環(huán)境風(fēng)險評估中公眾參與的阻礙*

摘 要：風(fēng)險是描述某一特定事件通常是某種災(zāi)害發(fā)生的概率或機會。環(huán)境風(fēng)險是產(chǎn)生并作用于自然環(huán)境，對公眾健康產(chǎn)生不利影響的不確定性的危害事件。公眾作為環(huán)境風(fēng)險的主要承擔(dān)者，但對于環(huán)境風(fēng)險的預(yù)防和規(guī)避則顯得不知所措。環(huán)境風(fēng)險評估是伴隨環(huán)境風(fēng)險問題產(chǎn)生的一種預(yù)見性管控技術(shù)手段；克服公眾參與環(huán)境風(fēng)險評估的阻礙，降低因環(huán)境風(fēng)險對公眾造成損害是文章將探討的話題。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險；環(huán)境風(fēng)險；環(huán)境風(fēng)險評估；公眾參與

一、概念界定

（一）風(fēng)險

風(fēng)險一詞最早源于航海事業(yè)，現(xiàn)代意義上的風(fēng)險概念，源于社會學(xué)，始于德國社會學(xué)家貝克，但他并沒有清楚地定義風(fēng)險，從其著作《風(fēng)險社會》，可以看到社會學(xué)的風(fēng)險概念有以下特點：不可避免性、難以認知性、后果的多樣性與災(zāi)難性、表現(xiàn)形式的日常性與公共性，以及地域范圍具有全球性。同時，赫爾戈特納提出這樣的觀點：“構(gòu)建主義視角必須從考慮風(fēng)險之社會定義的概念結(jié)構(gòu)開始?！彼麍猿终J為，這樣的定義包括三個主要的概念要素：被認為產(chǎn)生風(fēng)險的認知對象、被公認的危害、該對象和危害之間必要的因果關(guān)系。文章定義風(fēng)險是指描述某一異常事件，即某種災(zāi)害發(fā)生的概率或機會，是由風(fēng)險對象所引起的，作用于不特定對象，對公眾及環(huán)境可能造成嚴重危害事件的可能性。

（二）環(huán)境風(fēng)險

風(fēng)險無處不在，社會主體基于所處的立場、角度、認知水平、認知方法、利益衡量等的不同，就同一風(fēng)險理解存在差異。目前，在社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)等多個學(xué)科領(lǐng)域，關(guān)于風(fēng)險都未有定論，但他們都認為風(fēng)險在一定程度上是可預(yù)測的。伴隨貝克《風(fēng)險社會》理論的出現(xiàn)，國內(nèi)環(huán)境科學(xué)研究者提出了環(huán)境風(fēng)險的概念：“環(huán)境風(fēng)險是由自然原因和人類活動引起，并通過環(huán)境介質(zhì)傳播，對人類社會及自然環(huán)境產(chǎn)生破壞、損害以至毀滅性作用等災(zāi)難事件發(fā)生的概率及其后果。換言之，環(huán)境風(fēng)險是指存在并產(chǎn)生于自然環(huán)境之中通過自然所表現(xiàn)出來，對環(huán)境和公眾產(chǎn)生不利影響，又具有某些不確定性的危害事件。

（三）環(huán)境風(fēng)險評估

國內(nèi)外學(xué)者對風(fēng)險評估的研究甚多。學(xué)者楊小敏認為：“風(fēng)險評估是指，根據(jù)科學(xué)對特定危險產(chǎn)生的可能性、后果及不確定性進行評價的過程。”還有學(xué)者認為風(fēng)險評估是指風(fēng)險分析的整個過程；把風(fēng)險評估分為“風(fēng)險確定”和“風(fēng)險評價”兩個領(lǐng)域，并進而把風(fēng)險確定分為“風(fēng)險識別”和“風(fēng)險預(yù)測”，把風(fēng)險評價分為“風(fēng)險厭惡”和“風(fēng)險接受”，系屬于技術(shù)性的解釋方法，但卻忽略了公眾參與風(fēng)險評估的意義。關(guān)于環(huán)境風(fēng)險評估，我國研究者認為，“環(huán)境風(fēng)險評估是指對某建設(shè)項目的興建、運轉(zhuǎn)，或是區(qū)域開發(fā)行為所引發(fā)的或面臨的災(zāi)害對公眾健康、社會經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)所造成的風(fēng)險可能帶來的損失進行評估，并以此進行管控的過程”。

二、環(huán)境風(fēng)險評估中公眾參與的阻礙

近年來，環(huán)境問題日趨嚴重，國家和政府在環(huán)境領(lǐng)域也給予了高度重視，并出臺一系列的法律、法規(guī)來踐行環(huán)境法治，但公眾參與環(huán)境風(fēng)險評估尚存在一些阻礙。

