公共危機(jī)協(xié)同治理研究

【摘 要】 近年來(lái)，公共危機(jī)發(fā)生的愈加頻繁且危機(jī)爆發(fā)后帶來(lái)的后果呈現(xiàn)出跨界的性質(zhì)。在這個(gè)世界中，我們用與技術(shù)發(fā)展相同的速度創(chuàng)造出無(wú)法測(cè)算的不確定性。正是公共危機(jī)的不確定性使得危機(jī)的預(yù)防、處置和善后變得困難棘手，單靠政府的力量是不足以應(yīng)對(duì)的，需要整合更廣泛的社會(huì)力量和資源，進(jìn)行協(xié)同治理。本文從公共危機(jī)協(xié)同治理模式的內(nèi)涵出發(fā)，探討了協(xié)同治理模式的理論基石與類(lèi)型，筆者認(rèn)為應(yīng)從轉(zhuǎn)變管理理念、建立良好的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制、培育社會(huì)資本三條路徑出發(fā)構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)同治理模式。

【關(guān)鍵詞】 公共危機(jī) 合作 協(xié)同治理

1公共危機(jī)協(xié)同治理的內(nèi)涵：

公共危機(jī)協(xié)同治理主要是指非政府組織、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織、以及公民個(gè)人等與政府彼此互動(dòng)，相互信任，分擔(dān)責(zé)任，在自主和平等的基礎(chǔ)上展開(kāi)協(xié)商合作，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。具體來(lái)說(shuō)，有以下三個(gè)特點(diǎn)：第一危機(jī)治理主體的多元化；第二，權(quán)力運(yùn)行的復(fù)雜化；第三，合作關(guān)系的平等化。

2協(xié)同治理的理論基石

公共危機(jī)協(xié)同治理視角下的政府與非政府組織、企業(yè)以及公民個(gè)人共同合作以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急系統(tǒng)整體功能效應(yīng)的最大化為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)整合不同主體的利益，協(xié)調(diào)不同組織間的行動(dòng)。這種多元主體共同探尋公共危機(jī)合作治理模式不僅有一定的理論依據(jù)，也有其現(xiàn)實(shí)的可能性與實(shí)踐意義。

2.1市場(chǎng)失靈理論和政府失靈論

由于市場(chǎng)本身的缺陷與公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性的特性，“理性經(jīng)濟(jì)人”就會(huì)紛紛采取不付費(fèi)而搭便車(chē)的行為，私人因?yàn)楣参锲吠顿Y量量大，而不愿投資，最終導(dǎo)致公共物品的嚴(yán)重短缺。

政府失靈論。政府是為了管理公共事務(wù)，為社會(huì)提供公共服務(wù)的，然而在實(shí)踐中人們發(fā)現(xiàn)政府也會(huì)失靈。由于政府主體和機(jī)制等方面存在本質(zhì)上的缺陷，而無(wú)法使資源配置的效率達(dá)到最佳的情景。政府失靈常常會(huì)帶來(lái)公共政策的失效；公共物品供給的低效率；政府的內(nèi)部性和政府的擴(kuò)張性。

2.2公民社會(huì)與治理理論

公民社會(huì)理論認(rèn)為公民社會(huì)不同于政治領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，不應(yīng)當(dāng)受到國(guó)家和市場(chǎng)的控制與統(tǒng)治，主張建立一個(gè)自治、自主的社會(huì)組織。治理理論的基本理念是多中心的、互動(dòng)合作的管理，公共危機(jī)治理是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)的社會(huì)工程，其需求的不僅僅是財(cái)力、物力、強(qiáng)制性機(jī)制，而且需要危機(jī)治理主體的多元化，最大可能地吸納各種社會(huì)力量，使公共危機(jī)的處理具有更大的靈活性與高效性。對(duì)于政府而言，有利于減少政府組織的工作量，將更多的精力轉(zhuǎn)入到危機(jī)戰(zhàn)略決策等重大事務(wù)上來(lái)；對(duì)于非政府組織而言，有利于擴(kuò)大其知名度，提升其處理社會(huì)公共事務(wù)的能力；對(duì)于市場(chǎng)組織而言，在其實(shí)現(xiàn)了社會(huì)責(zé)任同時(shí)提升了社會(huì)形象。

