政府引導基金績效評價的政策剖析

錢桂萍　劉麗萍　李婭

摘要：為了加快本地區(qū)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，各地政府相繼出臺了支持創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)，并建立了政府專門的政府引導基金。通過對各地區(qū)政府引導基金政策的梳理，發(fā)現(xiàn)其在實施中存在三種模式，在績效評價規(guī)范中存在基本指標和具體指標，基本指標主要包括政策目標和效果、運作規(guī)范性、資金安全性、投資的效益性等，而具體指標各地政府引導基金各有側重。由此引出了政府引導基金在基金績效評價方面存在的主要問題。

關鍵詞：政府引導基金；政府投資；績效評價

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.25.050

1引言

政府投資基金，是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關產業(yè)和領域發(fā)展的資金，也稱為政府引導基金。引導基金的宗旨是創(chuàng)新政府資金扶持方式、通過發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應，引導民間資金進入創(chuàng)業(yè)投資領域并鼓勵其增加對中小企業(yè)的投資，引導基金不以營利為目的。我國政府引導基金相較于發(fā)達國家雖然起步較晚，但經(jīng)過一段時間的發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)具備一定的規(guī)模，從省級政府到地市級政府遍地開花，并且模式逐漸多樣化。清科集團數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2015年 12月底，國內共成立780支政府引導基金，基金規(guī)模達21，834.47億元，平均單支管理規(guī)模為 27.99億元。其中省級政府引導基金的規(guī)模大，226支基金規(guī)?？傤~達到 9，980.37億人民幣，但是地市級政府基金設立數(shù)量多，共有417支基金，基金規(guī)模8，243.00億。2015年新設立的總規(guī)模為 400億的國家新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，和總規(guī)模600億的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，更是顯示了強大的杠桿效應，引導社會各方面資金將近3000億參與進來。由此可知，政府引導基金的發(fā)展壯大應該在一定程度上扶持了我國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展、促進了科技進步，對于產業(yè)機構的調整、科技成果的轉化都起到一定的推動作用。

伴隨著政府引導基金的發(fā)展壯大，財政部、科技部以及相關的各級政府機構對政府引導基金的管理規(guī)范也逐步完善。但是提升政府引導基金的監(jiān)督管理效果的各種方式也一直在探索中，比如引導基金管理的組織模式、引導基金的運作過程監(jiān)管及風險控制、引導基金的資產管理等，其中引導基金的績效是不是反映了其設立的宗旨，是不是達到了投入的效果至關重要，然而對于引導基金績效的評價還沒有一套成熟的、可操作性強的指標體系，建立一套引導基金績效評價指標體系是提高引導基金的政策效應和引導效應、推進引導基金良性發(fā)展的必然訴求。沒有合理有效、及時的績效評估就有可能沒有政府引導基金長期穩(wěn)定的發(fā)展、也有可能使得引導基金達不到預期效果而流于形式。

2政府引導基金績效管理的政策梳理

多年以來，政府部門出臺的引導基金管理政策體系在逐漸完善，2005年國家發(fā)改委等十部委聯(lián)合下發(fā)的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，提出國家與地方政府可以設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金；2006年國務院下發(fā)《關于實施〈國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020）〉若干配套政策的通知》，鼓勵有關部門和地方政府設立創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金；2007年科技部、財政部印發(fā)《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行辦法》，隨著引導基金的規(guī)模、數(shù)量的加大各級政府部門也都相繼出臺了相對完善的引導基金管理辦法、實施細則等。對于政府引導基金的績效管理，各級政府相關部門出臺的管理辦法、實施細則中大多有相應的規(guī)定，一是規(guī)范了績效評估的主體，二是對績效評估的主要內容做了規(guī)定。

2.1政府引導基金績效管理主體及權責界定

財政部《政府投資基金暫行管理辦法》規(guī)定各級財政部門應建立政府投資基金績效評價制度，按年度對基金政策目標實現(xiàn)程度、投資運營情況等開展評價，有效應用績效評價結果。因為政府引導基金屬于財政資金對相關領域的政策性支持，因此原則上應該由各級財政部門執(zhí)行監(jiān)督管理和評價的職責，但是在下面各級行政單位的相關規(guī)范中又有不同的執(zhí)行方式，主要包括以下幾種。

（1）科技部門主導型。比如河北省2018年初頒布的《河北省科技創(chuàng)業(yè)投資和成果轉化引導基金管理辦法》中規(guī)定省科技廳是引導基金的主管部門，代表省政府履行引導基金出資人職責，會同省財政廳負責引導基金重大事項的決策和協(xié)調，包括制定管理辦法、籌措引導基金資金、對引導基金運作進行績效評價等?？萍紡d是引導基金管理的主導力量，財政廳是主要參與方，是從屬?？萍疾块T對管轄區(qū)域的科技發(fā)展戰(zhàn)略、重點發(fā)展產業(yè)、創(chuàng)投機構、科技成果以及科研隊伍等情況比較了解，更容易正確把握資金投向和運作。

