繼續(xù)教育領域中市場失靈與政府失靈分析

劉麗霞

摘 要：我國繼續(xù)教育未來仍有巨大的發(fā)展空間。但是，繼續(xù)教育無論是管理方式，教育內容，還是教育方式都需要革新。其中最突出的問題是如何有效界定政府與市場在繼續(xù)教育領域中的邊界，充分發(fā)揮政府與市場的雙重作用，這樣才能促進繼續(xù)教育的發(fā)展。因此，文章對我國繼續(xù)教育領域政府和市場的邊界做了初步的界定，尤其是指出了哪些是應由政府提供的繼續(xù)教育領域。政府在繼續(xù)教育中不要缺位、越位，也不要錯位，該市場做的交給市場，該政府做的政府管起來，各司其職。這樣，我國繼續(xù)教育才能順利發(fā)展。

關鍵詞：繼續(xù)教育；市場失靈；政府失靈

中圖分類號：G726 文獻標識碼：A

一、市場失靈與政府失靈

市場失靈是通過市場力量無法實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。而政府失靈就是政府對市場的干預反而造成資源配置低效。新古典經(jīng)濟學家認為，由于經(jīng)濟的外部性、經(jīng)濟人的有限理性、信息不對稱及壟斷等多種因素的存在，使得通過市場機制難以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，從而出現(xiàn)了市場失靈。為了解決市場失靈，需要借助政府的有形之手來降低信息不對稱、經(jīng)濟外部性以及壟斷等阻礙市場機制配置資源的因素，解決市場失靈問題。但是，政府有形之手在干預市場失靈時，可能產(chǎn)生新的問題，即政府失靈。如政府不該管的管了，該管的又沒有管、沒有及時管等，即政府越位、缺位和錯位，從而影響資源配置效率。

二、繼續(xù)教育領域中的市場失靈與政府失靈現(xiàn)象

理論上來說，教育通過培養(yǎng)和提高勞動者的知識和技能，從而給個人和社會帶來的種種有益效果。所有教育產(chǎn)品的收益都具有外溢性，帶有一定公共產(chǎn)品屬性。教育層次越低，教育的社會收益越大，教育層次越高，教育的社會收益越小。繼續(xù)教育也屬于教育，也具有外溢性。由于繼續(xù)教育的層次相對不高，因此，繼續(xù)教育所帶來的社會收益比受教育者個人收益更大。因此，繼續(xù)教育既有公共產(chǎn)品屬性，也有私人產(chǎn)品屬性。繼續(xù)教育產(chǎn)品需要由政府和市場共同提供。繁榮我國繼續(xù)教育事業(yè)，首先要梳理我國繼續(xù)教育各類產(chǎn)品的或公共或市場的屬性；其次，要梳理政府和市場在繼續(xù)教育領域中各自的邊界，發(fā)揮各自的作用，共同向繼續(xù)教育領域提供優(yōu)質繼續(xù)教育產(chǎn)品。

但是，長期以來我國繼續(xù)教育領域存在的最突出的問題卻是政府與市場在繼續(xù)教育領域各自的邊界不清。該由政府提供的繼續(xù)教育產(chǎn)品卻推向了市場，該由市場來提供的繼續(xù)教育產(chǎn)品卻由政府包攬了下來。造成了我國繼續(xù)教育領域存在的市場失靈和政府失靈問題。

三、繼續(xù)教育領域政府失靈的主要表現(xiàn)

（一）政府管得太多造成社會參與度不高

政府失靈的一重表現(xiàn)是政府管得太多造成社會參與度不高，即政府的越位和錯位。傳統(tǒng)的觀念就是繼續(xù)教育就是由政府來承擔的。因此，對于社會大眾來說，對于繼續(xù)教育的方式、內容、監(jiān)督管理等參與不多，也沒有相應的知情權。大眾對繼續(xù)教育缺乏應有的反饋機制，致使繼續(xù)教育的發(fā)展越來越低效。就學歷教育來說，隨著大學擴招，繼續(xù)教育在學歷教育中的市場越來小；就技能教育來說，繼續(xù)教育的定位造成了技能教育不能適應市場需要；就市場培訓來說，繼續(xù)教育因師資、教育內容等無法滿足企業(yè)的需要；就老年教育來說，因內容脫節(jié)，使得繼續(xù)教育也滿足不了老年人的需要。

