biāo)辦法》）、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（2015年）和《政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2016〕198 號(hào)）等第二層次規(guī)范相繼對(duì)專(zhuān)家參與政府采購(gòu)的系列行為作了較為全面的調(diào)整。其中《政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法》依照德治傾向，確立了由財(cái)政部門(mén)為主體的（審核、檢驗(yàn)、解除和取消）評(píng)審專(zhuān)家資格管理制度、評(píng)審專(zhuān)家抽取使用制度、評(píng)審專(zhuān)家權(quán)利義務(wù)制度以及相應(yīng)的法律責(zé)任制度。地方據(jù)此制定的相應(yīng)管理（實(shí)施）辦法中，還包括了一些具體性的細(xì)化規(guī)范。

（二）專(zhuān)家參與的角色

從采購(gòu)需求的咨詢(xún)角色、招標(biāo)文件的評(píng)判角色、選擇供應(yīng)商的裁斷角色到事后投訴的說(shuō)明角色，專(zhuān)家參與政府采購(gòu)決策不僅多樣化而且接近于全方位。按照美國(guó)著名政策專(zhuān)家皮爾克提出的“科學(xué)在政策與政治中的四種理想化角色”觀點(diǎn)，專(zhuān)家可以以“純粹的科學(xué)家、科學(xué)仲裁者、觀點(diǎn)的辯護(hù)者和誠(chéng)實(shí)的代理人”身份在政府采購(gòu)決策中出現(xiàn)。以政府采購(gòu)公共自行車(chē)為例：

第一種，如果專(zhuān)家只是分享一些關(guān)于適合城市道路騎行的自行車(chē)基本信息，不對(duì)如何利用該信息提出建議，那么此時(shí)該專(zhuān)家可以歸屬于純粹的科學(xué)家，其參與功能在于為采購(gòu)人提供專(zhuān)業(yè)知識(shí)。該角色在政府采購(gòu)決策中幾乎沒(méi)有被設(shè)置。

第二種，如果專(zhuān)家只是回答政府采購(gòu)決策者提出各種城市自行車(chē)實(shí)際問(wèn)題，但并不告之決策者應(yīng)偏向哪種自行車(chē)的選擇，那么此時(shí)該專(zhuān)家可以歸屬于科學(xué)仲裁者，其功能在于為決策者提供知識(shí)服務(wù)資源。該角色在采購(gòu)需求的專(zhuān)家論證意見(jiàn)中有出現(xiàn)可能。

第三種，如果專(zhuān)家可能試圖說(shuō)服政府采購(gòu)決策者應(yīng)該選擇某一特定自行車(chē)供應(yīng)商，并提出了理由。那么此時(shí)該專(zhuān)家可以歸屬于觀點(diǎn)辯護(hù)者，其功能在于為決策者提供可選擇性供應(yīng)商。這種角色經(jīng)常出現(xiàn)在政府采購(gòu)決策中。

第四種，如果專(zhuān)家提供了政府采購(gòu)決策者所有潛在自行車(chē)供應(yīng)商的信息，例如國(guó)內(nèi)知名公共自行車(chē)供應(yīng)商的基本情況（價(jià)格、項(xiàng)目、服務(wù)質(zhì)量以及信譽(yù)等），并努力擴(kuò)展可選擇的范圍，讓決策者依據(jù)其偏好或價(jià)值觀去進(jìn)行決策。那么此時(shí)該專(zhuān)家可以歸屬于誠(chéng)實(shí)的代理人。這種角色也經(jīng)常出現(xiàn)在政府采購(gòu)決策中。

皮爾克的理論模型為專(zhuān)家參與模式研究提供重要結(jié)構(gòu)化基礎(chǔ)同時(shí)，也為專(zhuān)家參與權(quán)的法理基礎(chǔ)提供了參考。首先在政府采購(gòu)過(guò)程中，專(zhuān)家參與屬于統(tǒng)稱(chēng)，基于采購(gòu)過(guò)程的不同階段被植入了不同參與分量，即基于知識(shí)進(jìn)入政策的不同程度而被立法者施予了不同的參與比重，使得專(zhuān)家參與權(quán)的享有和行使呈現(xiàn)豐富的表現(xiàn)形態(tài)。專(zhuān)家參與權(quán)的不同形態(tài)往往通過(guò)專(zhuān)家意見(jiàn)的提供來(lái)表達(dá)，在政府采購(gòu)過(guò)程中既有采購(gòu)需求論證（征詢(xún)）意見(jiàn)、招投標(biāo)評(píng)審意見(jiàn)、推薦供應(yīng)商意見(jiàn)，也存在文件條款沒(méi)有不合理意見(jiàn)、唯一性論證意見(jiàn)、質(zhì)疑投訴處理意見(jiàn)等，這些參與意見(jiàn)的法律地位將成為本文的分析對(duì)象。

（三）專(zhuān)家參與的法律功能

政府采購(gòu)決策行為的合法性和合理性，離不開(kāi)專(zhuān)家參與功能的發(fā)揮。專(zhuān)家參與至少體現(xiàn)在政府采購(gòu)決策者所擔(dān)負(fù)的以下三項(xiàng)法定義務(wù)中：一是在履行充分判斷義務(wù)上，專(zhuān)家參與意見(jiàn)是決策者充分考慮從而達(dá)至最佳決定的基礎(chǔ)；二是在履行調(diào)查義務(wù)上，專(zhuān)家參與意見(jiàn)是決策者揭示客觀事實(shí)的有力依據(jù)；三是在履行說(shuō)明義務(wù)上，專(zhuān)家參與意見(jiàn)是決策者說(shuō)明理由中不可缺少的一部分。

因此專(zhuān)家參與的法律功能，在于為決策行為提供完整性、充分性和邏輯性的實(shí)質(zhì)保障。專(zhuān)家參與行為來(lái)源于政府采購(gòu)決策者權(quán)力的讓渡，決策者為了彌補(bǔ)決策信息劣勢(shì)，通常也必須讓渡出一些裁量權(quán)給予專(zhuān)家。專(zhuān)家通過(guò)參與各種采購(gòu)過(guò)程形式來(lái)行使該裁量權(quán)，從而在一定程度上以裁量權(quán)的結(jié)果——專(zhuān)家參與意見(jiàn)——構(gòu)成對(duì)政府采購(gòu)決策行為進(jìn)行合法性判斷、解釋和評(píng)價(jià)的依據(jù)。