（2）財政部門主導型。浙江省創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金管理辦法中規(guī)定浙江省成立創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金管理委員會為引導基金的管理機構，負責決策管理及績效評價。由管委會下設的辦公室來主持完成對引導基金管理公司的年度業(yè)績考核，辦公室設在省財政廳，由省財政廳分管副廳長兼任辦公室主任。由財政部門進行業(yè)績考核，應該更側重于引導基金的資產運作的公共財政效益和安全性。

（3）理事會管理模式。比如上海、天津等地的政府引導基金都采用了理事會制度，《上海市創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行辦法》中規(guī)定，引導基金的管理采取決策、評審和日常管理相分離的管理體制。設立上海市創(chuàng)業(yè)投資引導基金理事會行使決策管理職責，引導基金理事會對市政府負責，由分管市領導任理事長、副理事長。理事會對引導基金投資形成的資產進行監(jiān)督和績效考核。理事會的組成人員包括市發(fā)展改革委、市經(jīng)濟信息化委、市商務委、市科委、市國資委、市金融辦、市財政局等各相關部門。天津的理事會構成則是由投資、技術、法律、金融、財務等領域的專家，以及市科委、市財政局有關處室負責同志。理事會管理模式會同不同部門或者專家于一起，在考核的過程中有利于對考核內容的協(xié)調和完善，充分借鑒各方面專家的意見，使得績效考核更科學更合理。同時，上海理事會理事長由市領導擔任，增強了決策的權威性。但是，多部門共同參與容易造成考核程序很亂，各部門權責不清，最終導致績效考核形同虛設。

2.2不同類別引導基金績效評價的規(guī)范

各地各級管理部門對政府引導基金的管理辦法或實施細則中對于績效評價的具體內容有不同的表述方式，比如天津市天使、創(chuàng)投兩種引導基金的管理辦法中沒有規(guī)定績效評價的方向與內容；天津市眾創(chuàng)空間引導基金的規(guī)范則比較明確。另外，不同種類基金的設立宗旨不同，基金績效考核的具體目標和方向就會有所不同。根據(jù)對北京市、天津市、浙江省、上海市、深圳市、河北省以及四川省等多地區(qū)不同級別幾十份比較有代表性的政策規(guī)范的研究歸納分析，發(fā)現(xiàn)不同種類引導基金的績效評價主要包括兩大方面：一是基本狀況的基礎評價指標，二是具體指標?；A評價主要包括以下幾個方面：

（1）引導基金的政策目標和政策效果。這是多個管理辦法中提到的引導基金績效評價的原則性指標，每一種政府引導基金都有它特定的設立宗旨，但不同區(qū)域的同類引導基金又會因本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的不同而有差別?；鸬倪\作結果一定要符合本區(qū)域設立引導基金的初衷，因此對于引導基金績效的重要內容就是實現(xiàn)引導基金的政策目標、達到基金預期的政策效果。至于政策目標和政策效果應該采用什么樣的指標去評判規(guī)范中一般不會做說明，只有個別規(guī)范中表述稍微具體一些。

（2）引導基金運作的規(guī)范性。即引導基金是否符合管理辦法所規(guī)定的運作規(guī)范。引導基金的管理辦法或實施細則中基本都詳細規(guī)范了基金的設立方式、運作方式、退出方式及管理組織機構及其職責權利等內容，對于引導基金的評估，運作的規(guī)范性應該是重要內容之一。

（3）引導基金的安全性。政府引導基金畢竟屬于政府財政資金，財政部門有責任監(jiān)督管理基金的安全運作，設立引導基金的風險容忍度，盡可能保證政府引導基金的保本增效。

（4）引導基金的效益性。政府引導基金是一種不以營利為目的政策性基金，雖然基金不以營利為目的，但基金的效益又反映了托管機構的管理水平以及從一定程度上反映了基金投資項目的正確性。

有些政策法規(guī)規(guī)定的評價指標比較具體，以列舉的方式規(guī)范了績效評價的具體指標，但是不同類別的基金考核側重點各有不同，同一類別的基金因區(qū)域產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的不同也有明顯差異。比如《杭州市蒲公英天使投資引導基金管理辦法》中對績效評價做了如下規(guī)定“建立引導基金公共財政績效考核評價體系，遵循天使投資市場規(guī)律，建立引導基金特殊風險容忍機制，主要考核指標是所帶動的全市天使投資金額和天使資金投向企業(yè)的家數(shù)?！?績效評價的具體指標包括引導撬動的資金規(guī)模和企業(yè)投資家數(shù)。而如河北省天使投資引導基金管理實施細則（暫行）中績效評價包括基金引導作用和子基金所投企業(yè)創(chuàng)新性、成長性、科技成果轉化效果和科技創(chuàng)業(yè)人才的培養(yǎng)，具體反映了河北省天使引導基金的設立宗旨。