（二）繼續(xù)教育管理機制不健全

政府失靈的二重表現(xiàn)是繼續(xù)教育管理機制不健全，即該管的沒有管好。現(xiàn)在繼續(xù)教育發(fā)展的主體是各高校。大多數(shù)高校都設有繼續(xù)教育學院，作為全日制學歷教育的補充。但事實上，高校的繼續(xù)教育學院招生生源在不斷萎縮，發(fā)展難以為繼。許多高校事實上都已經(jīng)在外包繼續(xù)教育學院。承包該學校的繼續(xù)教育學院開展市場培訓。承包者能力強的，會走出一條發(fā)展之路；能力弱的同樣被市場淘汰出局。大多數(shù)大學的繼續(xù)教育學院如果承載著傳統(tǒng)繼續(xù)教育發(fā)展思路，必然市場萎縮；如果放棄原有的發(fā)展目標和思路，走市場化道路，其實已經(jīng)脫離了繼續(xù)教育原有路徑。

繼續(xù)教育發(fā)展的這種亂象，說明了我國繼續(xù)教育管理機制還跟不上時代的需要。管理部門沒有找到繼續(xù)教育的定位，繼續(xù)教育者本身也還沒有找到自己的定位。管理機制不完善，定位不明確，繼續(xù)教育發(fā)展出現(xiàn)了發(fā)展瓶頸。

在管理中，法制也比較缺乏。繼續(xù)教育現(xiàn)在的發(fā)展仍處于無序狀態(tài)。如何建立繼續(xù)教育良好的法治秩序和追責機制，保證教育的公平，推動繼續(xù)教育與社會發(fā)展的和諧，是亟待解決的問題。

（三）定位不準確

政府失靈的三重表現(xiàn)是定位不準確，即不該管的管了，該管的又沒有管好。繼續(xù)教育最早的定位是為了解決正規(guī)學歷教育不足而發(fā)展起來的，社會對人才需要量大，但高等院校有限，還有大量的人才無法通過高考進入高等學院讀書，繼續(xù)教育就承擔了不能進入大學全日制教育的這些人學歷教育任務。繼續(xù)教育對社會起到了人才培養(yǎng)的作用。但是，隨著高校的擴招，絕大多數(shù)人才都能順利進入高等院校接受全日制學歷教育，導致了學歷繼續(xù)教育市場的萎縮。但是一些非學歷教育，一些市場化培訓，一些與終身教育有關的教育培訓卻有巨大的市場前景。我國繼續(xù)教育卻沒有適應這種市場需要而得到發(fā)展。大量的非學歷教育要直接與市場對接，這需要我國繼續(xù)教育的重心由學歷繼續(xù)教育轉向學歷繼續(xù)教育與非學歷繼續(xù)并重，甚至非學歷繼續(xù)教育超過學歷繼續(xù)教育的新的發(fā)展階段。因此，我國繼續(xù)教育的定位就需要調整，以適應新時代繼續(xù)教育發(fā)展的需要。

當前，我國繼續(xù)教育的承擔者眾多，如電視大學、業(yè)余大學、普通高等學校等。其中，普通高等學院已經(jīng)成了事實上的辦學主體。但總體上來說，承擔我國繼續(xù)教育的主要是事業(yè)單位。也就是說，政府是我國繼續(xù)教育的主要供給者。

無論是從理論，還是從實踐經(jīng)驗看，政府都是繼續(xù)教育的重要提供者，在我國市場發(fā)展不全的時代，由政府來主辦也未嘗不可。但是，只有政府來承擔繼續(xù)教育的任務，肯定會使得在繼續(xù)教育領域中，政府和市場的邊界出現(xiàn)模糊。該由政府來做的，政府來做了；不該由政府來做的，政府也做了。出現(xiàn)繼續(xù)教育領域效率的低下，需要重新界定政府和市場在繼續(xù)教育領域中各自的邊界問題。

正是因為如此，在我國高校學校繼續(xù)教育管理模式上出現(xiàn)了二種模式：一種是行政化管理模式；二是市場化管理模式。按行政管理模式看，它可以更好地滿足公共利益的需要，但卻因激勵與約束機制不足，培訓內容與培訓方式適應不了市場的需要，效率低下。另外，按市場化管理模式來看，等于只對繼續(xù)教育作基本的管理，具體培訓內容與培訓方式由繼續(xù)教育管理者具體執(zhí)行。激勵機制強，但約束機制不足。在適應市場需要方面更有效率，但是在履行公共利益方面卻顯不足。

