縣域城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定方法研究與探討

周嵩山，楊樹平，龔勛

（1.江西省基礎(chǔ)地理信息中心 江西 南昌 330209；2.流域生態(tài)與地理環(huán)境監(jiān)測國家測繪地理信息局重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 江西 南昌 330209；3.江西省測繪地理信息工程技術(shù)研究中心 江西 南昌 330209）

1 引言

永久基本農(nóng)田劃定是對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行永久性保護(hù)，它是指按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定不得占用的耕地[1]，即無論什么情況下都不能改變其用途，不得以任何其他方式挪為它用。黨的十八以來，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志高度重視耕地保護(hù)工作，做出一系列重要批示指示，提出了明確要求?；巨r(nóng)田是耕地中的精華，是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)[2]?？茖W(xué)合理地劃定城鎮(zhèn)周邊永久性基本農(nóng)田對(duì)于保護(hù)耕地，確保糧食安全，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展起到關(guān)鍵作用，并可以控制建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張、改變城鎮(zhèn)周邊“造新城、攤大餅[3]”式的發(fā)展模式，促進(jìn)縣域中心城鎮(zhèn)科學(xué)合理發(fā)展。

本文主要闡述了縣域城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定的要求、方法和過程，并以吉安縣城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定為例，從劃定后基本農(nóng)田的質(zhì)量、數(shù)量和布局三方面進(jìn)行了分析與總結(jié)，并提出了切實(shí)可行的建議，為縣域城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定和縣域永久基本農(nóng)田劃定提供技術(shù)指導(dǎo)與信息支持。

2 劃定方法與要求

2.1 劃定方法

主要研究利用Arcgis軟件對(duì)下達(dá)的初步任務(wù)圖斑與土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫、建設(shè)用地管制區(qū)、建設(shè)用地報(bào)批范圍線、城市總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目范圍線等進(jìn)行空間疊加分析，最終確定實(shí)際地類是否劃入基本農(nóng)田情況。具體研究方法如下：

（1）實(shí)際地類為非耕地

利用Arcgis空間分析功能分析是否已納入土地利用變更調(diào)查的耕地圖斑并標(biāo)注，可以作為核實(shí)認(rèn)定的依據(jù)，同時(shí)將其與高清遙感影像進(jìn)行疊加分析，逐個(gè)圖斑進(jìn)行判讀，得出實(shí)際地類為非耕地但未納入土地利用變更調(diào)查成果的圖斑，應(yīng)提供合法證明材料，現(xiàn)狀為坑塘水面、園地、林地等，需提供實(shí)地踏勘調(diào)查材料。

（2）實(shí)際地類為耕地

利用Arcgis將下達(dá)的初步任務(wù)與建設(shè)用地管制區(qū)（JSYDGZQ）空間疊加分析，分別得出允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)中的耕地情況，并將其與歷年建設(shè)用地報(bào)批范圍線、城市總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目范圍線等作疊加分析，核實(shí)不同管制區(qū)中的耕地未劃基本農(nóng)田情況，對(duì)于未劃入永久基本農(nóng)田的耕地都應(yīng)提供相應(yīng)的合法、有效的舉證材料。

2.2 劃定要求

2.2.1優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田的耕地

（1）城鎮(zhèn)周邊及主要交通干線兩邊尚未劃為永久基本農(nóng)田的優(yōu)質(zhì)耕地；

（2）城鎮(zhèn)周邊新建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田但未劃為永久基本農(nóng)田的耕地；

（3）《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)劃為和優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田但尚未劃入的耕地。

2.2.2應(yīng)調(diào)出永久基本農(nóng)田的耕地

（1）退耕還林、還湖的耕地；

（2）遭受嚴(yán)重污染無法治理的耕地；

（3）因自然災(zāi)害和生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)嚴(yán)重?fù)p毀耕作層的耕地；

（4）現(xiàn)狀基本農(nóng)田中被建設(shè)用地或設(shè)施農(nóng)用地占用的耕地予以調(diào)出；

（5）耕地質(zhì)量較差并且坡度大于25度的不能劃為永久基本農(nóng)田。

3 案例試驗(yàn)

