扶貧政策執(zhí)行偏差：一種政策精準(zhǔn)性視角

吳丹　楚鳳艷

摘要：隨著精準(zhǔn)扶貧進(jìn)入到攻堅階段，不少地區(qū)扶貧過程中出現(xiàn)了數(shù)字脫貧、結(jié)果導(dǎo)向型扶貧等問題。例如：在M縣多數(shù)扶貧目標(biāo)認(rèn)定的錯誤對扶貧效果造成惡劣影響，但是為什么一個精準(zhǔn)扶貧政策在實施過程中是不準(zhǔn)確的，以及應(yīng)該如何避免此類造成政策在執(zhí)行、評估中不精準(zhǔn)的問題，這引發(fā)了思考，所以如何提升一項精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行、評估過程中的精準(zhǔn)性為出發(fā)點，根據(jù)街頭官僚理論和協(xié)同治理理論進(jìn)行分析，得出案例中M縣在扶貧政策執(zhí)行中存在：扶貧對象識別、審核不精準(zhǔn)、扶貧標(biāo)準(zhǔn)不精準(zhǔn)執(zhí)行、扶貧政策宣傳不到位等問題。究其原因主要有：政策執(zhí)行者對政策的不精準(zhǔn)解讀、政府人員與農(nóng)民都存在其自利性、政策執(zhí)行中溝通不足等。最后主要從促進(jìn)政策精準(zhǔn)落地的執(zhí)行、評估階段給出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：扶貧政策；政策執(zhí)行偏差；政策精準(zhǔn)性

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.25.051

1寫作目的

近年來精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)治理、精準(zhǔn)服務(wù)等新詞匯出現(xiàn)的頻率之高，表明一個“精準(zhǔn)時代”已經(jīng)來臨。公共政策執(zhí)行、評估的精準(zhǔn)性既有助于提升政府效率又能有效降低行政管理成本，也是政府精細(xì)化治理的題中之意。一旦因為公共政策不精細(xì)的制定、執(zhí)行，將會造成政策主體與客體的沖突、不信任。通過提升公共政策執(zhí)行和評估的精準(zhǔn)性，可減少政策對話不足、政府自利性、監(jiān)督不到位等問題。

但是精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的偏差問題還普遍存在，例如：廣西M縣有三千多名扶貧目標(biāo)是“富人”，其中有三百多人是吃著皇糧的職員，有兩千四百多人購買了兩千六百多輛汽車，四十三人在縣城購置房屋，四百三十九人有商鋪和店面等。在此案例中，由于扶貧政策的宣傳不足，缺乏對貧困人口的精準(zhǔn)識別，執(zhí)行者和農(nóng)民群眾的自利性等原因造成了精準(zhǔn)扶貧政策的實施背離了政策目標(biāo)，影響了政策執(zhí)行和評價的準(zhǔn)確性和有效性。以期在精準(zhǔn)實施和評估政策中能有效減少偏差。

2精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差

2.1扶貧對象識別、審核不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)確定靶向目標(biāo)是精準(zhǔn)扶貧的第一步，也是關(guān)鍵一步。對村民代表核查、村委會的核查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核查、扶貧縣的審批和“兩個公示”，都應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確。M縣在認(rèn)定貧困對象中幾乎沒開過會議進(jìn)行評選，上級也沒有核查到位，有關(guān)人員給出解釋是公開無異議之后上報，上報后并沒有被打回來，也就是認(rèn)定上報名單是“精準(zhǔn)”識別的扶貧對象，最終導(dǎo)致幫扶出現(xiàn)偏差。審核實質(zhì)上是一種政策在執(zhí)行中第一層面上的反饋，即對扶貧對象識別上的精準(zhǔn)信息反饋。識別、審核程序是環(huán)環(huán)相扣，只要有一環(huán)出現(xiàn)了偏差，就有可能出現(xiàn)優(yōu)親厚友等違規(guī)問題，將影響扶貧進(jìn)度造成扶貧資源的大肆浪費。