也只有準確定位政府和市場的邊界，才能更好地使繼續(xù)教育無論是其內容，還是其形式都能滿足社會的需要。

四、繼續(xù)教育領域中市場失靈與政府失靈解決路徑

（一）做好頂層設計

既然我們認識到了繼續(xù)教育未來改革的方向是市場的交給市場，是政府的交給政府。那么，繼續(xù)教育的最高層管理者，要做好頂層設計，加快繼續(xù)教育國家制度建設，從上到下統(tǒng)一認識，從上到下厘清職責。

由市場管理的，繼續(xù)教育的質量由市場去選擇和淘汰。我們只要將這一塊繼續(xù)教育領域厘清交給市場就可以了。但是，由政府負責提供的繼續(xù)教育這一塊如何保障質量，提高聲譽，需要不斷摸索。

對于交由市場選擇的繼續(xù)教育，頂層設計的重點是制度供給。讓市場在法律規(guī)制下運作，不要過多地干預，政府做好裁判就可以了。因此，這一塊的頂層設計就是建立更加完善的繼續(xù)教育法律法規(guī)以及具有長效機制的配套的管理制度等，同時聘請第三方為監(jiān)督者。不需要政府提供額外資源，管理也方便。少插手，多放手，這一塊就管好了。

對于交給政府的繼續(xù)教育這一塊，政府要嚴控質量，尤其是學歷教育?，F(xiàn)在繼續(xù)教育詬病最多，一些高校學歷繼續(xù)教育無序發(fā)展，質量低下，文憑含金量低，社會負面影響大。學歷教育變成花錢買文憑。這就需要國家加強監(jiān)管。突出質量第一可以寬進嚴出，不能寬進寬出。將全日學歷教育與學歷繼續(xù)教育納入同一標準進行監(jiān)管，統(tǒng)一免試入學、統(tǒng)一畢業(yè)生能力測評體系、統(tǒng)一全國繼續(xù)教育師資評價培訓體系、統(tǒng)一全國繼續(xù)教育財政撥款體系、統(tǒng)一全國繼續(xù)教育質量標準體系和評估制度、統(tǒng)一全國繼續(xù)教育資質認證體系、統(tǒng)一全國繼續(xù)教育證書體系、統(tǒng)一全國繼續(xù)教育信息化管理平臺。

（二）重新定位繼續(xù)教育

繼續(xù)教育的定位有兩方面：一是繼續(xù)教育與全日制教育的各自的邊界；二是繼續(xù)教育中政府與市場的邊界。只有找準了這兩個邊界，就能找準繼續(xù)教育的定位。

對于這兩個定位，《中華人民共和國教育法》已有明確的結論：繼續(xù)教育是與全日制教育并行的一種教育方式，國家鼓勵多種形式的繼續(xù)教育。但是，《中華人民共和國教育法》對于繼續(xù)教育的定位非常原則，這給我國繼續(xù)教育的發(fā)展帶來了困惑。

傳統(tǒng)的全日制教育主要針對的是適齡人口。但事實上，全日制教育除中小學外，大學全日制教育已經(jīng)放棄了年齡限制，尤其是碩士和博士。因此，繼續(xù)教育中政府與市場的定位問題才是最直接影響到繼續(xù)教育的發(fā)展問題。

如何對繼續(xù)教育領域政府與市場的邊界進行定位？主要依據(jù)教育的目的來定：

1.是否具有公益性。公益性與盈利性繼續(xù)教育：如果受教育者接受教育以后從事的是公益事業(yè)，或是政府工作人員或事業(yè)單位工作人員，那么他們的繼續(xù)教育應由政府承擔；如果受教育者接受教育以后從事的是盈利性行業(yè)，那么他們的繼續(xù)教育應由市場來承擔。公務員、教師、醫(yī)生、事業(yè)單位的研究人員、解放軍等的繼續(xù)教育者都屬于公益性目的范疇。

2.是否為學歷教育。由于學歷證書由政府簽發(fā)，因此，學歷型繼續(xù)教育主要由政府提供，以確保學歷的高質量和真實有效。而非學歷教育就要根據(jù)繼續(xù)教育的目的來確定。屬公益性的由政府來提供；屬盈利性的則由市場來提供。