根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，專(zhuān)家裁量?jī)?nèi)容包括技術(shù)、服務(wù)、安全等要求，裁量基準(zhǔn)包括供應(yīng)商資格、采購(gòu)項(xiàng)目技術(shù)條件和商務(wù)條件等具體內(nèi)容，專(zhuān)家裁量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)“完整、清晰和明確”。建立在專(zhuān)業(yè)科學(xué)知識(shí)之上的專(zhuān)家裁量空間極其寬泛，相應(yīng)的裁量?jī)?nèi)容在政府采購(gòu)決策各考量因素中其權(quán)重也完全不同?；诒疚奶接懼黝}，下文主要關(guān)注政府采購(gòu)過(guò)程中的政府采購(gòu)合同形成階段，即采購(gòu)決策過(guò)程中的專(zhuān)家參與。

二、從行政過(guò)程論審視專(zhuān)家參與的法律構(gòu)造

作為一項(xiàng)兼顧財(cái)政資金再分配效率和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的復(fù)合行政過(guò)程，政府采購(gòu)決策過(guò)程至少由論證、談判和成交三個(gè)階段構(gòu)成，因此若僅關(guān)注政府采購(gòu)決策結(jié)果，或若遵從單一行政行為視角進(jìn)行研究，則非常容易忽視政府采購(gòu)決策過(guò)程中所出現(xiàn)的每個(gè)法律要件 （包括專(zhuān)家參與）的源頭、理由和規(guī)范效應(yīng)，由此喪失對(duì)決策過(guò)程中所蘊(yùn)藏的行政因素進(jìn)行審查的機(jī)會(huì)，尤其是無(wú)助于從源頭上規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)行。因此跳出重視單個(gè)行政行為形式和效果的理論桎梏，以整體行政過(guò)程論為指導(dǎo)，關(guān)注以復(fù)數(shù)行為呈現(xiàn)的現(xiàn)代行政現(xiàn)象，則是把握現(xiàn)代行政決策的趨勢(shì)，也是審視專(zhuān)家參與法律構(gòu)造的前提。

根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》的設(shè)計(jì)，專(zhuān)家參與政府采購(gòu)決策的具體過(guò)程包括論證、談判和成交一般過(guò)程、變更采購(gòu)方式審批過(guò)程和事后供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴等過(guò)程，下文根據(jù)此分類(lèi)，從法律規(guī)范的構(gòu)造視角，逐一介紹每一過(guò)程中立法者對(duì)專(zhuān)家參與予以區(qū)別對(duì)待的法律規(guī)定，并提煉其不同特征。

（一）政府采購(gòu)決策一般過(guò)程中全方位和深度參與

目前招標(biāo)和非招標(biāo)兩種主要法定采購(gòu)方式組成了政府采購(gòu)決策一般過(guò)程。招標(biāo)采購(gòu)方式強(qiáng)調(diào)保證所有潛在供應(yīng)商平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)；非招標(biāo)方式分為競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)和詢(xún)價(jià)，強(qiáng)調(diào)保證提高行政效能目標(biāo)。政府采購(gòu)決策一般過(guò)程是植入專(zhuān)家參與的最主要過(guò)程，也是專(zhuān)家發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用和影響的過(guò)程。專(zhuān)家參與的性質(zhì)偏向于為采購(gòu)人提供信息和判斷，并幫助其正確選擇供應(yīng)商。

1.招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程的全方位參與

作為政府采購(gòu)的主要方式，在招標(biāo)過(guò)程中專(zhuān)家參與處于全方位介入態(tài)勢(shì)。首先，立法規(guī)定論證階段的采購(gòu)人認(rèn)為“必要時(shí)”，可以邀請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)采購(gòu)需求的確定提供意見(jiàn)，或就招標(biāo)文件提供征詢(xún)意見(jiàn)。此時(shí)專(zhuān)家參與權(quán)表現(xiàn)為提供咨詢(xún)意見(jiàn)，即專(zhuān)業(yè)知識(shí)。其次，在談判階段，立法規(guī)定一定比例的專(zhuān)家必須加入由招標(biāo)采購(gòu)單位依法組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)，就具體評(píng)標(biāo)事務(wù)獨(dú)立進(jìn)行評(píng)審，提供評(píng)審意見(jiàn)，并配合撰寫(xiě)評(píng)審報(bào)告。此時(shí)專(zhuān)家參與權(quán)表現(xiàn)為幫助采購(gòu)人確定可選擇的供應(yīng)商，專(zhuān)家此時(shí)處于上文所述的 “誠(chéng)實(shí)代理人”一職。最后，在成交階段，立法規(guī)定評(píng)審專(zhuān)家有權(quán)推薦中標(biāo)候選供應(yīng)商。此時(shí)專(zhuān)家參與權(quán)表現(xiàn)為推薦權(quán)，專(zhuān)家意見(jiàn)類(lèi)似于采購(gòu)人意見(jiàn)。

2.非招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程的深度參與

在非招標(biāo)采購(gòu)方式的論證階段，立法同樣規(guī)定采購(gòu)人認(rèn)為“必要時(shí)”，可以邀請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)采購(gòu)需求的確定提供意見(jiàn)。如果是采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)方式的，參加競(jìng)爭(zhēng)性談判小組或者詢(xún)價(jià)小組的評(píng)審專(zhuān)家在談判之前必須確認(rèn)或者制定談判文件、詢(xún)價(jià)通知書(shū)。