3.1 區(qū)域概況

吉安縣中心城鎮(zhèn)處于吉泰走廊中心，是大吉安"一城三片、兩江三岸"的重要組成部分，主要包括敦厚鎮(zhèn)、井岡山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、永和鎮(zhèn)及鳳凰鎮(zhèn)，面積185026.95畝。中心城鎮(zhèn)范圍內(nèi)總耕地25714.38畝，占中心城鎮(zhèn)總面積的13.90%。中心城鎮(zhèn)內(nèi)的耕地在土地利用總體規(guī)劃中已劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地面積為11217.45畝。

3.2 下達(dá)初步任務(wù)

上級(jí)下達(dá)吉安縣的初步任務(wù)圖斑個(gè)數(shù)共2115個(gè)，面積為14496.93畝。初步任務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)面積為3774.77畝，占總初步任務(wù)的26.04%；有條件建設(shè)區(qū)面積2608.34畝，占總初步任務(wù)的17.99%；限制建設(shè)區(qū)面積為8113.81畝，占總初步任務(wù)的55.97%。

初步任務(wù)中以水田為主，其中水田面積11724.6畝，占初步任務(wù)的80.88%，旱地面積2772.3畝，占初步任務(wù)的19.12%。全部為坡度小于15度的耕地。中心城鎮(zhèn)初步任務(wù)耕地質(zhì)量等別分布在5等到10等之間，綜合等別為7.46等，屬高等地，其中6等與7等地最多，主要集中在建成區(qū)周邊。具體見表1。

表1 下發(fā)初步任務(wù)圖斑統(tǒng)計(jì)表

3.3 數(shù)據(jù)來源

本文以吉安縣中心城區(qū)范圍內(nèi)的全部耕地作為研究對(duì)象，其吉安縣2013年、2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫、縣鄉(xiāng)兩級(jí)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善（2006-2020年）成果（含文本、圖件、數(shù)據(jù)庫）、耕地質(zhì)量等別調(diào)查評(píng)價(jià)成果（含文本、圖件、數(shù)據(jù)庫）、歷年建設(shè)報(bào)批用地范圍、增減掛及低丘緩坡線面文件，2014年最新遙感影像來源于吉安縣國土資源局；耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評(píng)價(jià)成果（含文本、圖件、數(shù)據(jù)庫）、耕地質(zhì)量等別年度更新成果來源于吉安縣農(nóng)業(yè)局；重大基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目資料（含項(xiàng)目范圍線、項(xiàng)目批復(fù)等）來源于吉安縣發(fā)改委；吉安縣城市總體規(guī)劃成果（含文本、圖件）、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃成果（文本、圖件）來源于吉安縣城建局。

3.4 技術(shù)流程

首先對(duì)收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理與處理，并對(duì)上級(jí)下達(dá)的初步任務(wù)進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上通過Arcgis軟件進(jìn)行空間疊加分析，對(duì)實(shí)際地類為非耕地的核實(shí)是否已納入變更，對(duì)未納入變更的要進(jìn)行實(shí)地踏勘，而對(duì)實(shí)際地類為耕地，需疊加建設(shè)用地報(bào)批范圍線等，對(duì)未劃入永久基本農(nóng)田的耕地要提供合法有效的證明材料。簡言之，上級(jí)下達(dá)的初步任務(wù)進(jìn)行核實(shí)舉證，有合法舉證材料則可不劃入永久基本農(nóng)田，反之必須劃入永久基本農(nóng)田。對(duì)劃定后的成果，通過質(zhì)檢軟件進(jìn)行質(zhì)檢，確保無誤再提交上級(jí)部門審查。具體技術(shù)路線見圖1。

