貫徹五大發(fā)展理念 推進(jìn)安徽省城鎮(zhèn)化發(fā)展

◎文/許紅（安徽省社會(huì)科學(xué)院）

一、安徽城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

“十二五”以來(lái)，安徽著力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，健全新型城鎮(zhèn)化體系，完善相關(guān)推進(jìn)機(jī)制,提升城市承載功能，不斷擴(kuò)大城市規(guī)模,逐步形成區(qū)域中心城市，城市間融合不斷加強(qiáng)，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生巨大變化，城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了顯著的成效。

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展加快

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，全省城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展階段。2015年，安徽省城鎮(zhèn)化率50.5%，比2010年提高了13.8%，年均增長(zhǎng)3.17%，高于全國(guó)增長(zhǎng)速度。2015年，固定資產(chǎn)投資23965億元，其中房地產(chǎn)投資開(kāi)發(fā)4424.6億元，分別比2010年增長(zhǎng)了102.3%和96.5%，年均增長(zhǎng)分別為15.1%和14.5%。目前，安徽省城鎮(zhèn)化發(fā)展加快，保持著較高的發(fā)展速度。

2.城市建成區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大

隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，安徽省城市建成區(qū)不斷擴(kuò)容，面積快速增加。2015年，全省城市建成區(qū)面積達(dá)到1926.36平方公里，比2010年增加了29%。城市建成區(qū)的公共設(shè)施、道路廣場(chǎng)、綠化用地規(guī)模也不斷擴(kuò)大。2015年,安徽省城市道路面積31萬(wàn)平方公里，綠地覆蓋面積7.9萬(wàn)公頃，分別比2010年增加了55.6%和41.8%。

3.城鎮(zhèn)體系優(yōu)化發(fā)展

全省積極實(shí)施中心城市帶動(dòng)戰(zhàn)略，實(shí)施“兩圈兩帶一群”的城市空間布局，實(shí)現(xiàn)合肥、蕪湖兩個(gè)中心城市率先發(fā)展，帶動(dòng)其他地區(qū)發(fā)展，形成了全省層級(jí)合理、分布均衡、梯次分明的城鎮(zhèn)體系。2015年末，全省設(shè)省轄市16個(gè),縣級(jí)市6個(gè)，縣城55個(gè)，建制鎮(zhèn)946個(gè);16個(gè)省轄市中，城區(qū)常住人口200萬(wàn)人以上的城市2個(gè)，100萬(wàn)～200萬(wàn)人的城市7個(gè)，50萬(wàn)～100萬(wàn)人的城市5個(gè)，50萬(wàn)人以下的城市2個(gè)，城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%的城市9個(gè)。

4.戶籍改革有所突破

近年來(lái)，安徽省相繼出臺(tái)了一系列政策，大力推進(jìn)戶籍制度改革。2015年，安徽全面實(shí)施居住許可制度,取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，實(shí)現(xiàn)了戶籍統(tǒng)一化。建制鎮(zhèn)和小城市全面放開(kāi)落戶限制。戶籍制度改革加速了全省農(nóng)民進(jìn)城的步伐，城鎮(zhèn)人口向城市和縣城集聚。2015年末，全省地級(jí)城市占城鎮(zhèn)人口為52.86%，縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)占城鎮(zhèn)人口的比例為47.14%。

二、安徽省城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問(wèn)題

1.城鎮(zhèn)化整體水平偏低

安徽省城鎮(zhèn)化水平較低，不僅低于發(fā)達(dá)省市，也低于全國(guó)平均值。2016年，安徽城鎮(zhèn)化率52%，低于全國(guó)57.35%的平均水平。

2.人口城鎮(zhèn)化慢于土地城鎮(zhèn)化

在安徽城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過(guò)程中，人口城鎮(zhèn)化落后于土地城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化率通常用城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋戎貋?lái)表示，常住人口包括在城鎮(zhèn)生活的農(nóng)業(yè)戶籍人口。2010—2015年，安徽省城市建成區(qū)面積年均增長(zhǎng)5.25%；超出城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)率2.08%，城鎮(zhèn)土地低密度擴(kuò)張趨勢(shì)明顯；安徽省城鎮(zhèn)化率從43.20%提高到50.5%，年均增長(zhǎng)3.17%；城鎮(zhèn)人口從1973.18萬(wàn)增加到2008.68萬(wàn)，年均增長(zhǎng)0.5%，表明人口城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯慢于土地城鎮(zhèn)化。

