環(huán)境法學(xué)中“命令—控制”措施與“經(jīng)濟刺激”措施的概念及其適用

摘 要：本文從基本概念和基本邏輯入手，梳理環(huán)境法中命令-控制措施與經(jīng)濟刺激措施的概念及其適用，討論了二者的聯(lián)系，結(jié)合案例，說明命令-控制措施和經(jīng)濟刺激措施的意義及其必要性。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法學(xué)；命令-控制；經(jīng)濟刺激

一、命令-控制措施與經(jīng)濟刺激措施的概念

命令—控制是環(huán)境法中最常見的管控手段，也是當下最主要的調(diào)節(jié)手段，而經(jīng)濟刺激手段是對其補充。本文從主體、相對人、調(diào)整對象以及實際效果的邏輯闡釋環(huán)境法中的命令-控制措施和經(jīng)濟刺激措施。

（一）主體。法律范疇內(nèi)的命令-控制措施，主要在命令二字，即行政機關(guān)對某一對象實施強制性的管理；經(jīng)濟刺激措施也是行政機關(guān)通過宏觀調(diào)控，使市場向其期待的方向傾斜。因此，環(huán)境法命令-控制和經(jīng)濟刺激的主體都是行政機關(guān)，最主要的是環(huán)保機關(guān)，也涉及到稅務(wù)等其他機關(guān)。不管是命令-控制還是經(jīng)濟刺激，其本質(zhì)都是以行政機關(guān)為主體，為了保護環(huán)境而采取的針對企業(yè)、公民采取的管理手段。只不過前者是政府命令、強制型，而后者政府一般只制定一些政策，由市場進行自我調(diào)節(jié)。同時，檢察院和法院也是環(huán)境管理體系中作為監(jiān)督、起訴、救濟的主體，是行政機關(guān)實施命令-控制措施不可或缺的一環(huán)。如圖1.

（二）對象。法律調(diào)整的是社會關(guān)系，環(huán)境法是通過調(diào)整人與人的環(huán)境法律關(guān)系來保護環(huán)境。因此，命令-控制措施的客體是國家對環(huán)境的管理秩序，命令-控制本身也是環(huán)境管理的秩序，同時也維護國家對環(huán)境的管理。經(jīng)濟刺激措施的客體是市場之間涉及環(huán)境的經(jīng)濟關(guān)系。

（三）相對人。命令-控制措施和經(jīng)濟刺激措施的相對人是企業(yè)、單位、公民，最主要是企業(yè)。因為污染大都是各企業(yè)、單位在生產(chǎn)經(jīng)營的過程中所導(dǎo)致的，而公民因為日常生活如開車等行為也會成為環(huán)境控制的對象。

圖1

（四）實施效果。第一，運行成本、效率與對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新激勵方面。命令控制型環(huán)境規(guī)制運行成本較高，對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的激勵程度較低，但環(huán)境改善效果顯著。以市場為基礎(chǔ)的激勵性環(huán)境規(guī)制運行成本較高，環(huán)境改善效果總量不確定，但對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的激勵程度較高。第二，其他方面。命令控制型環(huán)境規(guī)制，剛性較強，個體和組織無任何討價還價余地。以市場為基礎(chǔ)的激勵性環(huán)境規(guī)制，具備了一定程度的柔性，企業(yè)與個人有了討價還價的余地，但以付出經(jīng)濟代價為前提。企業(yè)擁有較大的自主權(quán)，可以選擇自我規(guī)制，也可不進行自我規(guī)制。

因此，環(huán)境法中的命令-控制措施是指國家通過行政機關(guān)使用行政許可、行政處罰、行政強制等手段對環(huán)境進行保護、管理的強制性措施。環(huán)境法中的經(jīng)濟刺激措施是指國家通過行政機關(guān)頒布相關(guān)的環(huán)境政策對市場進行誘導(dǎo)、調(diào)整，使市場朝著有利于環(huán)境的方向發(fā)展，從而保護環(huán)境的非強制性措施。

二、命令-控制措施與經(jīng)濟刺激措施的關(guān)系

（一）命令-控制措施是所有措施的基礎(chǔ)

市場能創(chuàng)造一切，除了市場本身。不管是企業(yè)還是個人都是趨利避害的，在絕對自由的條件下，每個人、每個企業(yè)都為了節(jié)約成本、追逐利益而肆意開發(fā)自然資源、污染環(huán)境。因此，命令-控制措施是必要的并且永遠不會消失的。命令-控制意味著規(guī)則，只有在一定的規(guī)則之下，才會存在市場，才會存在經(jīng)濟刺激措施。因此，命令-控制措施是經(jīng)濟刺激措施存在的基礎(chǔ)，是所有措施的起點。

