農(nóng)民工市民化過程中的公共政策障礙分析

王婷

【摘 要】伴隨著改革開放的步伐，中國迅速進(jìn)入了城市化和現(xiàn)代化的軌道，但農(nóng)民工問題依然嚴(yán)峻。尤其是在農(nóng)民工市民化的公共政策支持方面存在戶籍等級(jí)化價(jià)值化、住房狀況得不到改善、子女平等教育權(quán)難以落實(shí)和權(quán)利及社會(huì)保障權(quán)益得不到保證等問題。在農(nóng)民工市民化的道路上，面臨著諸多問題，歸根結(jié)底是制度與政策的阻礙，但要推動(dòng)農(nóng)民工市民化還必須有公共政策的支持與引導(dǎo)，才能從根本上解決。要破除這種困境，最重要的是深入分析農(nóng)民工市民化在公共政策支持上的主要障礙。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工市民化；公共政策支持；社會(huì)保障權(quán)益

中圖分類號(hào)：P669.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：11007-0125（2018）22-0210-02

一、農(nóng)民工市民化的作用

（一）農(nóng)民工市民化對(duì)“三農(nóng)”問題的解決起到關(guān)鍵性作用。在農(nóng)村問題上，能夠?yàn)樾罗r(nóng)村建設(shè)鋪好路。大量農(nóng)民工落戶城市，農(nóng)村人口減少成為純正的農(nóng)業(yè)人口聚集地，農(nóng)村在數(shù)量和管理上都有了一致的利益，對(duì)于統(tǒng)一規(guī)劃和新農(nóng)村發(fā)展都減少了阻礙和工作量。在農(nóng)業(yè)方面，能夠增加農(nóng)民工收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)民工市民化，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地中解放出來，進(jìn)入城市工商業(yè)，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)個(gè)人收入的增加；大幅度減少農(nóng)民的數(shù)量，更多的土地資源適度集中到從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民手中，便于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在農(nóng)民問題上，能夠提高農(nóng)民工素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)民工全面發(fā)展。城市是現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)、科技文化中心，農(nóng)民工進(jìn)入開放的現(xiàn)代化城市，在城市文化的潛移默化中，其價(jià)值觀念、思維方式等都會(huì)發(fā)生變化，整體素質(zhì)有所提升。

（二）農(nóng)民工市民化對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會(huì)的和諧發(fā)展具有推動(dòng)作用。一方面，農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化的重大戰(zhàn)略舉措，有利于化解城鎮(zhèn)的二元結(jié)構(gòu)矛盾。農(nóng)民工向市民身份轉(zhuǎn)換，戶籍的二元結(jié)構(gòu)是首要清除的制度，城鎮(zhèn)建設(shè)主要矛盾弱化，吸引更多的勞動(dòng)者進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)的大集體。另一方面，農(nóng)民工市民化，新的市民融入城市成為城市的一份子，農(nóng)民工正式得到全社會(huì)的認(rèn)可。這就在很大程度上減少了農(nóng)民工與城市政府、居民之間的隔閡，有助于維護(hù)社會(huì)公平正義、消除社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患、保持社會(huì)和諧穩(wěn)定。

由上可見，農(nóng)民工市民化不僅是保障和改善民生、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，還是全面建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。

二、農(nóng)民工市民化在公共政策支持上的主要障礙

農(nóng)民工市民化是一個(gè)長期的過程，也是政府工作的重要內(nèi)容。在農(nóng)民工市民化的道路上，面臨著諸多問題，歸根結(jié)底是制度與政策的阻礙，但要推動(dòng)農(nóng)民工市民化還必須有公共政策的支持與引導(dǎo)，才能從根本上解決。要破除這種困境，最重要的是要深入分析農(nóng)民工市民化在公共政策支持上的主要障礙。

（一）戶籍問題。在我國，農(nóng)民工不僅是一種制度，更是一種身份的象征，而戶籍制度就是農(nóng)民工市民化過程中的最大障礙。在一定程度上，當(dāng)前的戶籍制度有其合理性，但是也成為了農(nóng)民工市民化在公共政策上的阻礙，并且從另一方面暴露了戶籍制度存在的問題，歸納起來，主要有以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)民工成為市民的“準(zhǔn)入門檻”較高。一般都是對(duì)經(jīng)濟(jì)和素質(zhì)進(jìn)行限制，比如很多城市在經(jīng)濟(jì)上往往會(huì)要求“凡在市區(qū)購買商品房，在市區(qū)投資興辦實(shí)業(yè)及經(jīng)商者均可落戶”，這種要求對(duì)于本來就存在生活問題的農(nóng)民工來說就扼殺了大部分的農(nóng)民工群體。二是現(xiàn)在存在的戶籍開放只是一個(gè)表面上的機(jī)會(huì)，這種為了引進(jìn)吸收技術(shù)人才的要求與人口遷徙自由是背道而馳的。很多城市對(duì)農(nóng)民工和市民進(jìn)行“藍(lán)印戶口”和“紅印戶口”的區(qū)分管理，在一定程度上限制了農(nóng)民工享有社會(huì)保障和就業(yè)的權(quán)利，是一種變相的歧視，影響了農(nóng)民工市民化的意愿，阻礙了城市化和新農(nóng)村的建設(shè)。三是當(dāng)前存在的戶籍改革問題百出，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。中央政府都是原則性的指導(dǎo)，地方政府各自定奪，反而大多會(huì)維持現(xiàn)狀，農(nóng)民工仍然處在社會(huì)邊緣。