在談判階段，主要由評(píng)審專(zhuān)家組成的競(jìng)爭(zhēng)性談判小組、詢(xún)價(jià)小組，就具體采購(gòu)事務(wù)從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單中確定不少于3家的供應(yīng)商進(jìn)行談判或者詢(xún)價(jià)，提出評(píng)審意見(jiàn)，并編寫(xiě)評(píng)審報(bào)告。在單一來(lái)源方式的談判階段，政府采購(gòu)法律規(guī)范并沒(méi)有明文規(guī)定是否應(yīng)該組建諸如競(jìng)爭(zhēng)性談判小組或者詢(xún)價(jià)小組等相似組織來(lái)進(jìn)行評(píng)審。不過(guò)依據(jù)財(cái)政部第74號(hào)令第41條的設(shè)計(jì)，此階段采購(gòu)人應(yīng)組織“具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人員”與供應(yīng)商就合理的成交價(jià)格進(jìn)行商定。由此可見(jiàn)，雖然沒(méi)有“評(píng)審專(zhuān)家”參與單一來(lái)源方式，但有“專(zhuān)業(yè)人員”參與其中，且其參與工作類(lèi)似于競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢(xún)價(jià)方式中的專(zhuān)家角色，不同的是，談判的對(duì)象是唯一的供應(yīng)商，工作目標(biāo)是商定成交價(jià)格，確保項(xiàng)目質(zhì)量。

最后在成交階段，立法規(guī)定談判小組和詢(xún)價(jià)小組有權(quán)按照最后報(bào)價(jià)由低到高的順序提出3名以上成交候選人，而詢(xún)價(jià)小組除此之外，依據(jù)采購(gòu)人書(shū)面授權(quán)，也可直接確定成交供應(yīng)商。單一來(lái)源采購(gòu)談判小組中的專(zhuān)業(yè)人員有權(quán)直接與供應(yīng)商商定合理成交價(jià)格并保證采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量。

（二）變更采購(gòu)方式審批過(guò)程中選擇性參與

《政府采購(gòu)法》第27條規(guī)定：“因特殊情況需要采用公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的批準(zhǔn)?！眴?wèn)題是，在財(cái)政部門(mén)變更采購(gòu)方式審批過(guò)程中，是否需要植入專(zhuān)家參與程序，以便與政府采購(gòu)決策一般過(guò)程保持一致？一般而言，由于采購(gòu)人所申請(qǐng)變更的非招標(biāo)采購(gòu)方式作為特殊采購(gòu)方式，已經(jīng)偏離了公開(kāi)和有效競(jìng)爭(zhēng)的政府采購(gòu)核心原則，因此，若植入專(zhuān)家參與程序則將加強(qiáng)變更審批決定的合法性。不過(guò)依照我國(guó)政府采購(gòu)法的設(shè)計(jì)，區(qū)分為以下三種情形。

1.原則上不需要專(zhuān)家參與

對(duì)《政府采購(gòu)法》第27條“特殊情況”予以具體規(guī)范的《非招標(biāo)辦法》并未明確規(guī)定需要在審批過(guò)程中植入專(zhuān)家參與程序。這也許與2015年財(cái)政部頒發(fā)的《中央預(yù)算單位變更政府采購(gòu)方式審批管理辦法》廢止了2009年頒發(fā)的《中央單位變更政府采購(gòu)方式審批管理暫行辦法》中專(zhuān)家論證意見(jiàn)為審批要件的規(guī)定有關(guān)，財(cái)政部的理由是專(zhuān)家論證意見(jiàn)會(huì)妨礙行政審批效率，同時(shí)專(zhuān)家論證意見(jiàn)在政府采購(gòu)決策中的地位沒(méi)有必要提升至變更政府采購(gòu)方式審批的“審核依據(jù)”。

2.申請(qǐng)變更采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式需要專(zhuān)家論證意見(jiàn)

但如果招標(biāo)后發(fā)生了一些特殊情況，致使采購(gòu)人擬向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式的，則根據(jù)《非招標(biāo)辦法》第28條的規(guī)定，需要組織專(zhuān)家對(duì)招標(biāo)文件提出沒(méi)有不合理?xiàng)l款的論證意見(jiàn)。該參與目的是為了滿(mǎn)足招標(biāo)文件的公正性，防止因招標(biāo)文件的偏差而損害潛在供應(yīng)商的權(quán)益，由此沒(méi)有不合理?xiàng)l款的論證意見(jiàn)是保證變更采購(gòu)方式申請(qǐng)符合法律規(guī)定的條件之一。

3.申請(qǐng)變更采用單一來(lái)源方式需要專(zhuān)業(yè)人員的唯一性論證意見(jiàn)

根據(jù)《非招標(biāo)辦法》第38條的規(guī)定，只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)，且達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，采購(gòu)人擬采用單一來(lái)源采購(gòu)方式的，在向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn)之前，必須組織“專(zhuān)業(yè)人員”對(duì)“相關(guān)供應(yīng)商因?qū)＠?、?zhuān)有技術(shù)等原因具有唯一性”進(jìn)行具體論證。由此唯一性論證意見(jiàn)是保證變更采購(gòu)方式申請(qǐng)符合法律規(guī)定的條件之一。

（三）事后供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴過(guò)程中配合參與

根據(jù)政府采購(gòu)法的設(shè)計(jì)，專(zhuān)家不僅有義務(wù)配合采購(gòu)人答復(fù)供應(yīng)商的詢(xún)問(wèn)和質(zhì)疑，而且還應(yīng)當(dāng)配合財(cái)政部門(mén)的投訴處理和監(jiān)督檢查工作。此時(shí)專(zhuān)家參與意見(jiàn)是基于供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)或者成交結(jié)果的詢(xún)問(wèn)和質(zhì)疑而從專(zhuān)業(yè)角度所作的解釋和說(shuō)明。按照《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》的規(guī)定，配合財(cái)政部門(mén)調(diào)查取證或?qū)ν对V事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)審而提供的專(zhuān)家意見(jiàn)屬于財(cái)政部門(mén)投訴處理決定行為的一項(xiàng)規(guī)范要件。

三、專(zhuān)家參與政府采購(gòu)決策的法律規(guī)制效力

從內(nèi)在效果而言，每一項(xiàng)專(zhuān)家參與行為自身必須具備合法性效力；從外在效果而言，每一項(xiàng)專(zhuān)家參與對(duì)整個(gè)政府采購(gòu)決策發(fā)揮不同的法律規(guī)制效力。這些參與均因植入情景、參與組織、法律賦予功能以及實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)等因素的相互交織而呈現(xiàn)出不同的法律效力?？茖又平Y(jié)構(gòu)的具體操作執(zhí)行容易在過(guò)程中出現(xiàn)碎片化，產(chǎn)生各種問(wèn)題。囿于篇幅和筆者能力，本文主要聚焦并探討上述“政府采購(gòu)決策一般過(guò)程”和“變更政府采購(gòu)方式審批過(guò)程”中專(zhuān)家參與的外在法律規(guī)制效力。