（二）交叉關(guān)系

環(huán)境法的命令-控制措施包含大量的命令，即法律、行政法規(guī)等，如《中華人民共和國刑法》第六節(jié)第338-346條規(guī)定的破壞環(huán)境的犯罪及刑罰，《大氣污染防治法》、《環(huán)境標準管理辦法》等都明確規(guī)定了相關(guān)法律及環(huán)境標準，這些都是明顯的命令-控制措施。但是經(jīng)濟刺激措施因為要對市場進行導(dǎo)向，就會出臺一些辦法或者規(guī)定來引導(dǎo)市場，比如排污交易制度等，這些制度由行政機關(guān)制定，企業(yè)排放污染物的總量也由行政機關(guān)規(guī)定，本身帶有命令-控制的色彩，但是交易本身是市場化的。因此，在這些方面，很難把命令-控制措施和經(jīng)濟刺激措施完全分離開來，它們是有一定的關(guān)聯(lián)性和交叉性的。

（三）促進關(guān)系

命令-控制措施是高效且必要的，但是也有其缺點。其一，由于機構(gòu)的龐大和復(fù)雜導(dǎo)致系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)需要高昂的費用，由于涉及大量的法律法規(guī)，系統(tǒng)的執(zhí)行力一般滯后于科技的發(fā)展和社會的需求；其二，環(huán)境問題的復(fù)雜性和行政人員的水平差異導(dǎo)致命令措施的不確定性，容易造成公平、正義失衡等問題；其三，各行政部門之間的權(quán)屬、職責(zé)存在爭議，部門內(nèi)部效率低下，并且經(jīng)常有地方政府經(jīng)濟發(fā)展的壓力，導(dǎo)致命令-控制系統(tǒng)整體效率低下，為人詬?。黄渌?，行政部門掌握的審批、監(jiān)察等權(quán)利導(dǎo)致權(quán)力尋租問題時有發(fā)生。

經(jīng)濟刺激措施可以部分彌補命令-控制措施的弊端。其一，經(jīng)濟刺激措施是非強制的，政府只需進行引導(dǎo)甚至不引導(dǎo)，其運行依靠的是市場的自我調(diào)節(jié)，因此是高效的，且運行成本低。其二，自下而上的運作機制有時比頂層設(shè)計更適應(yīng)市場需求，使經(jīng)濟刺激系統(tǒng)反應(yīng)迅速，快速變更和發(fā)展；其三，涉及政府權(quán)利的地方較少，可以有效規(guī)避權(quán)力尋租的發(fā)生。

因此，經(jīng)濟刺激措施是命令-控制措施的有效補充，可以彌補命令-控制措施的不足，促進其發(fā)展和蛻變；同時，命令-控制措施為經(jīng)濟刺激措施提供了基礎(chǔ)，使其在可控范圍內(nèi)進行市場化運作，不至于混亂。

三、命令-控制措施和經(jīng)濟刺激措施的適用

（一）命令-控制措施的適用

命令-控制措施是指國家通過行政機關(guān)使用行政許可、行政處罰、行政強制等手段對環(huán)境進行保護、管理的強制性措施。系統(tǒng)按照行政法和相關(guān)法律的規(guī)則運行，其適用當然應(yīng)遵照各層級的法律法規(guī)而進行。例如，全國性的法律《大氣污染防治法》當然適用于全國，《云南省土地管理條例》在云南省內(nèi)適用；同層級的新法優(yōu)于舊法適用；下位法服從于上位法等。命令-控制措施應(yīng)依照各層級法律制定、實施，其適用也應(yīng)當嚴格遵照相關(guān)法律、規(guī)定實施，不得有絲毫錯誤以保證其嚴肅性和穩(wěn)定性，維護其權(quán)威。

（二）經(jīng)濟刺激措施的適用

經(jīng)濟刺激措施除遵守命令-控制措施的規(guī)則以外，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可完全自主、自由地發(fā)展。如2018年1月1日起，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》正式施行。那么中國范圍內(nèi)的污染單位只需按照該稅法上稅即可，不必再交排污費。同樣地，經(jīng)濟刺激措施的適用必須服從各層級法律法規(guī)的規(guī)定，同時符合引導(dǎo)其發(fā)展的法律法規(guī)的要求，在此要求下，可完全走向市場化，自由發(fā)展。相比之下，其適用比命令-控制要寬松。

四、案例分析

（一）命令-控制案例

云南華電昆明發(fā)電有限公司違反大氣污染防治管理制度案：

法律法規(guī)：1、《中華人民共和國大氣污染防治法》第七十二條第一款：“貯存煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易產(chǎn)生揚塵的物料應(yīng)當密閉；不能密閉的，應(yīng)當設(shè)置不低于堆放物高度的嚴密圍擋，并采取有效覆蓋措施防治揚塵污染?！?、《中華人民共和國大氣污染防治法》第一百一十七條：違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護等主管部門按照職責(zé)責(zé)令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停工整治或者停業(yè)整治：（一）未密閉煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易產(chǎn)生揚塵的物料的。3、《昆明市環(huán)境保護局行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范標準（2017年修訂）》第一○六項：未密閉煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易產(chǎn)生揚塵的物料等情況的（二）規(guī)范的具體處罰標準1.有下列一般違法行為之一的，責(zé)令改正，處一萬元以上四萬元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停工整治或者停業(yè)整治：（1）未密閉煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易產(chǎn)生揚塵的物料的。

