秦漢時(shí)期縣政監(jiān)察制度研究

田芮萌

中共十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。行政監(jiān)察作為我國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種自我監(jiān)督方式，在國(guó)家監(jiān)督制度中起著不可或缺的作用。“郡縣治則天下安”。縣級(jí)行政監(jiān)察作為國(guó)家行政監(jiān)察系統(tǒng)的重要組成部分，能在縣域行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置專口的機(jī)關(guān)掌握監(jiān)察職能，通過(guò)國(guó)家各級(jí)監(jiān)察部口的配合來(lái)行使監(jiān)察權(quán)力，對(duì)縣行政機(jī)關(guān)及其工作人員及其任命的編內(nèi)外行政人員的工作和活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)察，在維護(hù)縣域政令通行、保障縣政府廉潔公正、促進(jìn)縣級(jí)政府行政改革，提升工作效率等方面能發(fā)揮重要作用。秦漢時(shí)期是我國(guó)縣政監(jiān)察制度的行程時(shí)期，意義重大。

秦始皇統(tǒng)一天下后，在全國(guó)廢除分封制，在地方設(shè)置了郡縣，依此建立了相應(yīng)的地方行政機(jī)構(gòu)。秦以郡統(tǒng)縣，縣以下還設(shè)有鄉(xiāng)、亭、里、什、伍等基層組織。在推行郡縣制的同時(shí)，在地方罷侯置守，郡內(nèi)置郡守、郡尉、監(jiān)郡御史等職，與中央丞相、太尉和御史大夫這“三公”的職能對(duì)應(yīng)，縣級(jí)則設(shè)縣令、縣尉和縣丞。監(jiān)郡御史即“監(jiān)御史”，又稱監(jiān)察史、監(jiān)察御史。可見(jiàn)，秦在一統(tǒng)天下后，在郡一級(jí)行政機(jī)構(gòu)普遍設(shè)置了監(jiān)郡御史，從監(jiān)郡御史監(jiān)臨一郡的職能，可推斷其亦可對(duì)屬郡下轄各縣實(shí)施糾察。監(jiān)郡御史隸屬于御史大夫，是專職的地方監(jiān)察官員，除“掌監(jiān)郡”外，還可以兼領(lǐng)軍事、水利等地方工作，以及向朝廷推薦人才。監(jiān)郡御史的糾察與制約則保證著“法令由一統(tǒng)”的實(shí)現(xiàn)，對(duì)維護(hù)大一統(tǒng)的局面起到了至關(guān)重要的作用，往后，漢代刺史、明代巡按、清代督撫等皆由此而源起。而作為地方監(jiān)察制度重

要組成部分及表現(xiàn)形式的監(jiān)察法規(guī)，在秦代尚處于草創(chuàng)階段，并無(wú)?？诘浼?，但有很多的律法條文涉及了地方監(jiān)察的內(nèi)容，如秦始皇二十年（公元227年）頒布的《語(yǔ)書(shū)》中就包含了很多監(jiān)察律令，這些律文規(guī)定，郡守要派遣官員（如監(jiān)郡御史）到群內(nèi)各縣巡察，對(duì)違令不從的官員，依朝廷律法進(jìn)行懲處，同時(shí)要縣一級(jí)官員進(jìn)行考察，但凡違令較多者，是令、縣丞沒(méi)有處理的，將治縣令縣丞失職之罪，上報(bào)朝廷按律處理。

漢代監(jiān)察制度在秦的基礎(chǔ)上，地方監(jiān)察官員也經(jīng)歷了由監(jiān)郡御丈到刺史，從刺史到州牧的變遷，從總體上可概述成五個(gè)階段；在第一階段，漢初商祖劉邦在延續(xù)秦代“三公九卿”的行政體制時(shí)，并未在地方上延續(xù)設(shè)立監(jiān)御史，至沒(méi)惠帝三年，才復(fù)置監(jiān)郡御史，并明確其職能與秩級(jí)。第二階段，漢文帝十三年，因監(jiān)御史時(shí)與郡守相互勾結(jié)，敗壞朝綱，因此御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺，并督監(jiān)察御史。這是監(jiān)御史與丞相史并存的時(shí)期。當(dāng)時(shí)遣派出的丞相史也叫“丞相刺史”，是則史的前身。第三階段，在狹武帝元封元年，取消監(jiān)御史一職，在經(jīng)過(guò)五年過(guò)渡期后，元封五年，正式“初置刺史部十三州”。除京畿附近屯郡由司隸校尉監(jiān)察外，把全國(guó)分為十三個(gè)監(jiān)察部，每部置則史一員，使丞相史制度演變?yōu)樾碌牡胤奖O(jiān)察制度——十三刺史部，此為第四個(gè)階段。為防止刺史重蹈監(jiān)御史巧私枉法之輸，在監(jiān)察范圍上以“六條問(wèn)事”，這是漢武帝設(shè)立的為限定六種監(jiān)察對(duì)象的六條規(guī)定，六條之中，一條察民，五條察吏，如刺史過(guò)問(wèn)六條以外之事，要受到懲處。部刺史向州牧的轉(zhuǎn)化，是漢代地方監(jiān)察制度變迂的第五個(gè)階段。沒(méi)成帝緩和元年，丞相崔方進(jìn)，御史大夫何武認(rèn)為，刺史六百石監(jiān)二千石郡守“卑臨尊，輕重不相準(zhǔn)，失位次之序”。于是罷刺史，新置州牧行刺史之職，后又復(fù)置刺史，使州牧與刺史并存。漢末因宦官亂政，導(dǎo)致州牧、刺史監(jiān)察權(quán)力外移，涉獵地方軍政，使州牧與刺史失去了原有的監(jiān)察作用，才造成來(lái)群雄并起、諸侯割據(jù)的局面。