（一）政府采購(gòu)決策一般過(guò)程中的法律規(guī)制效力

1.論證階段專(zhuān)家論證（征詢(xún)）意見(jiàn)之法律裁量效果

雖然在亟需專(zhuān)業(yè)知識(shí)領(lǐng)域，法律經(jīng)常規(guī)定專(zhuān)家論證意見(jiàn)為行政義務(wù)，但依據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)法的規(guī)定，采購(gòu)需求論證意見(jiàn)和招標(biāo)文件征詢(xún)意見(jiàn)被設(shè)定為授權(quán)采購(gòu)人在認(rèn)為有“必要時(shí)”才選擇的裁量效果。這就意味著，在某個(gè)具體案件中采購(gòu)人有權(quán)對(duì)“必要時(shí)”的裁量要件進(jìn)行解釋和補(bǔ)充，只有在采購(gòu)人認(rèn)為自己所解釋和補(bǔ)充的裁量要件滿(mǎn)足了“必要時(shí)”，自己才有邀請(qǐng)專(zhuān)家參與論證或征詢(xún)的裁量義務(wù)，因此專(zhuān)家參與是滿(mǎn)足了“必要時(shí)”才產(chǎn)生的一種法律效果。

雖然對(duì)采購(gòu)需求是否進(jìn)行專(zhuān)家論證屬于采購(gòu)人的裁量權(quán)，但一旦采購(gòu)人邀請(qǐng)專(zhuān)家參與論證，那么專(zhuān)家論證意見(jiàn)將對(duì)采購(gòu)人產(chǎn)生直接約束力，發(fā)生的法律效果是：專(zhuān)家論證意見(jiàn)將作為中標(biāo)候選人（或成交候選人）評(píng)審意見(jiàn)的前提條件之一。雖然該前提條件與最終的政府采購(gòu)決策結(jié)果沒(méi)有直接因果關(guān)聯(lián)，但其將與隨后的評(píng)審意見(jiàn)一起，成為政府采購(gòu)決策法律行為的一部分，支持其完整和明確的法定要求。

2.談判階段專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)之主要事實(shí)依據(jù)屬性

在招標(biāo)采購(gòu)談判階段，評(píng)審專(zhuān)家需要對(duì)供應(yīng)商投標(biāo)文件是否滿(mǎn)足招標(biāo)文件的全部實(shí)質(zhì)性要求進(jìn)行打分，并按照評(píng)標(biāo)方法的不同，對(duì)供應(yīng)商的投標(biāo)報(bào)價(jià)是否最低進(jìn)行評(píng)判，或者按照評(píng)審因素的量化指標(biāo)對(duì)供應(yīng)商的評(píng)審進(jìn)行綜合評(píng)判，并由此選擇中標(biāo)候選人。如果評(píng)審專(zhuān)家認(rèn)定供應(yīng)商投標(biāo)文件不能滿(mǎn)足招標(biāo)文件的一部分或全部實(shí)質(zhì)性要求的，則評(píng)審專(zhuān)家可以打低分剔除其參加采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，甚至否定其投標(biāo)資格。

因此，中標(biāo)候選人評(píng)審意見(jiàn)具備了技術(shù)和法律雙重特征：一方面，評(píng)審專(zhuān)家運(yùn)用專(zhuān)業(yè)技能作出選擇，另一方面，評(píng)審專(zhuān)家對(duì)供應(yīng)商能否成為中標(biāo)候選人作出裁斷，并由此直接影響采購(gòu)決定內(nèi)容。如果缺少該評(píng)審意見(jiàn)，則決策者就無(wú)法做出采購(gòu)決定。就此，具有技術(shù)理性?xún)?nèi)涵同時(shí)又具備法律效果的評(píng)審意見(jiàn)，在政府采購(gòu)決策法律行為中應(yīng)被賦予主要事實(shí)依據(jù)的構(gòu)成要件屬性，其對(duì)政府采購(gòu)決策是否具備合理性并是否符合合法性，承擔(dān)了證據(jù)要件功能。

同理，與上述中標(biāo)候選人評(píng)審意見(jiàn)相似的是，在非招標(biāo)采購(gòu)談判階段，成交候選人評(píng)審意見(jiàn)在政府采購(gòu)決策法律行為中也具備主要事實(shí)依據(jù)的構(gòu)成要件屬性。略有區(qū)別的是，非招標(biāo)采購(gòu)評(píng)審意見(jiàn)是依據(jù)符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低的原則做出的，其評(píng)判權(quán)是在所選擇的供應(yīng)商都已經(jīng)符合采購(gòu)文件的實(shí)質(zhì)性要求下而行使的，評(píng)判權(quán)的自由裁量空間比中標(biāo)候選人評(píng)審意見(jiàn)要小得多。

值得一提的是，在單一來(lái)源采購(gòu)過(guò)程中，談判和成交階段被設(shè)計(jì)成一體而無(wú)法明確劃分，采購(gòu)決定是由具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人員直接和唯一供應(yīng)商就合理價(jià)格進(jìn)行商定而做出，因此作為評(píng)審意見(jiàn)的專(zhuān)業(yè)人員商定意見(jiàn)，其實(shí)就是采購(gòu)決定，商定意見(jiàn)的法律屬性已經(jīng)被采購(gòu)決策法律行為所囊括。

3.成交階段專(zhuān)家意見(jiàn)之考慮因素或決策結(jié)果效果屬性

在成交階段，無(wú)論是招標(biāo)采購(gòu)還是非招標(biāo)采購(gòu)方式，評(píng)審專(zhuān)家都有權(quán)推薦中標(biāo)（或成交）候選供應(yīng)商，于政府采購(gòu)決策者而言，專(zhuān)家的推薦意見(jiàn)將作為自己決策行為的一項(xiàng)應(yīng)當(dāng)考慮因素。不過(guò)，由于詢(xún)價(jià)小組在采購(gòu)人的授權(quán)下可直接確定成交供應(yīng)商，單一來(lái)源采購(gòu)談判小組中的專(zhuān)業(yè)人員也有權(quán)直接與供應(yīng)商商定合理成交價(jià)格，因此，這兩種采購(gòu)方式中成交階段的專(zhuān)家意見(jiàn)在法律效果上等同于政府采購(gòu)決策行為結(jié)果，換言之，專(zhuān)家在這兩種采購(gòu)方式中實(shí)際上起到了扮演政府采購(gòu)決策者角色的作用。

