直面難題 注重“解題”方法

鄭瀟罡

住宅物業(yè)管理關(guān)系到每個(gè)居民的切身利益，是市民安居樂業(yè)、社會和諧穩(wěn)定的重要基石，是重大的民生民心工程，歷來廣受社會關(guān)注。

為規(guī)范本市物業(yè)管理活動，1997年5月，市人大常委會審議通過了《上海市居住物業(yè)管理?xiàng)l例》。2004年8月，根據(jù)新出臺的國務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》，常委會廢舊立新，審議通過了《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》（以下簡稱規(guī)定）。2010年12月，又在物權(quán)法對業(yè)主大會表決、物業(yè)使用等內(nèi)容作了新的規(guī)定以及本市物業(yè)管理體制調(diào)整、部分管理職責(zé)開始下沉到街鎮(zhèn)的背景下，結(jié)合本市實(shí)際情況對規(guī)定作了全面修訂。修訂后的規(guī)定施行7年多來，對規(guī)范本市住宅物業(yè)管理、維護(hù)業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的合法權(quán)益、促進(jìn)業(yè)主自治、提升物業(yè)服務(wù)水平等起到了積極作用。

目前，全市16個(gè)區(qū)、200多個(gè)街鎮(zhèn)均建立了住宅小區(qū)綜合管理聯(lián)席會議，初步形成了以社區(qū)黨建為引領(lǐng)，居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)共同參與的“三駕馬車”治理架構(gòu)。同時(shí)，市政府有關(guān)部門還制定了《加強(qiáng)本市住宅小區(qū)業(yè)主大會、業(yè)主委員會建設(shè)的若干規(guī)定》等文件，修訂了住宅小區(qū)《管理規(guī)約》《業(yè)主大會議事規(guī)則》等示范文本，進(jìn)一步培育業(yè)主自我管理意識，規(guī)范物業(yè)管理的各項(xiàng)運(yùn)作程序。截至2017年底，全市住宅小區(qū)總數(shù)12937個(gè)，總建筑面積約7.34億平方米，其中9074個(gè)小區(qū)成立了業(yè)主大會，占符合成立條件住宅小區(qū)總數(shù)的94.2%。全市從事住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)的企業(yè)1738家，協(xié)助創(chuàng)建市文明小區(qū)1814個(gè)。

但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，住宅小區(qū)出現(xiàn)一些新情況、新矛盾，法規(guī)實(shí)施中也碰到了不少難點(diǎn)問題，近年來，社會各方面關(guān)于修改法規(guī)的呼聲日益集中。2016年，市人大常委會對規(guī)定貫徹實(shí)施情況開展了執(zhí)法檢查，并同步推進(jìn)立法調(diào)研。為了更有利于問題聚焦、審議聚焦，運(yùn)用有限的立法資源集中解決一批比較突出的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，提高物業(yè)管理整體水平，提升人民群眾的滿意度，在上位法沒有作出重大調(diào)整、法律制度背景沒有發(fā)生重大改變的情況下，本次法規(guī)修改以修正案的方式進(jìn)行。2018年7月25日，市十五屆人大常委會第五次會議對《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定修正案（草案）》（以下簡稱修正案（草案））進(jìn)行了審議。修正案（草案）共有四十二條，主要回應(yīng)以下幾方面的需要：

一、回應(yīng)執(zhí)法檢查，破解物業(yè)管理難題。2016年市人大常委會的執(zhí)法檢查確定檢查主要內(nèi)容為四方面：業(yè)主大會和業(yè)主委員會成立、換屆、運(yùn)作及政府有關(guān)部門履職情況；專項(xiàng)維修資金歸集、管理、使用和監(jiān)管情況；物業(yè)服務(wù)企業(yè)運(yùn)作和行業(yè)監(jiān)管情況；住宅小區(qū)綜合治理相關(guān)情況等。

修正案（草案）聚焦執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，提出了有針對性的解決方案。如，針對面臨業(yè)主大會組建難、決策難、執(zhí)行難的問題，修正案（草案）明確1萬平方米以下的小區(qū)，業(yè)委會人數(shù)下限從5人調(diào)整為3人，著眼解決小型小區(qū)業(yè)委會成立難問題；增加了與物業(yè)服務(wù)企業(yè)存在利害關(guān)系的業(yè)主不得擔(dān)任業(yè)委會委員的規(guī)定，完善擔(dān)任業(yè)委會委員的條件；將培訓(xùn)記錄作為業(yè)委會備案要件，建立業(yè)委會培訓(xùn)制度；細(xì)化業(yè)委會的換屆改選、補(bǔ)選、會議制度，確保業(yè)委會能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)等。

針對公共收益制度問題，修正案（草案）要求利用物業(yè)共用部分從事廣告、商業(yè)推廣等活動的，必須經(jīng)業(yè)主大會或者相關(guān)業(yè)主同意；還明確公共收益應(yīng)當(dāng)定期補(bǔ)充專項(xiàng)維修資金，單獨(dú)列賬，并規(guī)定公共收益的收支應(yīng)當(dāng)審價(jià)、審計(jì)；同時(shí)對違法挪用的情形設(shè)定了罰則。針對專項(xiàng)維修資金續(xù)籌難與緊急維修列支難的問題，修正案（草案）對外墻脫落、電梯故障等緊急維修情況下專項(xiàng)維修資金列支渠道不暢問題，在原有規(guī)定基礎(chǔ)上作了完善；對業(yè)主大會未在九十日內(nèi)作出續(xù)籌決定的，擬規(guī)定采用分期交納籌集方式等。