2.2扶貧標(biāo)準(zhǔn)不精準(zhǔn)執(zhí)行

精準(zhǔn)扶貧政策是在社會資源初次分配的基礎(chǔ)上再進(jìn)行分配的結(jié)果，再次分配更注重公平而非效率。依據(jù)國家規(guī)定，貧困戶識別依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是年人均純收入低于兩千七百三十六元人民幣。而M縣的扶貧工作中缺乏精準(zhǔn)入戶調(diào)查，沒有嚴(yán)格按照當(dāng)時國家規(guī)定的貧困戶識別標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定，而根據(jù)申請人家中是否有孩子上大學(xué)進(jìn)行核定。以及幫扶“富人”脫貧快的思想，導(dǎo)致了扶貧政策功能的異化，即原政策功能是針對貧困對象的幫扶，現(xiàn)在異化為效率優(yōu)先，結(jié)果為導(dǎo)向，忽視幫扶對象是否真的是貧困對象。

2.3扶貧政策宣傳不到位

扶貧政策涉及到政策的主體和客體、政策工具、政策目標(biāo)等幾個參數(shù)。近年來眾多學(xué)者強調(diào)公眾的參與有助于推動扶貧政策的實施和完成。扶貧不精準(zhǔn)很大一部分是客體對該政策知曉度低。M縣幫扶對象出現(xiàn)偏差，甚至部分村民并不知曉扶貧政策，而錯過了被幫扶的機會。該縣在扶貧中缺乏對扶貧政策的宣傳，也沒有就該政策和群眾進(jìn)行溝通，而當(dāng)?shù)鼐用駥Ψ鲐氄邇?nèi)容知之甚少，也不知道獲取該信息的有效渠道，致使沒有真扶貧。

3扶貧政策執(zhí)行偏差的原因

3.1政策執(zhí)行者對政策不精準(zhǔn)解讀

第一，政策制定者的真實意圖在自上而下的傳達(dá)過程中反復(fù)被理解，但是每級政府相關(guān)人員對于政策均以自身價值觀為基礎(chǔ)進(jìn)行解讀，難免會理解不到位。政策執(zhí)行偏差在所難免。第二，政策是大方向上的指導(dǎo)，需要靈活運用于各個地域。縣級干部是扶貧前線人員，集政策制定者和執(zhí)行者為一體，而操作口徑上的模糊地帶給決策者提供一定的選擇性，若把握不到位容易選擇性執(zhí)行該政策造成偏差。第三，政策中扶貧對象的識別有硬性規(guī)定，但在實際操作中卻需要考慮各方面，但是各方面所占的權(quán)重沒有精確到位也會引起政策執(zhí)行偏差。案例中，M縣根據(jù)申請人申請條件酌情評定，摻雜了人情的價值判斷導(dǎo)致了政策執(zhí)行的偏差。第四，上級政府的權(quán)威會影響下級政府對政策的正確解讀。M縣中上級建議以兒女上學(xué)為重要評定標(biāo)準(zhǔn)，下級政府培訓(xùn)不足，人手不夠，礙于上級的要求便放棄了對扶貧政策的精準(zhǔn)解讀。

3.2政府人員與農(nóng)民的自利性

第一，政府的自利性普遍存在。政府的自利性是指政府除擁有管轄和治理公共事務(wù)的本質(zhì)屬性之外，還具有為自身、自己隸屬部門和組織提供有利措施獲取利益的屬性。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)執(zhí)行者是財政成本的分擔(dān)者時，執(zhí)行者傾向于將資源投入到硬性指標(biāo)考核的明晰內(nèi)容以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出期望值較高的任務(wù)中，有一定的合理性。扶貧“富人”易快速脫貧完成指標(biāo)，導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差。第二，農(nóng)民的自利性普遍存在。村民傾向于把自身情況描述的越糟糕，獲得幫扶的機率越大，這給政府人員在搜集數(shù)據(jù)時造成困難。

3.3政策執(zhí)行中溝通不足

第一，政策執(zhí)行者與政策目標(biāo)群體溝通阻塞。扶貧是雙向性行為，既要政府人員對政策的精細(xì)化解讀，真正幫扶目標(biāo)群體，也要幫扶對象的積極合作，才能完成艱巨的扶貧工作。溝通不暢的原因存在于雙反，執(zhí)行者主觀上不愿宣傳或是宣傳不到位，客體單方面的選擇性接受或不接受都導(dǎo)致溝通阻塞。第二，政府部門之間的溝通受阻。上下級之間沒有在精確解讀政策的情況下統(tǒng)一操作口徑，在政策執(zhí)行中也沒有進(jìn)行必要的及時的溝通，最終導(dǎo)致扶貧對象違規(guī)認(rèn)定。案例中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的認(rèn)定進(jìn)展情況和公示情況沒有盡到監(jiān)督的責(zé)任，縣級主管部門對報上來的貧困戶也沒能做到全面有效審核，由此可見，縣級主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會之間信息溝通不到位，縱向協(xié)調(diào)性欠缺，也缺乏相互監(jiān)督的意識，從而產(chǎn)生執(zhí)行偏差。