3.是否以脫貧或增加就業(yè)為目的。凡屬脫貧或增加就業(yè)為目的的繼續(xù)教育，則主要由政府來提供。如全民素質提高或職業(yè)技能培訓等就屬此類。

4.是否為老年教育。針對老年人的繼續(xù)教育的社會收益大。因此，老年的繼續(xù)教育應由政府來承擔。

對于政府提供的繼續(xù)教育，重在人的發(fā)展，對于市場提供的繼續(xù)教育，重在技能提升。因此，邊界不一樣，定位不一樣，繼續(xù)教育產(chǎn)品的內容也會不一樣。

根據(jù)定位確定分類管理方式。凡屬政府提供的繼續(xù)教育產(chǎn)品，納入統(tǒng)一管理范疇；凡屬市場性繼續(xù)教育產(chǎn)品，政府只對培訓資質展開管理。

（三）帶有公益性的繼續(xù)教育改革要以內涵建設為重

40年來，我國繼續(xù)教育發(fā)展走的是一條外延式擴張之路。這也符合當時的國情：國家對人才需要旺盛，而全日制大學招生規(guī)模有限，催生了我國繼續(xù)教育的快速發(fā)展?，F(xiàn)在，我國大學教育擴招使得全日制大學教育吸納了大多數(shù)社會青年，致使我國繼續(xù)教育生源不斷萎縮。在我國走向人力資源強國、教育強國的過程中，繼續(xù)教育走內涵式發(fā)展是必然要求。提高繼續(xù)教育質量，以高質量作為繼續(xù)教育發(fā)展理念，通過提升質量為突破口找到繼續(xù)教育發(fā)展的正確路徑。

（四）提升政府對繼續(xù)教育的服務功能

無論是公益性的繼續(xù)教育，還是帶有市場屬性的繼續(xù)教育，政府都要增加服務能力。增加服務最好的方式就是將社會大眾納入到繼續(xù)教育管理中來，與社會大眾平等對話，讓社會大眾參與繼續(xù)教育管理，凝聚繼續(xù)教育共識，這是推進繼續(xù)教育發(fā)展的重要途徑。如推進繼續(xù)教育決策的民主化，提升繼續(xù)教育決策的透明度等。只有這樣，才能建立高效的繼續(xù)教育需求反饋機制，確保繼續(xù)教育更適合社會發(fā)展需要。同時，提升政府在繼續(xù)教育領域的服務范圍和服務水平。整合繼續(xù)教育資源，搭建統(tǒng)一的繼續(xù)教育平臺，提供繼續(xù)教育評價機制等都是推進我國繼續(xù)教育發(fā)展的有力舉措。

（五）提高繼續(xù)教育的投入規(guī)模

由于繼續(xù)教育帶有較強的公益屬性，因此，在公共預算中，中央和地方要增加對繼續(xù)教育經(jīng)費的投入，形成繼續(xù)教育良好的有保障的投入機制和投入規(guī)模。完善的繼續(xù)教育的規(guī)劃和預算，科學的繼續(xù)教育考評機制和問責機制，確保高投入有高回報。

（六）強化繼續(xù)教育師資隊伍專業(yè)化程度

繼續(xù)教育，尤其是公益特征明顯的學歷教育，需要有一支非常優(yōu)秀的繼續(xù)教育教師隊伍。因此，對繼續(xù)教育師資形成良好的選拔機制，制定國家繼續(xù)教育師資隊伍考評機制，淘汰機制，培訓機制，確保繼續(xù)教育師資隊伍的優(yōu)良。

對于全日制教育，已建立了督導制度。對于繼續(xù)教育，也要相同的建立教育督導制度，確保繼續(xù)教育高質量。同時，在教師內部也要建立起學科帶頭人制度，便于帶來繼續(xù)教育整個學科的發(fā)展。

（七）強化對學生管理

繼續(xù)教育能夠持續(xù)發(fā)展，重點是產(chǎn)品要過硬。如果畢業(yè)的學生素質低下，繼續(xù)教育就會越來越萎縮。提高教師素質，改進教育內容，加強學生管理，需要同步進行。

參考文獻

[1]劉勛.繼續(xù)教育改革須去粗取精[N].貴州政協(xié)報，2017-8-31.

[2]毛建國.繼續(xù)教育可改革但不會停止[N].湖北日報，2017-8-29

[3]王永鋒.論新時代繼續(xù)教育改革的邏輯與方略[J].終身教育研究，2018（2）