鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下“村改居”治理體系研究

摘 要：黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略：到2020年鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村人居環(huán)境的改善、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給都需要探索治理方式的創(chuàng)新。近年來(lái)，“村改居”社區(qū)在建設(shè)過(guò)程中還存在諸多問(wèn)題，在治理方面存在著制度困境、人才困境和其他方面的障礙，分析目前“村改居”社區(qū)治理困境的原因，提出“村改居”社區(qū)治理的有效途徑和目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；“村改居”社區(qū)；治理

黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略：到2020年鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)?！爱a(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的根本任務(wù)?！按甯木印敝饕侵皋r(nóng)村地區(qū)建制實(shí)施農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)戶口，將村民委員會(huì)這一基層自治組織改變?yōu)樯鐓^(qū)居民委員會(huì)。在實(shí)踐過(guò)程中，有效地改善了農(nóng)村的人居環(huán)境，提高了基層公共服務(wù)能力和治理水平，但還存在諸多問(wèn)題。分析“村改居”社區(qū)治理中存在的問(wèn)題，探索有效的解決措施，對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施有一定的意義。

一、“村改居”社區(qū)治理的現(xiàn)狀與特征

（一）“村改居”社區(qū)還帶有明顯的傳統(tǒng)管理特征。

從“村改居”社區(qū)沿革來(lái)看，是在城市鎮(zhèn)化快速進(jìn)程中而形成的，除了城中村外，部分城鎮(zhèn)的“村改居”社區(qū)從居民身份到生活習(xí)慣仍帶有明顯的農(nóng)村特征，和城市社區(qū)里的居民無(wú)論從價(jià)值認(rèn)識(shí)和日常的生活習(xí)慣有著明顯的區(qū)別。社區(qū)居民在人際交往方面仍然以過(guò)去的血緣關(guān)系和親屬關(guān)系為主，而集中居住往往打破了傳統(tǒng)的以宗族為紐帶的自然村的居住方式，使得有些居民對(duì)這種以地緣或以社區(qū)組織為單位的人際交往產(chǎn)生一定的排斥心理。有的社區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展，有大量的流動(dòng)人口，從而發(fā)生本地居民集中排外的現(xiàn)象，這些對(duì)社區(qū)的治理都提出了挑戰(zhàn)。從社居委來(lái)看，村改居社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)與管理方式還帶有明顯的農(nóng)村特點(diǎn)。

（二）“村改居”社區(qū)治理主體呈現(xiàn)多元化特征。

在社區(qū)規(guī)模、人口數(shù)量、人員流動(dòng)等客觀因素的影響下，政府越來(lái)越無(wú)法也無(wú)力承擔(dān)“村改居”社區(qū)的全部公共服務(wù)需求，尤其是集中經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的社區(qū)這類矛盾非常突出，這也倒逼社區(qū)治理主體多元化。只有發(fā)揮多元主體的作用，社區(qū)才能有序地得到治理。目前很多城市社區(qū)在這方面做得非常好，經(jīng)驗(yàn)也較成熟，如合肥市包河區(qū)濱湖世紀(jì)社區(qū)，該社區(qū)200名工作人員服務(wù)10多萬(wàn)社區(qū)人口，如果不發(fā)揮居委會(huì)、居民、社會(huì)組織、轄區(qū)單位、志愿者的力量，很難做好這一攤工作，因此在社區(qū)治理過(guò)程中充分發(fā)揮其他治理主體的作用。社區(qū)居民既是社區(qū)服務(wù)的主體，也是社區(qū)治理的主體。針對(duì)社區(qū)一些困難家庭、失獨(dú)家庭，充分發(fā)揮社會(huì)組織和志愿者力量，給他們提供幫助。從這個(gè)社區(qū)治理實(shí)踐中明顯看到，在現(xiàn)代化的城市發(fā)展進(jìn)程中，社區(qū)治理主體必然由一元變成多元，多元主體形成多方合力，才能共同建設(shè)好社區(qū)，治理好社區(qū)。

（三）“村改居”社區(qū)居民的權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)