4糾正扶貧政策執(zhí)行偏差的對策

4.1精準(zhǔn)施策要明確施策主體

具體劃分為：官方主體和非官方主體，官方主體主要包括上級政府、扶貧小組、下級政府等，既有縱向組織也有橫向組織；非官方主體包括社會團(tuán)體、媒體、農(nóng)村自治組織等除了官方主體外的一切人員和組織?？v向?qū)用嫔瞎俜街黧w主要受制于績效考核的壓力以及對政策精準(zhǔn)解讀的不到位，建議上級組織出示一份政策精準(zhǔn)解讀文件，既要把握好政策大方向又給予基層組織充分的靈活性和話語權(quán)，績效考核應(yīng)以年為周期，而常規(guī)的例行檢查發(fā)現(xiàn)錯誤及時改正但不計入績效考核內(nèi)容，減輕基層政策執(zhí)行者的考核壓力，激勵基層執(zhí)行者真心實意的扶真貧。橫向?qū)用嫔瞎俜街黧w由于多部門聯(lián)合行政，難免政出多門產(chǎn)生沖突，扶貧政策實施中確定好“按鈕”部門，各方配合協(xié)調(diào)共同發(fā)力。建立地方府際之間的“對口幫扶”關(guān)系，是政府、社會、企業(yè)共同努力消除貧困的重要舉措。非官方主體可積極主動配合官方主體進(jìn)行輔助施策，發(fā)揮提供扶貧資源和監(jiān)督的作用。

4.2精準(zhǔn)施策要規(guī)范施策流程

政策執(zhí)行行動學(xué)派強調(diào)執(zhí)行有效政策的一系列行政活動的重要性。政策執(zhí)行中的精準(zhǔn)性取決于施策中政策宣傳、政策分解、政策實施、政策控制等各個流程環(huán)節(jié)的具體實施。通過多渠道進(jìn)行加強政策宣傳，結(jié)合傳統(tǒng)渠道和新型網(wǎng)絡(luò)渠道讓政策目標(biāo)群體對政策意圖、內(nèi)容、方式方法的知曉，提高公眾參與度及時開會及時反饋，深化政務(wù)公開，提高扶貧政策執(zhí)行的透明度，中央政府扶貧政策的執(zhí)行情況及時向社會公布，并通知被救助群眾，保障群眾知情權(quán)；其次對原政策進(jìn)行分解并制定子政策，根據(jù)國家嚴(yán)格規(guī)定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定扶貧中各個參考因素的權(quán)重來科學(xué)界定貧困對象，特別是，完善貧困戶財產(chǎn)信息管理體系；實施政策時要注意各方面的可持續(xù)性，配備相應(yīng)的人力物力等；在最后關(guān)頭要做好政策控制工作，完善扶貧審核程序，嚴(yán)格按照兩公示一公告來進(jìn)行，定期對政策執(zhí)行效果進(jìn)行評估反饋、糾正偏差。

4.3精準(zhǔn)施策要配齊施策資源

學(xué)者雷望紅（2017）基層扶貧資源有限、權(quán)責(zé)不匹配、考查審核壓力普遍存在等因素影響了基層干部的政策謀劃與具體實行。部分政策執(zhí)行者選擇性執(zhí)行，投機取巧把有限的資源投入到易見成效的方面。第一，要把有限資源用在扶貧關(guān)鍵點上，提高有限資源的利用率。第二，發(fā)動社會大家庭的力量引進(jìn)外部力量發(fā)展自身。充分發(fā)掘自身發(fā)展?jié)摿Γ蛏鐣M(jìn)項目和資金，把部分項目外包交給非政府的專業(yè)機構(gòu)既能減輕政府壓力又能釋放市場活力，給予貧困地區(qū)人民相應(yīng)的技能技術(shù)培訓(xùn)，同時注重扶貧資源的可持續(xù)性輸入輸出。