（二）變更采購(gòu)方式審批過(guò)程中專(zhuān)家參與具備法定許可要件屬性

在采購(gòu)人向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)變更為競(jìng)爭(zhēng)性談判方式的批準(zhǔn)過(guò)程中，依據(jù)財(cái)政部令第74號(hào)的設(shè)計(jì)，評(píng)審專(zhuān)家出具的招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款的論證意見(jiàn)是法律明確規(guī)定的提交材料之一，該意見(jiàn)構(gòu)成了采購(gòu)人申請(qǐng)變更為競(jìng)爭(zhēng)性談判方式時(shí)獲取財(cái)政部門(mén)審批決定的法定許可條件。如果缺失了該專(zhuān)家意見(jiàn)的話(huà)，則審批機(jī)關(guān)將不同意該競(jìng)爭(zhēng)性談判方式的變更申請(qǐng)。同樣，在申請(qǐng)變更為單一來(lái)源采購(gòu)方式的批準(zhǔn)過(guò)程中，“專(zhuān)業(yè)人員”對(duì)“對(duì)相關(guān)供應(yīng)商因?qū)＠?zhuān)有技術(shù)等原因具有唯一性”的論證意見(jiàn)構(gòu)成了申請(qǐng)變更為單一來(lái)源采購(gòu)方式時(shí)獲取財(cái)政部門(mén)審批決定的法定許可條件。

（三）專(zhuān)家參與意見(jiàn)在整個(gè)政府采購(gòu)決策中的拘束力

依據(jù)專(zhuān)家參與意見(jiàn)內(nèi)容的專(zhuān)業(yè)性和法律性特征，可以推定實(shí)踐中其對(duì)政府采購(gòu)決策行為的拘束力程度應(yīng)該是不一樣的。無(wú)論從理論還是實(shí)踐來(lái)看，專(zhuān)家參與意見(jiàn)對(duì)政府采購(gòu)決策行為的拘束力可以有以下三種解釋?zhuān)阂皇菦Q策者做出采購(gòu)決定的根據(jù)，二是決策者做出采購(gòu)決定時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素，三是財(cái)政部門(mén)做出變更采購(gòu)方式?jīng)Q定時(shí)的許可要件。以下分列述之。

1.具備案卷排他性原則之拘束力

作為采購(gòu)決策根據(jù)，專(zhuān)家參與意見(jiàn)為案卷排他性原則指導(dǎo)下的證據(jù)文件，決策者可以不顧及甚至忽略專(zhuān)家參與意見(jiàn)以外的文件，只以專(zhuān)家參與意見(jiàn)為根據(jù)來(lái)做出采購(gòu)決定。此時(shí)的專(zhuān)家參與意見(jiàn)往往指評(píng)審意見(jiàn)和采購(gòu)需求意見(jiàn)。專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)是對(duì)政府采購(gòu)核心——選擇中標(biāo)（或成交）候選人做出的技術(shù)評(píng)判，這一評(píng)判書(shū)作為一份技術(shù)理性證據(jù)，對(duì)實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)決定和采購(gòu)目標(biāo)而言具備了證據(jù)上的充分性。同理，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上看，采購(gòu)需求論證意見(jiàn)也符合專(zhuān)業(yè)證據(jù)的充分性。政府采購(gòu)決策者對(duì)上述參與意見(jiàn)應(yīng)以尊重為原則，必須根據(jù)上述參與意見(jiàn)做出決策，若以當(dāng)事人不知道或者其他未論證事實(shí)作為采購(gòu)決策根據(jù)，則采購(gòu)決定將無(wú)效。

2.具備決策考慮因素之拘束力

作為采購(gòu)決策考慮因素，專(zhuān)家參與意見(jiàn)可以被決策者自由權(quán)衡，意味著決策者可以根據(jù)專(zhuān)家參與意見(jiàn)以外的其他證據(jù)來(lái)做出采購(gòu)決策。此時(shí)的專(zhuān)家參與意見(jiàn)往往指成交階段的推薦 （供應(yīng)商）意見(jiàn)，和事后供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴時(shí)的專(zhuān)家說(shuō)明解釋意見(jiàn)。對(duì)實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)決定和采購(gòu)目標(biāo)而言，這些意見(jiàn)僅處于輔助決策者的地位，在決策者說(shuō)明理由的證據(jù)中有助于完整性要求，但不足以保證充分性邏輯，政府采購(gòu)決策者和專(zhuān)家之間很有可能對(duì)此存在意見(jiàn)分歧。由此，在專(zhuān)業(yè)和法律相互交織甚至模糊不清的領(lǐng)域，決策者可以自由權(quán)衡專(zhuān)家參與意見(jiàn)，視其為決策考慮因素之一。

3.具備行政許可要件之拘束力

作為財(cái)政部門(mén)做出變更采購(gòu)方式?jīng)Q定的行政許可要件，專(zhuān)家參與意見(jiàn)的缺少將使財(cái)政部門(mén)無(wú)法做出同意采購(gòu)人變更采購(gòu)方式的審批決定。此時(shí)的專(zhuān)家參與意見(jiàn)往往指招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款的論證意見(jiàn)和唯一性論證意見(jiàn)。這些意見(jiàn)表面上看似屬于技術(shù)性評(píng)判，但無(wú)論從論證內(nèi)容還是論證結(jié)果，都是排除潛在供應(yīng)商的參與，因此在法理上，若采購(gòu)人不具備這些相對(duì)于他人而言的特殊條件，則不具有獲得競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源采購(gòu)方式的特殊資格。有權(quán)批準(zhǔn)的財(cái)政部門(mén)若在缺失這些要件情形下做出審批決定，則屬于違法同意變更采購(gòu)方式，根據(jù)《行政許可法》第69條的規(guī)定，該審批決定可以被撤銷(xiāo)。