3.城市發(fā)展不均衡

一是城鎮(zhèn)化空間區(qū)域發(fā)展不均衡。安徽城市群發(fā)展存在中優(yōu)、南強(qiáng)、北弱、西小的發(fā)展態(tài)勢(shì)：中部合肥經(jīng)濟(jì)圈和南部皖江地區(qū)（包括黃山）城鎮(zhèn)化率相對(duì)較高，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，實(shí)力較強(qiáng)；由于資源約束和地理位置影響，皖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，皖西城市規(guī)模較小。同一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈中，各城市發(fā)展也不同步。處于產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化的核心區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快。距中心城市1小時(shí)自然距離的城市，基礎(chǔ)設(shè)施水平低，居住人口少、城鎮(zhèn)化發(fā)展較慢。二是人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)總量不均衡。2015年皖江城市帶人口占全省44.7%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全省67.9%。皖北地區(qū)人口占全省48%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全省28.9%。皖北地區(qū)人口多而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，皖江、皖南地區(qū)人口少而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高。

三、五大發(fā)展理念指導(dǎo)下安徽省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路

1.創(chuàng)新推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，要對(duì)戶籍制度、土地制度、管理體制等進(jìn)行綜合改革，創(chuàng)新體制機(jī)制，為促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供制度保障。完善戶籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化，提高人口城鎮(zhèn)化率。加大在義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面投入，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民與城市居民公共服務(wù)均等化。加快推進(jìn)土地管理制度改革，建立土地占用機(jī)制，根據(jù)各城市的承受能力，決定進(jìn)城農(nóng)民數(shù)量和增加用地?cái)?shù)量。實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居規(guī)模掛鉤政策，改變現(xiàn)有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地農(nóng)民和土地綜合占補(bǔ)平衡。深化管理體制改革，建立新型城鎮(zhèn)化的合作機(jī)制，促進(jìn)相關(guān)政策的制定和落實(shí)，實(shí)施整體開(kāi)發(fā),引導(dǎo)安徽各地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。完善城鎮(zhèn)化考評(píng)機(jī)制，以城鄉(xiāng)居民生活水平提高和城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升為內(nèi)容，制定推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的考核指標(biāo)體系，建立科學(xué)的績(jī)效考核制度。

2.推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展

城鎮(zhèn)化是人口和經(jīng)濟(jì)在區(qū)域空間合理集聚的過(guò)程，由于以往城鎮(zhèn)化建設(shè)存在重城市建設(shè)、輕鄉(xiāng)村建設(shè)的問(wèn)題，導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元制，城鄉(xiāng)差距明顯。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點(diǎn)是城鄉(xiāng)一體化，消除城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展特征。

推動(dòng)信息化與工業(yè)化融合發(fā)展、工業(yè)化與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)互動(dòng)發(fā)展、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，建立以新型工業(yè)化為主導(dǎo)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)體系。堅(jiān)持城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展，以新型城鎮(zhèn)化為平臺(tái)，促進(jìn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的長(zhǎng)效機(jī)制，加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)一體化進(jìn)程。

3.推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化綠色、可持續(xù)發(fā)展

綠色發(fā)展是“十三五”時(shí)期的重要政策導(dǎo)向，也是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要指導(dǎo)。綠色發(fā)展理念就是要從低成本要素拉動(dòng)型粗放發(fā)展模式向創(chuàng)新和綠色的雙輪驅(qū)動(dòng)型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，加快發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