針對緩解小區(qū)停車矛盾，修正案（草案）從公平分配停車資源角度出發(fā)，規(guī)定停車位少于或者等于房屋套數(shù)的，一戶只能購買一個(gè)車位；同時(shí)還規(guī)定由街鎮(zhèn)牽頭，組織小區(qū)周邊的商業(yè)、道路停車資源實(shí)現(xiàn)錯時(shí)利用。

二、回應(yīng)加強(qiáng)社會治理基層建設(shè)的需要，明晰條塊管理職責(zé)，建立完善小區(qū)治理架構(gòu)。為順應(yīng)管理職責(zé)重心下沉的趨勢，修正案（草案）明確街鎮(zhèn)作為物業(yè)管理的第一線，賦予其指導(dǎo)、監(jiān)督業(yè)主大會和業(yè)委會建設(shè)，監(jiān)督日常物業(yè)服務(wù)，督促業(yè)主依法使用和維護(hù)物業(yè)設(shè)施等方面的職責(zé)；同時(shí)也明確房管部門在監(jiān)督物業(yè)服務(wù)企業(yè)及從業(yè)人員、歸集使用專項(xiàng)維修資金、指導(dǎo)協(xié)助街鎮(zhèn)依法履職等方面的職責(zé)。

此外，修正案（草案）還規(guī)定房管辦作為街鎮(zhèn)設(shè)立的房屋管理事務(wù)機(jī)構(gòu)，代表街鎮(zhèn)承擔(dān)具體管理事務(wù)。同時(shí)，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》《2018年上海市創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)工作要點(diǎn)》的要求，修正案（草案）在總則部分就社區(qū)黨建引領(lǐng)作了原則性規(guī)定，明確“黨建引領(lǐng)、三方參與”的治理架構(gòu)，并對居（村）委會所承擔(dān)的物業(yè)管理相關(guān)職責(zé)作了進(jìn)一步細(xì)化，理順居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)三者關(guān)系，制定并落實(shí)黨建引領(lǐng)業(yè)委會建設(shè)的相關(guān)意見，加強(qiáng)對業(yè)委會運(yùn)作的指導(dǎo)和監(jiān)督。

三、回應(yīng)行政審批改革的需要，轉(zhuǎn)變行業(yè)管理方式。2017年，國務(wù)院行政審批制度改革，取消了物業(yè)服務(wù)資質(zhì)認(rèn)定和物業(yè)管理人員職業(yè)資格認(rèn)定，國家發(fā)改委放開了物業(yè)服務(wù)收費(fèi)和停車收費(fèi)價(jià)格。

本次修改著眼于創(chuàng)新建立管理制度體系，著力事中事后監(jiān)管，完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，優(yōu)化市場環(huán)境。如，國家放開小區(qū)停車價(jià)格后，開發(fā)商大幅提高產(chǎn)權(quán)車位租賃價(jià)格。修正案（草案）從價(jià)格源頭入手，規(guī)定前期物業(yè)服務(wù)合同中應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)權(quán)車位的租賃價(jià)格予以約定。業(yè)主大會成立前，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不得擅自調(diào)整；業(yè)主大會成立后，需要調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)向區(qū)房管部門備案。

此外，修正案（草案）要求市物業(yè)管理行業(yè)協(xié)會發(fā)布停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格監(jiān)測信息，供業(yè)主和開發(fā)商參考。又如，國家發(fā)改委于2014年12月發(fā)文，放開了非保障性住宅小區(qū)的物業(yè)服務(wù)收費(fèi)，實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)。但由于缺乏可供參考的物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格信息，導(dǎo)致業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)協(xié)商困難。因此，修正案（草案）明確市房管部門應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和定額；同時(shí)要求物業(yè)管理行業(yè)協(xié)會定期發(fā)布物業(yè)服務(wù)價(jià)格監(jiān)測信息，供業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)在協(xié)商時(shí)參考。此外，根據(jù)國家要求，修正案（草案）對物業(yè)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)、物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)理資格以及物業(yè)保修金作了相應(yīng)刪除。

審議意見認(rèn)為修正案（草案）立足解決實(shí)踐中的突出矛盾，進(jìn)一步增強(qiáng)法規(guī)的操作性，對原有規(guī)定作了優(yōu)化和細(xì)化，較好地回應(yīng)了社會的期盼和常委會執(zhí)法檢查提出的主要問題，同時(shí)也認(rèn)為修正案（草案）部分條款需要補(bǔ)充、完善。

如在住宅小區(qū)公共安全方面，審議意見認(rèn)為公共安全是加強(qiáng)住宅物業(yè)管理的一個(gè)重要方面，也是基本底線，應(yīng)當(dāng)在法規(guī)中進(jìn)一步凸顯，建議業(yè)主的義務(wù)中增加應(yīng)遵守公共安全方面的規(guī)章制度的相關(guān)規(guī)定，停車位的使用管理中增加不得占用安全通道的相關(guān)規(guī)定。在住宅小區(qū)生活垃圾分類方面，審議意見認(rèn)為目前本市正在大力推進(jìn)生活垃圾分類及地方立法工作，建議對業(yè)主、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和自治組織等各類主體在生活垃圾分類中的責(zé)任作出相應(yīng)規(guī)定，作好與本市生活垃圾管理立法的銜接工作。在發(fā)揮專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)作用方面，認(rèn)為業(yè)委會的有些工作比較專業(yè)，而政府的行政指導(dǎo)很難作到全天候、全覆蓋，因此，發(fā)揮好市場化的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用非常重要。實(shí)踐中，不少區(qū)通過培育和引導(dǎo)專業(yè)社會服務(wù)組織為業(yè)委會換屆改選和物業(yè)日常管理等方面提供專業(yè)服務(wù)，收到了非常積極的成效，建議鼓勵和引導(dǎo)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與住宅小區(qū)物業(yè)管理。