3公共危機(jī)協(xié)同治理的類(lèi)型

3.1政府之間的合作

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，某個(gè)地方發(fā)生的危機(jī)會(huì)產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)迅速波及其他地方政府轄區(qū)，又或是某一個(gè)危機(jī)的爆發(fā)覆蓋的范圍是多個(gè)轄區(qū)政府的，這就需要多個(gè)轄區(qū)政府的共同的協(xié)商合作應(yīng)對(duì)危機(jī)。這種政府之間的協(xié)同治理，既包括地方政府與地方政府之間的協(xié)同治理，也包括中央政府和地方政府之間的協(xié)同治理，還包括中央政府各部門(mén)之間的協(xié)同治理。

3.2政府與公民社會(huì)之間的合作

公民社會(huì)又稱(chēng)為民間社會(huì)或市民組織。是指國(guó)家和和市場(chǎng)之外的所有民間組織，包括非政府組織、公民的志愿性協(xié)會(huì)、社區(qū)組織以及公民自發(fā)組織起來(lái)的各種運(yùn)動(dòng)等。公民社會(huì)加入到危機(jī)治理過(guò)程中，承擔(dān)著社會(huì)自治、社會(huì)服務(wù)的功能，能夠幫助政府分擔(dān)著社會(huì)管理的任務(wù)。在災(zāi)害面前，政府與公民社會(huì)是一種合作關(guān)系，政府需要做的是更好的動(dòng)員與引導(dǎo)公民社會(huì)的力量。

3.3公民社會(huì)之間的協(xié)同合作

在危機(jī)治理過(guò)程中，公民社會(huì)能夠發(fā)揮其自身的的優(yōu)勢(shì)，組織起龐大的社會(huì)自組織網(wǎng)絡(luò)，共同應(yīng)對(duì)各種危機(jī)。日本神戶(hù)大地震后，受災(zāi)者有80%都是被朋友或鄰居救下的。在四川汶川地震中，民間組織間的協(xié)同合作也得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)，在震后第二天，中國(guó)扶貧基金會(huì)、南都公益基金會(huì)等多家公益組織發(fā)起了“中國(guó)民間組織抗震救災(zāi)行動(dòng)聯(lián)合聲明”活動(dòng)，號(hào)召各民間組織和公益組織攜起手來(lái)，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)和力量，一起共渡難關(guān)，他們?cè)诳拐鹁葹?zāi)中的出色表現(xiàn)，被視為代表了中國(guó)公民社會(huì)的成長(zhǎng)。

4公共危機(jī)協(xié)同治理模式的構(gòu)建

4.1由管理理念向協(xié)同治理理念的轉(zhuǎn)變

迄今人們所提到的幾乎都是公共危機(jī)的“管理”，這是一種以政府為單一主體、自上而下、管制與命令為主導(dǎo)的方式，傳統(tǒng)的“管理”思想貫穿始終。盡管管理與協(xié)同治理有內(nèi)在關(guān)聯(lián)， 但二者卻反映了不同的應(yīng)對(duì)危機(jī)的理念。實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理理念必須從以下兩個(gè)方面出發(fā)：首先，轉(zhuǎn)變政府理念。就公共危機(jī)治理而言，要求政府做到以下幾點(diǎn)：（1）由權(quán)威政府向人本政府轉(zhuǎn)變。政府的首要目標(biāo)不是樹(shù)立自己的權(quán)威，而是應(yīng)該體現(xiàn)其“公仆”角色。（2）由“治療”政府向“預(yù)防”政府轉(zhuǎn)變。 重視災(zāi)害預(yù)防與減除工作，盡早識(shí)別危險(xiǎn)、剖析危險(xiǎn)事件、列出受影響的資產(chǎn)和評(píng)估損失，將各種危機(jī)事件消滅在萌芽狀態(tài)。（3）由全能政府向全面整合轉(zhuǎn)變。 一方面要求政府重新定位自身角色，向有限政府轉(zhuǎn)變；另一方面要求政府加強(qiáng)自身能力建設(shè)， 有效協(xié)同公民社會(huì)組織，全面整合各種社會(huì)資源共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。（4）由神秘政府向透明公開(kāi)轉(zhuǎn)變。要求政府加快信息公開(kāi)的制度與法制建設(shè)，完善社會(huì)信息的傳播機(jī)制和民意的表達(dá)機(jī)制，溝通民眾和政府之間的各種信息。

