環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中公眾參與的阻礙*

摘 要：風(fēng)險(xiǎn)是描述某一特定事件通常是某種災(zāi)害發(fā)生的概率或機(jī)會(huì)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是產(chǎn)生并作用于自然環(huán)境，對(duì)公眾健康產(chǎn)生不利影響的不確定性的危害事件。公眾作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者，但對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和規(guī)避則顯得不知所措。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是伴隨環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題產(chǎn)生的一種預(yù)見性管控技術(shù)手段；克服公眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的阻礙，降低因環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)公眾造成損害是文章將探討的話題。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；公眾參與

一、概念界定

（一）風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)一詞最早源于航海事業(yè)，現(xiàn)代意義上的風(fēng)險(xiǎn)概念，源于社會(huì)學(xué)，始于德國社會(huì)學(xué)家貝克，但他并沒有清楚地定義風(fēng)險(xiǎn)，從其著作《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，可以看到社會(huì)學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)概念有以下特點(diǎn)：不可避免性、難以認(rèn)知性、后果的多樣性與災(zāi)難性、表現(xiàn)形式的日常性與公共性，以及地域范圍具有全球性。同時(shí)，赫爾戈特納提出這樣的觀點(diǎn)：“構(gòu)建主義視角必須從考慮風(fēng)險(xiǎn)之社會(huì)定義的概念結(jié)構(gòu)開始?！彼麍?jiān)持認(rèn)為，這樣的定義包括三個(gè)主要的概念要素：被認(rèn)為產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知對(duì)象、被公認(rèn)的危害、該對(duì)象和危害之間必要的因果關(guān)系。文章定義風(fēng)險(xiǎn)是指描述某一異常事件，即某種災(zāi)害發(fā)生的概率或機(jī)會(huì)，是由風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象所引起的，作用于不特定對(duì)象，對(duì)公眾及環(huán)境可能造成嚴(yán)重危害事件的可能性。

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)無處不在，社會(huì)主體基于所處的立場、角度、認(rèn)知水平、認(rèn)知方法、利益衡量等的不同，就同一風(fēng)險(xiǎn)理解存在差異。目前，在社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)都未有定論，但他們都認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上是可預(yù)測(cè)的。伴隨貝克《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》理論的出現(xiàn)，國內(nèi)環(huán)境科學(xué)研究者提出了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的概念：“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是由自然原因和人類活動(dòng)引起，并通過環(huán)境介質(zhì)傳播，對(duì)人類社會(huì)及自然環(huán)境產(chǎn)生破壞、損害以至毀滅性作用等災(zāi)難事件發(fā)生的概率及其后果。換言之，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指存在并產(chǎn)生于自然環(huán)境之中通過自然所表現(xiàn)出來，對(duì)環(huán)境和公眾產(chǎn)生不利影響，又具有某些不確定性的危害事件。

（三）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

國內(nèi)外學(xué)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究甚多。學(xué)者楊小敏認(rèn)為：“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指，根據(jù)科學(xué)對(duì)特定危險(xiǎn)產(chǎn)生的可能性、后果及不確定性進(jìn)行評(píng)價(jià)的過程?！边€有學(xué)者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指風(fēng)險(xiǎn)分析的整個(gè)過程；把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分為“風(fēng)險(xiǎn)確定”和“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)”兩個(gè)領(lǐng)域，并進(jìn)而把風(fēng)險(xiǎn)確定分為“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別”和“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)”，把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)分為“風(fēng)險(xiǎn)厭惡”和“風(fēng)險(xiǎn)接受”，系屬于技術(shù)性的解釋方法，但卻忽略了公眾參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的意義。關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，我國研究者認(rèn)為，“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指對(duì)某建設(shè)項(xiàng)目的興建、運(yùn)轉(zhuǎn)，或是區(qū)域開發(fā)行為所引發(fā)的或面臨的災(zāi)害對(duì)公眾健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)所造成的風(fēng)險(xiǎn)可能帶來的損失進(jìn)行評(píng)估，并以此進(jìn)行管控的過程”。

二、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中公眾參與的阻礙

近年來，環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，國家和政府在環(huán)境領(lǐng)域也給予了高度重視，并出臺(tái)一系列的法律、法規(guī)來踐行環(huán)境法治，但公眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估尚存在一些阻礙。