（二）住房問題。住房問題是農(nóng)民工市民化的重要保障，關(guān)乎著新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，體現(xiàn)著公平正義、社會(huì)和諧的理念。但當(dāng)前，我國農(nóng)民工的住房問題錯(cuò)綜復(fù)雜，阻礙著市民化的道路。農(nóng)民工市民化的住房問題及其成因主要有以下幾個(gè)方面：一是城市購房的戶籍限制。由于當(dāng)前戶籍制度存在等級(jí)化、價(jià)值化問題，導(dǎo)致農(nóng)民工在購房時(shí)因?yàn)檗r(nóng)村戶籍時(shí)常被排擠。當(dāng)前，我國的房地產(chǎn)市場龐大而復(fù)雜，無論是壟斷的原因或者是房地產(chǎn)背后的哄抬行為，造成的結(jié)果是大中城市的房價(jià)居高不下，即使政府暫時(shí)壓制也只是起到短期的緩和作用，經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較低的農(nóng)民工對(duì)商品房奢求不得。隨著生存的需求，大多數(shù)的農(nóng)民工，變得工作不定，在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重要努力后，仍然是漂泊、居無定所。與此同時(shí)，新生代農(nóng)民工在自身能力提高的情況下對(duì)于市民化的期望更加強(qiáng)烈，扎根城市是他們的愿望，但也因?yàn)槿狈ψ》勘Ｕ?，變成了長期的“房奴”，生活壓力更大。三是政府對(duì)農(nóng)民工的住房保障政策空虛化。農(nóng)民工由于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的限制，大多數(shù)仍然無法融入商品房市場，而政府采取的措施形式大于實(shí)用。比如2007年，我國下達(dá)了將農(nóng)民工納入城市住房保障體系的指導(dǎo)性文件，但是缺少企業(yè)合作難以完全實(shí)現(xiàn)，實(shí)施難度大。這些信息文件的傳達(dá)途徑與公示方式大多數(shù)是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，縱然有一些紙質(zhì)的形式也難以確保農(nóng)民工接收到相關(guān)完整的信息。因此對(duì)于農(nóng)民工來說，接觸和全面理解的可能性降低，政策的實(shí)施落空，成效就很小。

（三）子女教育問題。隨著近年來“民工荒”問題的出現(xiàn)，促進(jìn)農(nóng)民工市民化的腳步需要加快。國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口服務(wù)管理司的中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告顯示，就農(nóng)民工個(gè)人意愿而言，愿意農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民工有46.6%是為了子女教育，所以農(nóng)民工市民化的意愿驅(qū)動(dòng)力主要就是為了子女教育問題。

農(nóng)民工隨遷子女的教育問題及成因主要有以下幾個(gè)方面：一是在幼兒園和義務(wù)教育上，接受的教育學(xué)校水平比較低。城市中許多幼兒園、托兒所、優(yōu)質(zhì)的小學(xué)基于自身財(cái)務(wù)等方面的利益考慮，往往通過高學(xué)費(fèi)的方法將農(nóng)民工子女拒之門外，農(nóng)民工家庭只能選擇一些教育水平較差的學(xué)?；蛘咭恍┍Ｕ纤捷^低的民辦學(xué)校。雖然我國的《義務(wù)教育法》明確提出，父母在非戶籍所在地工作或居住的適齡兒童、少年，在其父母工作或居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。但是在現(xiàn)實(shí)中，由于農(nóng)民工流動(dòng)性比較大，加之農(nóng)民工自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的限制，隨遷子女往往會(huì)在打工地接受教育，這些地方教育水平薄弱，不利于青少年的發(fā)展，在周圍環(huán)境的影響下很難得到良好的教育。二是中考需要返回戶籍所在地參加考試以及限制外來務(wù)工人員的子女在本市就讀高中。因?yàn)楦咧胁⒎橇x務(wù)教育，國家相關(guān)政策也沒有強(qiáng)制其在居住地入學(xué)就讀。很多城市和學(xué)校會(huì)考慮設(shè)置一些限制，比如好的高中學(xué)校顧及全面招收本市就讀的初中畢業(yè)生會(huì)影響優(yōu)秀畢業(yè)生的招生比例，擔(dān)心影響學(xué)校在市民心中的認(rèn)同感，不利于學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展。政府又會(huì)思及本地市民對(duì)不限制行為的異議，加上政府為了避免不限制情況下的農(nóng)民工子女“擇城就讀”的現(xiàn)象發(fā)生，減少因此帶來的教育混亂以及社會(huì)秩序等不安因素，也允許了這種限制。由此造成學(xué)校和政府的“雙面打壓”，隨遷子女需要返回戶籍所在地參加中考以及就讀高中，使本來就存在教育問題的農(nóng)民工子女在繼續(xù)接受教育的道路上雪上加霜，導(dǎo)致農(nóng)民工家庭繼續(xù)流轉(zhuǎn)甚至引發(fā)家庭的分離，誘發(fā)青少年不良問題的出現(xiàn)。三是高考需要返回戶籍所在地。很多城市為了避免大量高考生帶來的問題并沒有允許本省戶籍的學(xué)生在本市參加高考，因此許多農(nóng)民工子女需要返回戶籍所在地參加考試。但是由于所學(xué)教材和考試科目的不同，加上大多數(shù)學(xué)生有“背井離鄉(xiāng)”的心情，對(duì)此感到非常不適應(yīng)。故而農(nóng)民工家庭強(qiáng)烈要求其子女能夠在生活的城市參加考試。