4.2建立合作伙伴關(guān)系，形成良好的互動(dòng)應(yīng)對(duì)機(jī)制

在公共危機(jī)面前，僅僅依靠政府的力量難以做到危機(jī)應(yīng)對(duì)的高效、快速、協(xié)調(diào)、靈活，因此在強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)危機(jī)管理的快速反應(yīng)、責(zé)任性、透明性和合法性等原則的同時(shí)，也必須強(qiáng)調(diào)政府危機(jī)管理系統(tǒng)中參與主體的多元性，特別是吸納非政府組織力量，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源共同應(yīng)對(duì)危機(jī)，形成良好的互動(dòng)應(yīng)對(duì)機(jī)制。因此，公共危機(jī)不是一個(gè)市場(chǎng)化的治理過(guò)程，也不是僅憑社會(huì)力量可以消解的過(guò)程，政府的協(xié)調(diào)與控制是實(shí)現(xiàn)多元治理的首要前提。在這一前提下，政府需要主動(dòng)尋求與非政府組織、社會(huì)力量建聯(lián)合治理的格局，同時(shí)，非政府組織與社會(huì)力量要積極填充政府傳統(tǒng)治理中即權(quán)力回撤后出現(xiàn)的真空。有效的危機(jī)治理必然是政府有選擇的退卻，多元力量有選擇的進(jìn)入，政府與非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人相互信任、相互支持、相互依賴(lài)，開(kāi)展多種契約性、制度性的聯(lián)合、建立良性、友好的伙伴關(guān)系才能實(shí)現(xiàn)對(duì)公共危機(jī)的有效治理。

4.3培育社會(huì)資本，形成共同的規(guī)范與價(jià)值觀(guān)

社會(huì)資本是“能夠通過(guò)推動(dòng)共同行動(dòng)，以更有效的達(dá)成共同目標(biāo)的社會(huì)生活要素， 如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)資本能夠降低交易成本，形成共同價(jià)值、減少?zèng)_突避免機(jī)會(huì)主義，而這些正是危機(jī)治理的重要方面。就社會(huì)資本與協(xié)同治理而言， 兩者有著密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)公共事務(wù)治理活動(dòng)中國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。 而社會(huì)資本著重于那些文化價(jià)值和態(tài)度， 這使得公民有合作、信任、理解和彼此產(chǎn)生共鳴的傾向：互相以公民而不是陌生人、競(jìng)爭(zhēng)者或潛在的敵人來(lái)對(duì)待。所以，社會(huì)資本非常重要，因?yàn)樗M成了一種力量，這種力量能提高社會(huì)的凝聚力，把人們從缺少社會(huì)道德心或共同責(zé)任感的利己主義者和以自我為中心的算計(jì)者轉(zhuǎn)變?yōu)槔婀蚕?、?zé)任共擔(dān)和有社會(huì)公益感的社會(huì)成員。

社會(huì)學(xué)家指出，危機(jī)最根本的功能是改變組織結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系和人們的信念體系，同時(shí)危機(jī)提供了樹(shù)立組織形象、進(jìn)行社會(huì)變革和關(guān)系調(diào)整的一種社會(huì)機(jī)會(huì)?？梢?jiàn)，公共危機(jī)事件的產(chǎn)生，一定程度上可以激發(fā)社會(huì)各個(gè)層面的應(yīng)急反應(yīng)能力，使社會(huì)秩序在更高程度上達(dá)到穩(wěn)定。由于公共危機(jī)的治理涉及到政府、非政府組織以及社會(huì)公民等社會(huì)主體，要達(dá)到公共危機(jī)多元化的良好治理，需要推進(jìn)非政府組織的參與與協(xié)作，多管齊下，形成合力，最終實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)。從公共危機(jī)協(xié)同治理的角度出發(fā)，我們亟需一個(gè)由政府和市場(chǎng)共同推動(dòng)的，發(fā)育日趨健全的公民社會(huì)來(lái)和政府一起構(gòu)建協(xié)同治理模式，承擔(dān)發(fā)展責(zé)任，規(guī)避發(fā)展危機(jī)。為此政府組織要轉(zhuǎn)變理念，建立健全協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)與機(jī)制，鼓勵(lì)各種公民社會(huì)組織參與社會(huì)治理，增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的參與效能。

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作者簡(jiǎn)介：鮑敏（1995）女，漢，江蘇鎮(zhèn)江。碩士，城鄉(xiāng)治理，南京航空航天大學(xué)。