隨著居民受教育年限的增長(zhǎng)，互聯(lián)網(wǎng)的普及，信息傳播的快捷，以及居民法律意識(shí)的增強(qiáng)，居民對(duì)權(quán)利的維護(hù)也在不斷增強(qiáng)。如公共設(shè)施投入不足，居民會(huì)立即提意見(jiàn)要求社區(qū)提供，這也給社區(qū)治理帶來(lái)了新的課題。有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的社區(qū)針對(duì)這些需求很快能議定措施，基本上能解決了居民的需求。調(diào)研中出現(xiàn)一致的情況就是，離城鎮(zhèn)較偏一點(diǎn)的“村改居”社區(qū)，由于集體經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，而現(xiàn)行的體制使得“村改居”社區(qū)又不能從政府獲取足夠的資金，因此對(duì)一些基本的居民需求很難解決，矛盾較多。同時(shí)，居民還有諸多其他權(quán)利如社區(qū)自治權(quán)、對(duì)于居委會(huì)及社區(qū)管理人員的選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及社區(qū)環(huán)境宜居權(quán)等權(quán)利的要求和維護(hù)，都對(duì)社區(qū)治理者提出了挑戰(zhàn)。

（四）“村改居”社區(qū)治理越來(lái)越重視互聯(lián)網(wǎng)的作用

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，人們之間的交往不再局限于面對(duì)面的交往，更多的是在網(wǎng)絡(luò)上聯(lián)系、交流。這也是社區(qū)治理者遇到的新問(wèn)題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)社區(qū)已經(jīng)在利用網(wǎng)絡(luò)參與社區(qū)治理與服務(wù)。一般情況下，經(jīng)濟(jì)條件好、發(fā)展較快的城市社區(qū)和“村改居”社區(qū)基本是“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理”的模式，如銅陵市各社區(qū)就設(shè)置了各部門的網(wǎng)上辦事平臺(tái)，居民如果需要辦理事務(wù)只要上網(wǎng)通過(guò)平臺(tái)查詢，按步驟就能完成要辦理的事項(xiàng)。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代人們的生活更加便捷，社區(qū)治理也必然越來(lái)越趨向“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理”的模式，為居民提供更加便捷的服務(wù)，也讓居民全方位地參與社區(qū)自治。

二、“村改居”社區(qū)面臨的困境

（一）社區(qū)治理體制不順暢

近年來(lái)，有的地方盲目追求城鎮(zhèn)化率，從而不管現(xiàn)實(shí)條件符合不符合，都進(jìn)行了“村改居”。操之過(guò)急往往帶來(lái)的問(wèn)題更多，這類“村改居”社區(qū)雖然表現(xiàn)上看是社區(qū)，但實(shí)質(zhì)上只是名字改了，其支行機(jī)制基本上按照原村“兩委”體制，管理人員、管理方式、工作方法和思想觀念毫無(wú)變化，導(dǎo)致新的社區(qū)對(duì)自身的職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，對(duì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的認(rèn)識(shí)模糊，認(rèn)為這不屬于他們的范籌，他們的主要任務(wù)仍是帶領(lǐng)居民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。在居民眼中，村改居只不過(guò)是換了一種叫法，或者只是換了牌子，本質(zhì)上和以前的村民委員會(huì)沒(méi)有區(qū)別。這種情況的存在對(duì)鄉(xiāng)村振興，尤其是基層社會(huì)的治理是非常大的障礙。