4.4政策評估時間規(guī)范化

在政策評估時間方面，學(xué)者何陽（2017）認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是長期系統(tǒng)的工程具有可持續(xù)性，不可能在短期內(nèi)立竿見影，建議考核次數(shù)應(yīng)該以年為周期，其余時段上級政府可例行檢查，但是不納入績效考核范圍不牽涉扶貧政策基層執(zhí)行者的利益，這有助于基層政府人員真心實意扶貧。部分學(xué)者建議政策評估應(yīng)實現(xiàn)常態(tài)化，才能及時精準(zhǔn)的跟進(jìn)扶貧進(jìn)度。以年為周期的評估由于跨度長容易忽略掉在執(zhí)行細(xì)節(jié)方面的工作，往往難以掌握全面的情況，配備常規(guī)的例行檢查可以及時有效的在政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題糾正偏差。

4.5政策評估內(nèi)容規(guī)范化

針對精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行，建立相關(guān)的評價指標(biāo)體系，為相關(guān)因素科學(xué)的進(jìn)行權(quán)重的劃分，注重該指標(biāo)體系的可操作性，進(jìn)行定量和定性協(xié)同考核評估。部分學(xué)者對扶貧滿意度進(jìn)行走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶對于低保政策的滿意度比較高，部分地區(qū)扶貧滿意度良好。有學(xué)者建議把農(nóng)戶對扶貧的滿意度加入評價體系，形成政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體的良性互動。例如：蔣輝，劉兆陽（2017）建議以農(nóng)戶對國家扶貧這一實際工作中量的增加、質(zhì)的提升以及滿意度來考核評價扶貧的效果，有助于對扶貧工作進(jìn)行全面考評。建立起科學(xué)有效的評估指標(biāo)體系后，運用大數(shù)據(jù)平臺可進(jìn)行監(jiān)控和共享，有利于政府行為在陽光下運行，糾正政策執(zhí)行過程中的不精準(zhǔn)。

4.6政策評估主體獨立性

扶貧政策的評估中扶貧的效果和效率、群眾的滿意度等等指標(biāo)都關(guān)乎基層政策執(zhí)行者的升遷官途，在這層利益引誘下部分政策執(zhí)行者會采取結(jié)果導(dǎo)向型扶貧、數(shù)字脫貧等方式，歪曲了精準(zhǔn)扶貧政策制定者的真實意圖，造成了資源浪費。若單一的采取政府內(nèi)部自評，上下級之間也有可能共同利益而相互包庇，走“人情化”道路。所以第三方是一種有效的外部制衡機制，是對政府自我評估的有效補充，在促進(jìn)管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變方面有著積極作用。學(xué)者王介勇（2017）針對精準(zhǔn)扶貧存在時間緊、貧困瞄準(zhǔn)難、扶貧機構(gòu)精細(xì)化管理不足等難點 ，提出建議其中強調(diào)：建立幫扶誠信體系，充分發(fā)揮第三方評估的監(jiān)督作用，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧管理模式。第三方評估機構(gòu)的獨立于利益、人情、關(guān)系等因素之外，即是政府內(nèi)部評估的補充也是對政府、公眾、社會負(fù)責(zé)的有效方式。

5結(jié)語

隨著精準(zhǔn)時代的到來，精準(zhǔn)扶貧也得到了一定的成效。但是在個別地區(qū)還存在著精準(zhǔn)扶貧政策不能精準(zhǔn)落地的情況，基于M縣的扶貧造假案例進(jìn)行深入探析，總結(jié)了扶貧過程中普遍存在的一些數(shù)字脫貧、假扶貧等問題，究其原因，主要分為三個方面：政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)群體、政策溝通、監(jiān)督評價。由于政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體都存在獨立于共同利益之外的自身發(fā)展的利益，加之政策宣傳溝通不暢等原因?qū)е铝艘豁椌珳?zhǔn)的扶貧政策出現(xiàn)了偏差，并從精準(zhǔn)施策主體、流程、資源以及精準(zhǔn)評策的時間上、內(nèi)容上、主體上給出建議，希望能使得少走扶貧彎路。未來扶貧任務(wù)的艱巨，只有及時總結(jié)存在的問題和深層次原因，推廣優(yōu)秀的扶貧模范，摒棄產(chǎn)生不良影響的方式方法，才能按時按質(zhì)按量的完成扶貧任務(wù)。

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