（二）法律法規(guī)不健全

公眾參與原則在我國環(huán)境法中的確立經(jīng)歷了漫長的過程。2002年通過的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條規(guī)定，“國家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！痹摲ㄊ状我苑尚问匠姓J(rèn)了公眾參與；2006年原國家環(huán)?？偩诸C布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，進(jìn)一步推動(dòng)了環(huán)評(píng)活動(dòng)中的公眾參與；同時(shí)，國家于2014年4月24日修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五章信息公開與公眾參與，以及第39條關(guān)于建立健全環(huán)境環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度等都體現(xiàn)了公眾參與環(huán)?；顒?dòng)的重要性。但目前有關(guān)公眾參與的法律規(guī)定，還存在諸多不足之處，具體表現(xiàn)在這些規(guī)定基本上是末端參與，形式單一，且過于原則和抽象，缺乏可操作性和激勵(lì)性，公眾參與渠道受限，法律依據(jù)不健全。

（二）公權(quán)力干預(yù)

公眾是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的最大受害者。然而，公眾在參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的發(fā)聲卻微乎其微。正如凱米恩斯坦論證到，在有關(guān)毒垃圾傾倒對(duì)健康和安全影響的會(huì)議上呈現(xiàn)的科學(xué)信息，采用了一種“遏制修辭法”，目的是為了限制討論、避免棘手問題并推進(jìn)其自身的議程。在我國，類似的現(xiàn)象很多，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一種技術(shù)性方法，被政府和風(fēng)險(xiǎn)專家操控，公眾則被過多的技術(shù)信息所轟炸，對(duì)公眾所欲了解的現(xiàn)實(shí)情況卻避而不談，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)解釋對(duì)公眾不作任何說明；公眾唯一參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方式就是參加聽證會(huì)，而聽證的程序限制通常讓有效地公眾參與變得非常困難，特別是當(dāng)程序的設(shè)置有意阻止公眾論爭并強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)權(quán)力的時(shí)候。

三、公眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的意義

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是由自然原因和人類活動(dòng)引起，并通過環(huán)境介質(zhì)傳播，對(duì)人類社會(huì)及自然環(huán)境產(chǎn)生破壞、損害以至毀滅性作用等災(zāi)難事件發(fā)生的概率及其后果；故公眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必要可行。

（一）公眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的必要性

環(huán)境是我們賴以生存的基礎(chǔ)，環(huán)境的好壞對(duì)人類的影響是直接的，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是存在于環(huán)境之中，發(fā)生并作用于外部，人類是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。公眾只有對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)先有了認(rèn)知，才談得上規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、降低風(fēng)險(xiǎn)危害程度和解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所造成的危害。公眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是認(rèn)識(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容，公眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)，有利于公眾更好地規(guī)避它。從人權(quán)主義出發(fā)，公眾參與有助于保障公民的基本權(quán)利；保障公民的生命權(quán)、健康權(quán)等基本人權(quán)免遭環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的威脅，公眾積極參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有必要性。

（二）公眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的可行性

2002年通過的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條規(guī)定，“國家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！?006年原國家環(huán)保總局頒布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》；2014年4月24日修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五章信息公開與公眾參與等，為公眾參與提供法律依據(jù)；《環(huán)保法》第53條規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，“各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利”，即為公眾參與創(chuàng)造條件；另外，公眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，即把公眾引入到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中，這是對(duì)國家環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的一種有效的社會(huì)制衡機(jī)制，可以有效地保證環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理既反映國家利益又不忽視社會(huì)公眾利益，公眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有可行性。

四、結(jié)語

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題伴隨著社會(huì)的進(jìn)步和科技的發(fā)展越來越突出；風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、復(fù)雜性和危害性，增加了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的難度，僅依靠政府和特定領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家進(jìn)行評(píng)估，也稍顯片面。應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，做出及時(shí)、準(zhǔn)確、有效、合理的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策，則有賴于政府、專家、公眾參與的共同協(xié)作。公民作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的最終承受者，公眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是不言而喻的。

參考文獻(xiàn)

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*作者簡介

周恒（1992—），男，陜西安康人，西安建筑科技大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)2016級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

（作者單位：西安建筑科技大學(xué)）