（二）政府角色定位不清

按照城市管理辦法，“村改居”社區(qū)的市政基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、路燈、環(huán)境、衛(wèi)生、綠化、水電等應(yīng)納入市政管理統(tǒng)一范疇，經(jīng)費(fèi)應(yīng)由政府參與解決，但是“村改居”社區(qū)雖然名稱是社區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)的支出仍然由社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)。目前除了社區(qū)工作人員的待遇由政府承擔(dān)以外，社區(qū)內(nèi)的其他工作，如綜治工作經(jīng)費(fèi)、社區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)經(jīng)費(fèi)甚至清潔環(huán)境經(jīng)費(fèi)都由社區(qū)自已承擔(dān)。有的社區(qū)還承擔(dān)政府其他職能部門的工作，如有的地方根據(jù)屬地管理的原則，本應(yīng)由公安交警部門承擔(dān)的維持行人紅綠燈過(guò)馬路秩序的職責(zé)下放到社區(qū)，目前情況下，社區(qū)事務(wù)多工作人員少，只能外請(qǐng)人員從事這項(xiàng)工作，這也是一筆支出。諸如此類還有很多。為什么出現(xiàn)這種情況？政府認(rèn)為“村改居”社區(qū)是由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變的過(guò)渡階段，仍保留集體資產(chǎn)。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)落后，很難支付起這些費(fèi)用。目前不少村居委和居民都有疑問(wèn)和不滿，因?yàn)椤按甯木印惫ぷ魇窃谡鲗?dǎo)下進(jìn)行的，目的就是為了改善農(nóng)村環(huán)境，提高民民生活質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村。而現(xiàn)在的情況是生活條件沒(méi)有得到明顯的改善，反而負(fù)擔(dān)比以前更重。政府投入的嚴(yán)重不足極大地影響了“村改居”社區(qū)的治理。

（三）“村改居”社區(qū)居民自身也存在較多問(wèn)題成為社區(qū)治理的障礙

社區(qū)居民民主自治意識(shí)淡薄，缺乏參與社區(qū)建設(shè)的熱情。社區(qū)居民普通存在民主自治意識(shí)淡薄的情況，而長(zhǎng)期的農(nóng)村生活形成的小農(nóng)思想只關(guān)注自身的利益問(wèn)題，而對(duì)社區(qū)工作不關(guān)心，很難參與到社區(qū)建設(shè)和發(fā)展中來(lái)。傳統(tǒng)觀念根深蒂固，小規(guī)模分散的生產(chǎn)與生活方式，造成了農(nóng)民的組織化程度很低，政治民主權(quán)利意識(shí)相對(duì)較弱。由于血緣關(guān)系，人情、道德、自我保護(hù)意識(shí)的存在，權(quán)威在當(dāng)前農(nóng)村是一種較大的社會(huì)勢(shì)力，村級(jí)政治往往與宗族勢(shì)力范圍重合，村治受到宗族勢(shì)力的掣肘，一些歷任村干部選舉的人員，都以大姓家族的人為主，排外意識(shí)較強(qiáng)，以大欺小的現(xiàn)象仍然存在。與現(xiàn)代化的社區(qū)治理在思想觀念上有一定的差距。同時(shí)村兩委領(lǐng)導(dǎo)班子把握全局、促進(jìn)發(fā)展、協(xié)調(diào)利益、服務(wù)群眾、依法辦事的能力較差。政務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)遠(yuǎn)沒(méi)有走向制度化、規(guī)范化的軌道。要真正發(fā)揮社區(qū)在居民自治和民主政治建設(shè)中的作用，需要一個(gè)較長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。

（四）社區(qū)干部與社區(qū)工作者綜合素質(zhì)不高。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村中年輕人基本都去城市就業(yè)去了，留在農(nóng)村的基本上是年齡偏大、身體健康狀況差的老人、婦女和兒童了。村改居后，這類問(wèn)題同樣存在。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)任社區(qū)干部及工作者普遍存在年齡偏大、文化水平不高的情況，解決社區(qū)治理各種問(wèn)題的方法不活、招數(shù)不多，更沒(méi)有創(chuàng)新的意識(shí)，這對(duì)于已經(jīng)到來(lái)的互聯(lián)網(wǎng)+治理的模式是一個(gè)最大的阻礙。社區(qū)干部及工作者待遇低，在職的社區(qū)干部積極性不高，年輕有為的居民不愿意參與社區(qū)建設(shè)和治理，造成社區(qū)干部和工作者后繼乏人。

“村改居”社區(qū)治理還處于探索階段，從國(guó)外現(xiàn)有的模式和經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際，“村改居”社區(qū)建設(shè)具有廣闊的發(fā)展前景、也有極大的推廣價(jià)值。