圖1 技術(shù)路線圖

4 實(shí)驗(yàn)結(jié)果分析

根據(jù)上述的劃定方法及劃定要求，對(duì)上級(jí)下達(dá)全縣中心城區(qū)14496.93畝的耕地進(jìn)行了核實(shí)舉證，結(jié)果得出可劃入永久基本農(nóng)田的耕地面積4682.98畝，占下達(dá)初步任務(wù)的32.30%，不能劃入永久基本農(nóng)田的耕地面積9813.94畝，占下達(dá)初步任務(wù)的67.70%。對(duì)不能劃入永久基本農(nóng)田的耕地進(jìn)行了合法的舉證材料（見圖2）。本次吉安縣中心城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定采用60%的劃定方案，劃定后比例為61.75%，符合相關(guān)文件要求，完成上級(jí)下達(dá)任務(wù)。

4.1 數(shù)量增加

上級(jí)下發(fā)吉安縣中心城鎮(zhèn)初步任務(wù)14496.93畝，經(jīng)過舉證論證本次新增永久基本農(nóng)田4682.98畝，中心城鎮(zhèn)范圍內(nèi)已有基本農(nóng)田面積11217.45畝，調(diào)出23.10畝，劃定后城鎮(zhèn)周邊基本農(nóng)田面積達(dá)到15877.33畝，占初步任務(wù)范圍內(nèi)總耕地面積的61.75%。

圖2 不能劃入永久基本農(nóng)田的耕地舉證材料圖

4.2 質(zhì)量提高

吉安縣中心城鎮(zhèn)范圍內(nèi)已有基本農(nóng)田11217.45畝，其坡度均是小于15度，耕地質(zhì)量等別分布在5到11等，綜合等別7.45等，劃定后，吉安縣中心城鎮(zhèn)范圍內(nèi)永久基本農(nóng)田面積共15877.33畝，耕地坡度均小于15度，耕地質(zhì)量等別分布6到11等之間，水田面積10388.55畝，占比65.43%，旱地面積5488.78畝，占比34.57%。劃定后基本農(nóng)田綜合等別為7.40等，屬高等地。

4.3 布局合理

本次劃入的永久基本農(nóng)田圖斑大部分與已有基本農(nóng)田相鄰，劃定后，部分較為分散的原有基本農(nóng)田與新劃入的基本農(nóng)田連成一片，集中程度有所提高，通過本次城鎮(zhèn)周邊基本農(nóng)田的劃定，為建設(shè)吉泰工業(yè)走廊、吉安縣休閑旅游度假地、吉安縣重要的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)基地奠定了良好的基礎(chǔ)。

5 措施和建議

本文通過對(duì)吉安縣城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田的劃定工作總結(jié)與分析，為縣域城鎮(zhèn)基本農(nóng)田劃定以及后期的全域永久基本農(nóng)田劃定提出以下措施和建議：

（1）成立領(lǐng)導(dǎo)小組。主要對(duì)基本農(nóng)田劃定工作進(jìn)行指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，確保各項(xiàng)工作規(guī)范、健康有序的開展；

（2）證明材料合法性。對(duì)未劃入永久基本農(nóng)田的耕地，如果提供了相關(guān)的舉證材料，應(yīng)對(duì)材料的合法性、有效性進(jìn)行認(rèn)真的核實(shí)；

（3）在永久基本農(nóng)田劃定過程中，根據(jù)實(shí)際需要對(duì)基本農(nóng)田布局進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行調(diào)入與調(diào)出；

（4）建立基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，對(duì)劃定的永久基本農(nóng)田實(shí)行信息化監(jiān)管；

（5）在永久基本農(nóng)男劃定后，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田的質(zhì)量建設(shè)，保障糧食產(chǎn)量的提高，促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展；

（6）加強(qiáng)城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定的機(jī)制建設(shè)，如強(qiáng)化管控性、建設(shè)性保護(hù)機(jī)制和完善共同責(zé)任機(jī)制[4]等；

（7）建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，促進(jìn)城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田的高效利用[5]。如對(duì)劃定后的基本農(nóng)田保護(hù)較好、利用率高的權(quán)利人給予獎(jiǎng)勵(lì)，相反對(duì)保護(hù)不佳、利用率較低的或閑置的權(quán)利人給予懲罰。