四、法院審查專(zhuān)家參與意見(jiàn)之模式和審查程度

（一）法院審查專(zhuān)家參與意見(jiàn)之模式

《政府采購(gòu)法》的首項(xiàng)立法宗旨是“規(guī)范政府采購(gòu)行為”，就本文主旨而言，如何從法院視角對(duì)專(zhuān)家參與意見(jiàn)進(jìn)行規(guī)范從而實(shí)現(xiàn)“規(guī)范政府采購(gòu)行為”，是探討專(zhuān)家參與意見(jiàn)的最終命題?；诔绦蚝蛯?shí)體構(gòu)成一個(gè)法律行為的觀點(diǎn)來(lái)看，一項(xiàng)專(zhuān)家參與意見(jiàn)的合法性效力可以由參與的形式合法性和參與意見(jiàn)實(shí)體合法性?xún)刹糠掷碛蓙?lái)進(jìn)行判斷。

在對(duì)專(zhuān)家參與意見(jiàn)的實(shí)體合法性進(jìn)行審查時(shí)，法院面臨的最大理論障礙是：從法律和行政的分工來(lái)看，專(zhuān)家意見(jiàn)屬于行政自治領(lǐng)域，法律一般難以介入，沒(méi)有證據(jù)表明法院能清楚理解專(zhuān)家參與的作用和限度，如果法院以法的名義加以批判并以自己的實(shí)體判斷取而代之，不僅在事實(shí)上不可能，恐怕從民主制度的原理上看也有失妥當(dāng)。同時(shí)，由于專(zhuān)家有著專(zhuān)門(mén)的訓(xùn)練和學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)，他們可能會(huì)比法官更有效地去評(píng)審政府采購(gòu)決策問(wèn)題，例如“分析是否具有平衡性？是否考慮了相關(guān)數(shù)據(jù)？結(jié)論是否來(lái)自合理的證據(jù)推論？分析的陳述是否是清晰、一致，其形式是否有利于非專(zhuān)家人士的理解？”這種審查模式與法院傳統(tǒng)上根據(jù)“嚴(yán)格審查”學(xué)說(shuō)而進(jìn)行的審查是一致的。更重要的是，實(shí)踐中很少有法院去專(zhuān)門(mén)關(guān)注行政行為與參與該行為的專(zhuān)家之間的適當(dāng)性和充分性，法院很可能傾向于去規(guī)避它，而非面對(duì)它。

但無(wú)論如何，法院有著保證政府采購(gòu)決策行為合法的獨(dú)立義務(wù)。因此為了破解專(zhuān)家意見(jiàn)被當(dāng)成擋箭牌，或?qū)＜乙庖?jiàn)被邊緣化之困境，從防止行政向?qū)＜乙庖?jiàn)逃遁的意義而言，可以考慮在一定范圍內(nèi)盡量對(duì)專(zhuān)家參與權(quán)進(jìn)行控制，從而使專(zhuān)家參與能夠發(fā)展成為嚴(yán)格確保政府采購(gòu)決策行為合法、合理的途徑。從我國(guó)行政訴訟法視野來(lái)檢視專(zhuān)家參與意見(jiàn)的合法性，不僅具有很強(qiáng)的正當(dāng)性，而且也具有實(shí)踐操作可能，對(duì)實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)法的立法宗旨具有現(xiàn)實(shí)意義。

首先，無(wú)論是法律明確規(guī)定還是指導(dǎo)性判例的引導(dǎo)，目前我國(guó)法院對(duì)行政行為程序違法的審查模式已經(jīng)較為成熟和完善。法院可以因合法專(zhuān)家參與程序的缺乏而撤銷(xiāo)整個(gè)政府采購(gòu)決策行為或同意變更采購(gòu)方式申請(qǐng)決定，并要求被告重作，這在我國(guó)行政訴訟領(lǐng)域已沒(méi)有任何障礙。

其次，目前我國(guó)法院對(duì)行政行為形式合法性的權(quán)限審查也較為完善。就政府采購(gòu)決策案件而言，對(duì)具備案卷排他性之拘束力的評(píng)審意見(jiàn)和采購(gòu)需求論證意見(jiàn)，法院可以基于政府采購(gòu)決策是否遵循并根據(jù)上述專(zhuān)家參與意見(jiàn)做出裁判，若不是，則法院可以因主要證據(jù)不足而判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，并可以判決被告重做。對(duì)具備行政許可要件之拘束力的招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款的論證意見(jiàn)和唯一性論證意見(jiàn)，法院可以基于財(cái)政部門(mén)同意采購(gòu)方式變更的決定是否依據(jù)上述意見(jiàn)做出判斷，若不是，則法院可以做出撤銷(xiāo)、確認(rèn)違法或無(wú)效判決，甚至要求被告重作或履行賠償義務(wù)，采取補(bǔ)救措施等判決。

最后，也是最為關(guān)鍵的審查模式是，法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)的陳述，對(duì)行政機(jī)關(guān)以何種方式考慮何種事項(xiàng)作出行政行為進(jìn)行重構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)裁量過(guò)程的妥當(dāng)性進(jìn)行評(píng)價(jià)。就政府采購(gòu)決策案件而言，法院首先要求決策者對(duì)其所依據(jù)的專(zhuān)家參與意見(jiàn)進(jìn)行解釋和說(shuō)明；其次，審查這些專(zhuān)家參與意見(jiàn)是否有書(shū)面記錄依據(jù)；最后，審查決策者基于專(zhuān)家參與意見(jiàn)所作出的判斷是否有不合理之處、財(cái)政部門(mén)審批過(guò)程中基于專(zhuān)家參與意見(jiàn)所作出的判斷是否有不合理之處。按照目前專(zhuān)業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)，如果專(zhuān)家參與意見(jiàn)所適用的具體裁量基準(zhǔn)，或者專(zhuān)家參與意見(jiàn)所作出的裁量審查帶有不容忽視的錯(cuò)誤和缺陷，而被告的判斷正是據(jù)此做出的，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)為被告的判斷有不合理之處，基于這一判斷的政府采購(gòu)決策行為或同意變更采購(gòu)方式的審批決定構(gòu)成違法。于是法院可以做出撤銷(xiāo)加重作的判決。不過(guò)該判決方式要求被告“重作”，是意味重新做出行政行為，而不是意味著可以重新做出一個(gè)相同的行政行為，這與上述第一種程序合法性審查的判決方式也是“撤銷(xiāo)加重作”的內(nèi)容并不相同。