一是科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)生態(tài)發(fā)展空間?？茖W(xué)治理綠色空間，嚴(yán)格劃分生態(tài)用地，留出省內(nèi)各地生態(tài)環(huán)境發(fā)展的空間。加大城鎮(zhèn)環(huán)境污染治理，推進(jìn)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，堅(jiān)持綠色發(fā)展、綠色惠民，注重城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，將城市規(guī)模擴(kuò)張與城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃相結(jié)合。鼓勵(lì)申報(bào)國(guó)家森林城市，全面推進(jìn)綠色城市建設(shè)。二是加大環(huán)境治理力度。制定生態(tài)環(huán)境的相關(guān)法律制度，將環(huán)境治理納入法律范疇，以全民守法引領(lǐng)、規(guī)范、保障新型城鎮(zhèn)化綠色、可持續(xù)發(fā)展。提高企業(yè)違法成本，放寬環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)限，創(chuàng)新環(huán)境治理的聯(lián)合執(zhí)法體制機(jī)制。三是推進(jìn)綠色生產(chǎn)。努力構(gòu)建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立綠色低碳的發(fā)展機(jī)制，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提高資源利用率，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、包裝、配送等整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的綠色環(huán)保，生態(tài)環(huán)境與和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，最終達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三大效益有機(jī)統(tǒng)一。

4.建立開(kāi)放、包容的新型城鎮(zhèn)化

開(kāi)放的發(fā)展理念，一方面是對(duì)外開(kāi)放，即新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要開(kāi)放的環(huán)境和開(kāi)放的政策；另一方面是對(duì)內(nèi)開(kāi)放，即城鎮(zhèn)化內(nèi)部的開(kāi)放，城鎮(zhèn)之間的資本和信息的流動(dòng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

一是樹(shù)立全方位對(duì)外開(kāi)放的理念。堅(jiān)持全方位對(duì)外開(kāi)放的政策，加大對(duì)外開(kāi)放宣傳，制定引進(jìn)外資的優(yōu)惠政策。二是強(qiáng)化開(kāi)放的廣度和深度，構(gòu)筑全面開(kāi)放新格局。逐步改變以產(chǎn)品為主的對(duì)外開(kāi)放方式，以城市生態(tài)環(huán)境、文化、投資環(huán)境等軟實(shí)力來(lái)吸引外資，形成對(duì)外開(kāi)放新體制。加強(qiáng)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)創(chuàng)新、信息化建設(shè)等領(lǐng)域的多層次對(duì)外合作，推進(jìn)合作創(chuàng)新、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)互惠互利，擴(kuò)大城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，提升開(kāi)發(fā)層次，打造城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)、技術(shù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)等對(duì)外合作平臺(tái)，增強(qiáng)對(duì)外合作支點(diǎn)建設(shè)，深化新型城鎮(zhèn)化開(kāi)放度。三是優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部的發(fā)展資源，加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和信息化建設(shè)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)與周邊發(fā)達(dá)城市的外部聯(lián)系，為開(kāi)放發(fā)展提供設(shè)施保障。鼓勵(lì)資本、技術(shù)、產(chǎn)品的開(kāi)放流動(dòng)，利用會(huì)展、物流等各種條件搭建交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化開(kāi)放包容、互惠互信的網(wǎng)絡(luò)治理。

5.構(gòu)建共建共享機(jī)制

城鎮(zhèn)化的共享發(fā)展理念是使農(nóng)民享受與城市居民同等的社會(huì)公共服務(wù)權(quán)利，這也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)。一是提高城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平。切實(shí)加強(qiáng)城鎮(zhèn)基本設(shè)施建設(shè)，滿足城鎮(zhèn)居民生活基本需求，加大城鎮(zhèn)公共服務(wù)投入，解決城鎮(zhèn)居民的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、交通等問(wèn)題，提高城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障水平。確立新的城鎮(zhèn)生態(tài)觀，實(shí)行綠色發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建環(huán)境友好型的生態(tài)體系，切實(shí)提高人居環(huán)境質(zhì)量。二是完善農(nóng)民市民化推進(jìn)機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展本質(zhì)就在于高水平的公共服務(wù)惠及新市民，完善農(nóng)民工就業(yè)及社會(huì)參與服務(wù)體系，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，讓進(jìn)城農(nóng)民能夠共享城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果。建立城鄉(xiāng)一體并以常住人口為依據(jù)的新型戶籍管理體制和人口登記制度，使在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工及家屬有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，并在勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房租購(gòu)、公共文化等方面享有城鎮(zhèn)居民同等權(quán)益，以合理化、合法化推進(jìn)農(nóng)民市民化。