在縣級(jí)監(jiān)察制度方面，西漢初期并未建立較為正式的監(jiān)察體制，直至漢武帝時(shí)期，在設(shè)立十三州部刺史時(shí)，才同時(shí)在郡一級(jí)對(duì)應(yīng)設(shè)立督郵一職，督郵“分明善惡于外”，負(fù)責(zé)監(jiān)察和舉報(bào)縣吏官員的違法行為。因此，漢代對(duì)于縣級(jí)官員的監(jiān)察，就出現(xiàn)了兩種具體的監(jiān)察方式：一是郡太守通過(guò)“行縣”親自巡察執(zhí)行，二是郡太守派遣督郵代為行使?！胺部?guó)皆掌治民，進(jìn)言勸功，決訟檢奸。常以春行所主縣，勸民農(nóng)桑，振救乏絕。秋冬遣無(wú)害吏案訊諸囚，平其罪法，論課殿最。歲盡遣吏上計(jì)，并舉孝廉”。記載的就是郡守春季“行縣”巡察，秋冬則由“無(wú)害吏”監(jiān)察，重點(diǎn)進(jìn)行司獄審查和縣吏考評(píng)，所謂"無(wú)害吏"指的就是督郵。兩漢時(shí)期在地方監(jiān)察層面上，建立了兩級(jí)監(jiān)察體制，即由中央御史府（臺(tái)）委派刺史按察郡國(guó)，郡再分派督郵監(jiān)縣，刺史和督郵無(wú)直屬關(guān)系，分別向各自上級(jí)匯報(bào)工作。刺史和督郵兩級(jí)監(jiān)察體制的形成，一定程度上彌補(bǔ)了秦時(shí)監(jiān)御史孤掌難鳴的不足，是中國(guó)地方監(jiān)察制度形成與確立的標(biāo)志。

地方層級(jí)架構(gòu)中，縣政府權(quán)力不大，但卻是維系中央朝廷和地方行政機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵。因此歷朝皇帝除了關(guān)注中央官員的忠君廉潔狀況，也十分重視基層縣政官員的施政情況。這主要體現(xiàn)在三方面：首先是縣官必須由朝廷親自委任和派遣；其次是賦予縣官總攬縣域主要行政事務(wù)的權(quán)力；最后是對(duì)縣域采取多方協(xié)同監(jiān)察的方式。伴隨著歷史發(fā)展與王朝更迭，縣政監(jiān)察制度形成了多元主體參與的三層監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。第一層，是以監(jiān)察中央朝廷機(jī)關(guān)及官員為重點(diǎn)、監(jiān)察地方官員為補(bǔ)充的御史監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。御史本為史官，專記君王言行，“動(dòng)則左使書(shū)之，言則右使書(shū)之”。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，御史已有向監(jiān)察官轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)，故齊國(guó)有“執(zhí)法在旁，御史在后”而不敢多飲酒的諫言。御史監(jiān)察真正形成于秦時(shí)，秦在一統(tǒng)天下，建立郡縣制后，為維持

對(duì)地方的監(jiān)察，建立了最早的各級(jí)御丈監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。先是在中央層級(jí)上設(shè)置了御史大夫一職，在“三公九卿”中位上卿，銀印青緩，掌副丞相......受公卿奏事，舉劾按章。再設(shè)立御史大夫府，御史中丞和御史丞作為副手，協(xié)助御史大夫處理監(jiān)察事務(wù)。地方層級(jí)上，在全國(guó)蘭十六郡上每郡均設(shè)立監(jiān)郡御史，代朝廷監(jiān)督諸縣官員。監(jiān)郡御史主要掌監(jiān)察，但在皇帝的授權(quán)下有時(shí)也擁有帶兵討逆，開(kāi)皇溝渠，薦舉官吏，治理大獄，鞠撤疑案之職責(zé)。

漢時(shí)，從惠帝始，加強(qiáng)對(duì)地方蒙強(qiáng)的監(jiān)督，御史監(jiān)察包括三個(gè)部分：一是御史府（臺(tái)）二是丞相司直。丞相司直是丞相府中?？谪?fù)責(zé)監(jiān)察工作的專職人員，俸祿為兩千石，輔助丞相監(jiān)察官員的各類不法行為，監(jiān)察的對(duì)象上至副丞相下至各州郡地方官員。三是司隸校尉。這是皇帝專口設(shè)立的監(jiān)察官，其職位與秩級(jí)與丞相司直相同，可持節(jié)符對(duì)京畿地區(qū)的官員實(shí)行監(jiān)察，范圍包括所有朝廷部口和百官，甚至包括皇親國(guó)戚和地方上京觀見(jiàn)的官員。

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