三、對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)新“村改居”社區(qū)治理的思考

（一）轉(zhuǎn)變觀念，提高社區(qū)治理水平

社區(qū)治理觀念直接影響治理的效果。在新時(shí)代，社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了重大變化，必須要求社區(qū)治理人員轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理思維和觀念，牢固樹(shù)立以人為本的理念，創(chuàng)新工作方式方法，變過(guò)去被動(dòng)為主動(dòng)的局面。作為社區(qū)治理人員，應(yīng)該明確自身的定位是為社區(qū)居民服務(wù)的，是服務(wù)者的角色，而不是過(guò)去傳達(dá)行使上級(jí)下達(dá)任務(wù)的角色。對(duì)于社區(qū)內(nèi)的重大事項(xiàng)，要積極與社區(qū)居民協(xié)商，尊重居民的意見(jiàn)，減少內(nèi)部矛盾。從而使社區(qū)真正變成居民生活、休閑的場(chǎng)所。

（二）政府加大資金投入和政策扶持

農(nóng)村普遍存在資金短缺，對(duì)建設(shè)“村改居”社區(qū)投入不足的問(wèn)題，因此，政府應(yīng)該加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加大對(duì)建設(shè)高品質(zhì)的社區(qū)資金投入。對(duì)一些公益性事業(yè)項(xiàng)目，政府通過(guò)土地出讓金和建筑營(yíng)業(yè)稅返還，由財(cái)政投資建設(shè)，社區(qū)統(tǒng)一管理。非公益性項(xiàng)目由收益者負(fù)責(zé)建設(shè)和管理，如社區(qū)幼兒園，可由投資人興建，由投資人收益。政府也要對(duì)“村改居”社區(qū)政策傾斜，加大扶持力度。尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，政府應(yīng)該承擔(dān)公共設(shè)施的投入，還要加大對(duì)困難群體的補(bǔ)助，對(duì)于買不起房子租住的困難戶，政府應(yīng)對(duì)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼租金，讓其能解決基本的生活困難。

（三）建立健全各類社會(huì)保障制度

縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府應(yīng)該多渠道籌措資金，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全覆蓋，讓居民安心安定生活生產(chǎn)。要建立健全的低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療等社會(huì)保障體系，保障困難群眾的基本生活。在社區(qū)建設(shè)各類服務(wù)機(jī)構(gòu)，如社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)便利店等。不斷完善醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度，建立大病風(fēng)險(xiǎn)基金和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)幫扶體系，落實(shí)幫扶對(duì)象，幫助困難群體和老年群體。

（四）提高社區(qū)工作人員綜合素質(zhì)，提升治理能力。

社區(qū)工作人員的綜合素質(zhì)直接影響治理效果。針對(duì)目前村改居社區(qū)的實(shí)際情況，著力提高社區(qū)工作人員的綜合素質(zhì)。一是通過(guò)加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力?；鶎庸ぷ魅藛T由于任務(wù)多，壓力大，基本上沒(méi)有時(shí)間和精力去學(xué)習(xí)，更沒(méi)有進(jìn)行專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)于年齡較大、文化水平低的人員來(lái)說(shuō)，“村改居”后，很難適應(yīng)新的社區(qū)治理的方式。而在當(dāng)前情況下，“村改居”社區(qū)普遍存在年齡大文化程度低的情況，因此，必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，尤其是專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)是非常必要的。其實(shí)要采取一系列激勵(lì)措施，吸引優(yōu)秀的年輕人參與到社區(qū)治理中來(lái)。由于“村改居”社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度參差不齊，要大力提高社區(qū)工作人員的待遇和激勵(lì)措施，才能引進(jìn)優(yōu)秀的人才，才能提高治理水平，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

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課題：2017--2018年度安徽省行政學(xué)院系統(tǒng)專項(xiàng)課題階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：QSXY1718Z15。課題組成員：吳艾玲、包亞?wèn)|、汪敏、張銀俠。

作者簡(jiǎn)介

吳艾玲（1976---），女，籍貫，安徽省廬江縣人，合肥市行政學(xué)院社會(huì)文化教研室副教授，研究方向：公共管理。

2017--2018年度安徽省行政學(xué)院系統(tǒng)專項(xiàng)課題階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：QSXY1718Z15。

（作者單位：合肥市行政學(xué)院）