（二）專(zhuān)家參與意見(jiàn)的審查程度

具體而言，法院的審查標(biāo)準(zhǔn)需要結(jié)合專(zhuān)家參與意見(jiàn)的技術(shù)性效力和外溢法律效果來(lái)判斷。

1.采購(gòu)需求論證意見(jiàn)應(yīng)接受寬松程度的審查

根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第15條第2款的規(guī)定，專(zhuān)家提供的采購(gòu)需求論證意見(jiàn)必須符合兩個(gè)立法要求：一是符合法律規(guī)范和政策要求，二是符合“完整、明確”要求。由于專(zhuān)家論證意見(jiàn)是基于專(zhuān)業(yè)自由裁量的運(yùn)用而做出的技術(shù)性極強(qiáng)的論斷，該論斷的外溢法律效果是確保采購(gòu)需求的技術(shù)性要求予以完整和明確。因此發(fā)揮純粹科學(xué)家而作的采購(gòu)需求論證意見(jiàn)應(yīng)該接受寬松程度的審查，其被法院判定為違法或者無(wú)效的概率應(yīng)極小，除非存在著人為的故意偏離一般公眾所該知曉的專(zhuān)業(yè)判斷情形。

2.評(píng)審意見(jiàn)應(yīng)接受中等程度的審查

中標(biāo)（或成交）候選人評(píng)審意見(jiàn)是專(zhuān)家通過(guò)對(duì)采購(gòu)需求、技術(shù)指標(biāo)、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估以及項(xiàng)目報(bào)價(jià)等評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容而做出的優(yōu)先排序意見(jiàn)，因此評(píng)審意見(jiàn)既是對(duì)參與競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商有無(wú)具備政府采購(gòu)項(xiàng)目技術(shù)要求的一種專(zhuān)業(yè)評(píng)估，也是對(duì)參與競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商是否符合政府采購(gòu)項(xiàng)目要求的一種評(píng)價(jià)，評(píng)審意見(jiàn)具備明顯的技術(shù)和法律雙重特征。

由于評(píng)審意見(jiàn)對(duì)誰(shuí)為中標(biāo)（或成交）候選人的結(jié)果具有非常明確和確定的指引，因此其性質(zhì)猶如居間的“法官”判決，將直接影響采購(gòu)決定內(nèi)容。同時(shí)評(píng)審意見(jiàn)在法律上比較容易被認(rèn)定合法還是違法、有效還是無(wú)效。基于評(píng)審意見(jiàn)如此明顯的外溢法律效果，筆者認(rèn)為評(píng)審意見(jiàn)應(yīng)該接受中等程度的審查，其被法院判定為違法或者無(wú)效的概率將大大增加。

3.招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款的論證意見(jiàn)應(yīng)接受中等程度的審查

如上所述，招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款的論證意見(jiàn)不屬于采購(gòu)決策者的自由裁量權(quán)力，而是明確的法定義務(wù)，是對(duì)采購(gòu)決策者的強(qiáng)制性規(guī)定。何謂“不合理”條款？《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第20條對(duì)此提出了八項(xiàng)判斷標(biāo)準(zhǔn)。例如，采購(gòu)需求中的技術(shù)、服務(wù)等要求指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品，以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)、成交條件等。從這些判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款的論證意見(jiàn)的技術(shù)性要求已大大降低，而其法律性特征卻非常明顯，因?yàn)樵撜撟C意見(jiàn)的內(nèi)容幾乎都屬于法律判斷范疇。

同時(shí)，考慮到競(jìng)爭(zhēng)性談判的成交規(guī)則是讓有限的幾家供應(yīng)商進(jìn)入采購(gòu)環(huán)節(jié)，因此招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款的論證意見(jiàn)相當(dāng)于證明排除其他潛在供應(yīng)商的措施是合法的，沒(méi)有不合理之處，該法律效果使得論證意見(jiàn)性質(zhì)接近于準(zhǔn)司法性裁定。綜上，招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款的論證意見(jiàn)應(yīng)該接受中等程度的審查，其被法院判定為違法或者無(wú)效的概率將大大增加。

4.唯一性論證意見(jiàn)應(yīng)接受?chē)?yán)格程度的審查

如上所述，唯一性論證意見(jiàn)不屬于采購(gòu)決策者的自由裁量權(quán)力，而是明確的法定義務(wù)，是對(duì)采購(gòu)決策者的強(qiáng)制性規(guī)定。因單一來(lái)源采購(gòu)方式的最大法律特征是沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性，供應(yīng)商為了私益往往會(huì)利用采購(gòu)信息的不對(duì)稱(chēng)性而確保該方式成立，使政府采購(gòu)失去應(yīng)有價(jià)值。因此，專(zhuān)業(yè)人員對(duì)“相關(guān)供應(yīng)商因?qū)＠?、?zhuān)有技術(shù)等原因具有唯一性”的具體論證意見(jiàn)在單一來(lái)源采購(gòu)方式的審批決定中具有十分重要的法律地位。也正如此，專(zhuān)業(yè)人員應(yīng)該努力從不具有唯一性的立場(chǎng)來(lái)進(jìn)行論證，以消除傾向性和排除性等這些不利于政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)的因素。如果經(jīng)論證推翻了采購(gòu)人采用單一來(lái)源方式進(jìn)行采購(gòu)的意向，迫使供應(yīng)商不得不與其他對(duì)手競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)際上是論證工作取得的最優(yōu)結(jié)果。

由此可見(jiàn)，雖然從表面上看唯一性論證意見(jiàn)貌似屬于技術(shù)性裁定，但如果考慮到該意見(jiàn)的論證結(jié)果是排除眾多供應(yīng)商，只接納一個(gè)供應(yīng)商進(jìn)入采購(gòu)環(huán)節(jié)這一法律事實(shí)的話(huà)，該論證意見(jiàn)外溢的法律效果非常明顯，其實(shí)質(zhì)接近于司法裁定。對(duì)此，唯一性論證意見(jiàn)應(yīng)接受?chē)?yán)格程度的審查，其被法院判定為違法或者無(wú)效的概率應(yīng)是非常高的。