（二）法律法規(guī)不健全

公眾參與原則在我國環(huán)境法中的確立經(jīng)歷了漫長的過程。2002年通過的《環(huán)境影響評價法》第5條規(guī)定，“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價?！痹摲ㄊ状我苑尚问匠姓J了公眾參與；2006年原國家環(huán)保總局頒布《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，進一步推動了環(huán)評活動中的公眾參與；同時，國家于2014年4月24日修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五章信息公開與公眾參與，以及第39條關(guān)于建立健全環(huán)境環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度等都體現(xiàn)了公眾參與環(huán)?；顒拥闹匾浴５壳坝嘘P(guān)公眾參與的法律規(guī)定，還存在諸多不足之處，具體表現(xiàn)在這些規(guī)定基本上是末端參與，形式單一，且過于原則和抽象，缺乏可操作性和激勵性，公眾參與渠道受限，法律依據(jù)不健全。

（二）公權(quán)力干預(yù)

公眾是環(huán)境風(fēng)險的最大受害者。然而，公眾在參與環(huán)境風(fēng)險評估的發(fā)聲卻微乎其微。正如凱米恩斯坦論證到，在有關(guān)毒垃圾傾倒對健康和安全影響的會議上呈現(xiàn)的科學(xué)信息，采用了一種“遏制修辭法”，目的是為了限制討論、避免棘手問題并推進其自身的議程。在我國，類似的現(xiàn)象很多，環(huán)境風(fēng)險評估作為一種技術(shù)性方法，被政府和風(fēng)險專家操控，公眾則被過多的技術(shù)信息所轟炸，對公眾所欲了解的現(xiàn)實情況卻避而不談，環(huán)境風(fēng)險評估的科學(xué)解釋對公眾不作任何說明；公眾唯一參與環(huán)境風(fēng)險評估的方式就是參加聽證會，而聽證的程序限制通常讓有效地公眾參與變得非常困難，特別是當(dāng)程序的設(shè)置有意阻止公眾論爭并強化政府機構(gòu)權(quán)力的時候。

三、公眾參與環(huán)境風(fēng)險評估的意義

環(huán)境風(fēng)險是由自然原因和人類活動引起，并通過環(huán)境介質(zhì)傳播，對人類社會及自然環(huán)境產(chǎn)生破壞、損害以至毀滅性作用等災(zāi)難事件發(fā)生的概率及其后果；故公眾參與環(huán)境風(fēng)險評估必要可行。

（一）公眾參與環(huán)境風(fēng)險評估的必要性

環(huán)境是我們賴以生存的基礎(chǔ)，環(huán)境的好壞對人類的影響是直接的，環(huán)境風(fēng)險是存在于環(huán)境之中，發(fā)生并作用于外部，人類是環(huán)境風(fēng)險的承擔(dān)者。公眾只有對環(huán)境風(fēng)險先有了認知，才談得上規(guī)避風(fēng)險、降低風(fēng)險危害程度和解決環(huán)境風(fēng)險所造成的危害。公眾參與環(huán)境風(fēng)險評估是認識環(huán)境風(fēng)險的重要內(nèi)容，公眾參與環(huán)境風(fēng)險評估活動，有利于公眾更好地規(guī)避它。從人權(quán)主義出發(fā)，公眾參與有助于保障公民的基本權(quán)利；保障公民的生命權(quán)、健康權(quán)等基本人權(quán)免遭環(huán)境風(fēng)險的威脅，公眾積極參與環(huán)境風(fēng)險評估具有必要性。

（二）公眾參與環(huán)境風(fēng)險評估的可行性

2002年通過的《環(huán)境影響評價法》第5條規(guī)定，“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價。”2006年原國家環(huán)?？偩诸C布《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》；2014年4月24日修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五章信息公開與公眾參與等，為公眾參與提供法律依據(jù)；《環(huán)保法》第53條規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利”，“各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利”，即為公眾參與創(chuàng)造條件；另外，公眾參與環(huán)境風(fēng)險評估，即把公眾引入到環(huán)境風(fēng)險評估過程中，這是對國家環(huán)境風(fēng)險管理的一種有效的社會制衡機制，可以有效地保證環(huán)境風(fēng)險管理既反映國家利益又不忽視社會公眾利益，公眾參與環(huán)境風(fēng)險評估具有可行性。

四、結(jié)語

環(huán)境風(fēng)險問題伴隨著社會的進步和科技的發(fā)展越來越突出；風(fēng)險的不確定性、復(fù)雜性和危害性，增加了環(huán)境風(fēng)險管控的難度，僅依靠政府和特定領(lǐng)域的風(fēng)險評估專家進行評估，也稍顯片面。應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險，做出及時、準確、有效、合理的環(huán)境風(fēng)險決策，則有賴于政府、專家、公眾參與的共同協(xié)作。公民作為環(huán)境風(fēng)險的最終承受者，公眾參與環(huán)境風(fēng)險評估是不言而喻的。

參考文獻

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*作者簡介

周恒（1992—），男，陜西安康人，西安建筑科技大學(xué)環(huán)境與資源保護法學(xué)2016級碩士研究生，研究方向為環(huán)境與資源保護法學(xué)。

（作者單位：西安建筑科技大學(xué)）