（四）權(quán)利及社會(huì)保障問題。農(nóng)民工市民化的過程中，權(quán)利和社會(huì)保障是必不可少的內(nèi)容，關(guān)系到市民權(quán)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，農(nóng)民工權(quán)利缺失，社會(huì)保障不完善，制約著市民化的腳步。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，政治權(quán)利得不到保障。由于許多政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與戶籍掛鉤，農(nóng)民工的農(nóng)村戶口就成了一道隱形的柵欄。農(nóng)民工身在城市，卻不能享有生活地區(qū)的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，也不能“融入城市社區(qū)的政治組織或社團(tuán)組織，如黨、團(tuán)、工會(huì)等”，那么就對(duì)社區(qū)的管理事務(wù)丟失了發(fā)言權(quán)。第二，社會(huì)保障制度的二元化。農(nóng)民工作為特殊群體，在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助，以及醫(yī)療和就業(yè)等方面的社會(huì)福利上都得不到相對(duì)完善的社會(huì)保障。因?yàn)槌鞘械纳鐣?huì)保障體系在設(shè)立當(dāng)初就是針對(duì)市民的，農(nóng)民工這個(gè)新的群體自然不在保障范圍之內(nèi)，而城市面對(duì)這個(gè)復(fù)雜的情形又沒有設(shè)置專門的農(nóng)民工城市保障體系，雖然有農(nóng)村的社會(huì)保障但對(duì)其來說是遠(yuǎn)水救不了近火。比如醫(yī)療報(bào)銷上，農(nóng)民工在城市看病卻需要回到戶籍所在地報(bào)銷，有的經(jīng)過市、縣、鄉(xiāng)多層級(jí)等拿到錢就要很久，一些農(nóng)民工甚至“硬扛”疾病。農(nóng)民工的處境在城市中十分尷尬與無助，很多人得不到固定的工作，其中一部分群體常常出現(xiàn)“討薪”、“同工不同酬”的待遇，甚至因?yàn)橛霉挝坏脑蚧蛘邲]有用工單位而徘徊在社會(huì)保障的大門，沒法享受相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)。第三，權(quán)利不平等造就機(jī)會(huì)不平等，引發(fā)社會(huì)排斥。從根本上來說，這是政府的責(zé)任不到位引發(fā)的一系列問題。無論是戶籍等制度，還是文化水平、經(jīng)濟(jì)、生活習(xí)慣等方面造成的農(nóng)民工在城市的權(quán)利缺失，這種不平等體現(xiàn)在就業(yè)上就是機(jī)會(huì)不平等，進(jìn)而滲入到生活方面。而農(nóng)民工群體與本地市民在各方面的矛盾沖突更是導(dǎo)致了農(nóng)民工在融入城市的過程中深受社會(huì)排斥，農(nóng)民工與市民之間的大小問題更是不斷上演，影響著社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

農(nóng)民工在一定程度上來說是結(jié)構(gòu)性弱勢(shì)群體，保障他們的現(xiàn)實(shí)利益是政府工作的本質(zhì)要求。通過整合優(yōu)化現(xiàn)有資源，有助于促進(jìn)效率與公平的實(shí)現(xiàn)，構(gòu)建農(nóng)民工市民化的公共政策保障體系。所以，具有可行性的、科學(xué)性的公共政策體系，是農(nóng)民工市民化的重要指南，也是全面建設(shè)服務(wù)型政府的重要任務(wù)，更是加快政府職能轉(zhuǎn)變的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

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