注釋?zhuān)?/p>

（1）見(jiàn)《政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2016〕198號(hào)）。

（2）另外，各地有專(zhuān)門(mén)制定有關(guān)重大行政決策專(zhuān)家咨詢(xún)論證法律規(guī)范的，例如《湖南省人民政府重大行政決策專(zhuān)家咨詢(xún)論證辦法 （湘政辦發(fā)[2011]41號(hào)），這些規(guī)則對(duì)重大政府采購(gòu)決策亦具有適用效力。

（3）例如《浙江省政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法》《山東省政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法》《重慶市政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法》《上海市政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家和評(píng)審工作管理辦法》《江蘇省政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法》。

（4）《中央預(yù)算單位變更政府采購(gòu)方式審批管理辦法》第6條。

（5）對(duì)于中標(biāo)（或成交）后政府采購(gòu)合同的簽訂、履行和評(píng)估過(guò)程，即合同履行階段不納入本文討論范圍。

（6）《政府采購(gòu)法》第26條規(guī)定：“政府采購(gòu)采用以下方式，（一）公開(kāi)招標(biāo)；（二）邀請(qǐng)招標(biāo)；（三）競(jìng)爭(zhēng)性談判；（四）單一來(lái)源采購(gòu)；（五）詢(xún)價(jià)；（六）國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式?！闭袠?biāo)采購(gòu)方式包括了公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)，非招標(biāo)采購(gòu)方式包括了競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)和詢(xún)價(jià)等方式。本文主要論述前五種采購(gòu)方式，對(duì)財(cái)政部認(rèn)定的其他采購(gòu)方式不再贅述。

（7）《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第15條第2款規(guī)定：“必要時(shí)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)就確定采購(gòu)需求征求相關(guān)專(zhuān)家的意見(jiàn)。”

（8）《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第45條第2款：“招標(biāo)采購(gòu)單位就招標(biāo)文件征詢(xún)過(guò)意見(jiàn)的專(zhuān)家，不得再作為評(píng)標(biāo)專(zhuān)家參加評(píng)標(biāo)。”

（9）《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第45條第1款規(guī)定：“評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購(gòu)人代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專(zhuān)家組成，成員人數(shù)應(yīng)當(dāng)為五人以上單數(shù)。其中，技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專(zhuān)家不得少于成員總數(shù)的三分之二。采購(gòu)數(shù)額在300萬(wàn)元以上、技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目，評(píng)標(biāo)委員會(huì)中技術(shù)、經(jīng)濟(jì)方面的專(zhuān)家人數(shù)應(yīng)當(dāng)為五人以上單數(shù)。”

（10）《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第8條第1項(xiàng)規(guī)定：“競(jìng)爭(zhēng)性談判小組或者詢(xún)價(jià)小組在采購(gòu)活動(dòng)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：（一）確認(rèn)或者制定談判文件、詢(xún)價(jià)通知書(shū)……”

（11）《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第7條第1款規(guī)定：“競(jìng)爭(zhēng)性談判小組或者詢(xún)價(jià)小組由采購(gòu)人代表和評(píng)審專(zhuān)家共3人以上單數(shù)組成，其中評(píng)審專(zhuān)家人數(shù)不得少于競(jìng)爭(zhēng)性談判小組或者詢(xún)價(jià)小組成員總數(shù)的2/3。”

（12）《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第41條規(guī)定：“采用單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人員與供應(yīng)商商定合理的成交價(jià)格并保證采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量?！?/p>

（13）《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第49條第2款規(guī)定：“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在收到評(píng)審報(bào)告后5個(gè)工作日內(nèi)，從評(píng)審報(bào)告提出的成交候選人中，根據(jù)質(zhì)量和服務(wù)均能滿(mǎn)足采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求且報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商，也可以書(shū)面授權(quán)詢(xún)價(jià)小組直接確定成交供應(yīng)商?！?/p>

（14）《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第5條規(guī)定：“根據(jù)本辦法第四條申請(qǐng)采用非招標(biāo)采購(gòu)方式采購(gòu)的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)向財(cái)政部門(mén)提交以下材料并對(duì)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)：（一）采購(gòu)人名稱(chēng)、采購(gòu)項(xiàng)目名稱(chēng)、項(xiàng)目概況等項(xiàng)目基本情況說(shuō)明；（二）項(xiàng)目預(yù)算金額、預(yù)算批復(fù)文件或者資金來(lái)源證明；（三）擬申請(qǐng)采用的采購(gòu)方式和理由?！?/p>

（15）《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第27條第一款第1項(xiàng)第二款。

（16）《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第28條第3項(xiàng)規(guī)定：“評(píng)標(biāo)委員會(huì)或者3名以上評(píng)審專(zhuān)家出具的招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款的論證意見(jiàn)?！?/p>

（17）《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第38條第5項(xiàng)規(guī)定：“專(zhuān)業(yè)人員對(duì)相關(guān)供應(yīng)商因?qū)＠?、?zhuān)有技術(shù)等原因具有唯一性的具體論證意見(jiàn)，以及專(zhuān)業(yè)人員的姓名、工作單位和職稱(chēng)?！?/p>

（18）《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第52條第3款規(guī)定：“政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家應(yīng)當(dāng)配合采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)答復(fù)供應(yīng)商的詢(xún)問(wèn)和質(zhì)疑。《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》，第九條：……（四）配合采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)答復(fù)供應(yīng)商提出的質(zhì)疑；（五）配合財(cái)政部門(mén)的投訴處理和監(jiān)督檢查工作?！?/p>

（19）2017年2月10日財(cái)政部頒發(fā)，并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

（20）對(duì)專(zhuān)家參與意見(jiàn)的形式合法性，包括專(zhuān)家參與的程序合法性和專(zhuān)家參與的權(quán)限合法性等問(wèn)題，筆者將另文深入探討。

（21）《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第20條規(guī)定的剩余四項(xiàng)情形是：對(duì)供應(yīng)商采取不同的資格審查或者評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)；限定或者指定特定的專(zhuān)利、商標(biāo)、品牌或者供應(yīng)商；非法限定供應(yīng)商的所有制形式、組織形式或者所在地；以其他不合理?xiàng)l件限制或者排斥潛在供應(yīng)商。

（22）《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第38條。

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