案情：經(jīng)昆明市環(huán)境監(jiān)察支隊于2017年10月26日調(diào)查核實，云南華電昆明發(fā)電有限公司 7萬噸煤場未采取遮蓋防治揚塵措施。以上事實，有《現(xiàn)場監(jiān)察記錄》、《調(diào)查詢問筆錄》、照片等證據(jù)為證。

處罰決定：你公司應(yīng)于接到本處罰決定書之日起立即改正違法行為。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》的規(guī)定，罰款總計肆萬元整（40000.00元）。

案例分析：此案例即典型的命令-控制措施案例?！吨腥A人民共和國大氣污染防治法》有明確的規(guī)定易揚塵的廢料應(yīng)當密閉或圍擋，云南華電昆明發(fā)電有限公司7萬噸煤場卻未采取遮蓋防治揚塵措施。違反了《大氣污染防治法》，被責(zé)令立即改正并處罰款四萬元。

此案中，全國人大制定了《中華人民共和國大氣污染防治法》，即命令；具體執(zhí)行的主體是昆明市環(huán)境保護局，對違法行為調(diào)查取證并進行了行政處罰，強制其執(zhí)行；行政相對人是云南華電昆明發(fā)電有限公司；調(diào)整的對象是國家對大氣污染的管理秩序。昆明市環(huán)保局通過對云南華電昆明發(fā)電有限公司的違法行為進行處罰，采用強制的手段使其立即停止違法行為，并通過局網(wǎng)站對社會公開，以達到制止違法行為和形成警戒、教育作用。

（二）經(jīng)濟刺激案例

美國酸雨計劃案例：

20世紀80年代，美國東北部是其傳統(tǒng)重工業(yè)區(qū)，燃煤電廠數(shù)量眾多，排放大量的空氣污染物，形成酸雨。1990年11月，美國國會通過了《清潔空氣法》，推出了預(yù)期覆蓋全國的二氧化硫排污交易計劃，即“酸雨計劃”。主要是通過市場機制來控制美國國內(nèi)火電廠對大氣的污染。這是世界首個為控制大氣污染而建立的大規(guī)?？偭靠刂婆c交易計劃。酸雨計劃實施以來，取得了巨大的成功。1995年，酸雨計劃階段1開始實施，二氧化硫排放

降低到了500萬噸，低于1980年的水平，美國東部酸雨出現(xiàn)的次數(shù)減少了10%～25%。1999年，許可儲存量達到了頂峰，二氧化硫提前減排1100萬噸。2000年，階段2開始實施，使用清潔能源的電廠加入，二氧化硫減排量進一步加大。2007年，二氧化硫排放量首次低于酸雨計劃的長期排放總量限制895萬噸，比2010年的官方期限提前了3年。2009年，酸雨計劃下的單位排放二氧化硫約570萬噸，遠遠低于2010年的分配總量。與命令控制的替代管理方案相比，排污交易制度每年可以節(jié)約成本10億美元左右。

案例分析：美國酸雨計劃案例中，主體是美國政府，頒布了《清潔空氣法》，實施了二氧化硫交易計劃，是一種經(jīng)濟刺激的措施，讓二氧化硫排放進入市場交易；相對人是排放二氧化硫的企業(yè)；調(diào)整的對象是二氧化硫排放的管理秩序。除了符合必要的法律以外，排污單位可自由地進入市場進行二氧化硫排放交易，短短的19年時間，截止2009年，酸雨計劃下的單位排放二氧化硫約570萬噸，遠遠低于2010年的分配總量。與命令控制的替代管理方案相比，排污交易制度每年可以節(jié)約成本10億美元左右。

美國的排污權(quán)交易制度的成功實踐，證明了市場的魅力，給我國實踐排污權(quán)交易制度提供了值得借鑒的模板，也說明了經(jīng)濟刺激措施的必要性的優(yōu)越性。

五、結(jié)語

命令-控制措施是環(huán)境法學(xué)中最主要的措施，它是必不可少的；經(jīng)濟刺激措施是近年來一直在探討實踐的，2018年1月1日正式施行的環(huán)境保護稅制度是其重要體現(xiàn)，該稅法增加了污染者的排污成本，使排污的外部成本內(nèi)部化，引導(dǎo)排污者致力于節(jié)約資源、能源的消耗，減少污染物的排放。國外的實踐經(jīng)驗也證明了其必要性和合理性?？梢韵胍姡谖磥肀貙⑿纬梢悦?控制措施為基石，以經(jīng)濟刺激措施為代表的多種措施制度并存的環(huán)境管理制度。積極研究這些管理措施，借鑒國外的經(jīng)驗和政策，并結(jié)合我國的實際情況，進行移植、改造，是非常有意義且有必要的。

參考文獻

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作者簡介

佘亦昕（1992—），湖南衡陽人，漢族，女，碩士，昆明理工大學(xué)法學(xué)院，研究方向：環(huán)境損害救濟。

（作者單位：昆明理工大學(xué)法學(xué)院）