科技部和財政部共同頒發(fā)的國家科技成果轉化引導基金管理暫行辦法中的基金設立宗旨是推動科技成果轉化與應用，引導社會力量和地方政府加大科技成果轉化投入，但并沒有對績效考核進行規(guī)范。浙江省成果轉讓引導基金管理辦法則對于績效評價做出了比較具體的規(guī)定，即科技成果轉化投資項目清單及所投項目進展情況兩個指標。

3引導基金績效評價存在的政策問題分析

通過對幾十份不同地區(qū)不同級別的政府引導基金政策法規(guī)的研究分析，發(fā)現(xiàn)對于引導基金績效考核這個問題，政策法規(guī)的制定和頒布中也存在著各種問題，或者因為政策起草者更加側重引導基金的設立、運作和安全，對引導基金的績效評價缺乏應有的重視，或者因為起草者的績效評價專業(yè)水平限制，尤其是引導基金的績效評價是一個集宏觀微觀于一體的綜合的評價，對它做一個科學的表述有一定難度，導致政策中對績效評價的規(guī)范存在著各種各樣的問題。

3.1績效評價主體的確定缺乏科學性

首先，政府引導基金的評價主體要具備專業(yè)性。文件梳理過程中發(fā)現(xiàn)政府引導基金績效評價的主體規(guī)范具有多樣性，有政府部門也有政府部門組織的專門管理機構。政府引導基金的績效評價是一項綜合的投資管理評價，要求評價者具有區(qū)域經(jīng)濟、管理、金融、新興科技、統(tǒng)計等各方面的知識，評價主體如果是某一政府部門，本部門很難具備各方面的專業(yè)人才，即使臨時組織一批專業(yè)技術人員協(xié)同政府部門進行績效評價，也很難保證績效評價的質量及評價的長期一慣性。其次，績效評價主體要有一定的權威性，績效評價需要多渠道搜集基金運作后方方面面的成果信息，國內外同行業(yè)信息，即需要目前的信息也需要歷史信息等，如果沒有一定的權威性支持，信息的搜集可能障礙重重，妨礙績效評估的科學性、全面性?？傊?，專業(yè)性、權威性和組織評價運作的便利性等評價主體的特質是績效評價順利進行的前提條件。

3.2部分規(guī)范性文件中對引導基金績效管理沒有明確規(guī)定

政府引導基金政策文件中一般都有專門的章節(jié)或條款規(guī)范基金的監(jiān)督和管理及其績效評價主體，有些政策中對于績效評價主體做了一般性規(guī)定，但是監(jiān)督管理環(huán)節(jié)并未提到績效評價的問題，甚至是政策條款中根本沒有提到績效評價的相關問題，比如北京市中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金實施暫行辦法（2008），績效評價環(huán)節(jié)不是引導基金管理不可或缺的管理范疇，沒有績效評價或許基金的運轉效果暫時并不會受到影響，但是從基金投放、運作的長遠效應來看，績效評價是引導基金沿著既定方向健康運行的重要保障條件。

3.3政策條款中對績效評價缺乏原則性指導

無論是管理辦法還是實施細則，對于引導基金績效評價的問題沒有必要做細致入微的規(guī)定，但原則性指導是必不可少的，它是績效評價的方向性規(guī)范，涵蓋績效評價的主體內容，使得績效評價有目標可遵循，畢竟不同區(qū)域不同級別不同種類的政府引導基金其設立宗旨是不相同的，不同基金有不同的目標，需要在相應的政策中加以明確。但是在規(guī)范性文件的制定過程中這個問題有時被忽略，比如河北省科技創(chuàng)業(yè)投資和成果轉化引導基金管理辦法規(guī)定，引導基金接受省財政廳、省審計廳組織的監(jiān)督檢查和績效評價，規(guī)定引導基金接受監(jiān)督評價的必要性，沒有明確主管部門對績效的主要評價內容。

3.4績效考核內容和基金設立宗旨的耦合度欠缺

績效評價的目的之一是對引導基金進行控制和間接性指導，使得引導基金不偏離設立的初衷和既定目標，因此，績效評價的原則及主要內容應該和基金的設立宗旨相吻合，但某些規(guī)范性文件中忽視了兩者的協(xié)調統(tǒng)一，這樣勢必會降低績效評價的作用。比如上海市創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行辦法（2010）中對設立宗旨的描述是“發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應，引導民間資金投向上海重點發(fā)展的產業(yè)領域，特別是戰(zhàn)略性新興產業(yè)，并主要投資于處于種子期、成長期等創(chuàng)業(yè)早中期的創(chuàng)業(yè)企業(yè)，促進優(yōu)質創(chuàng)業(yè)資本、項目、技術和人才向上海集聚?！倍诒O(jiān)督管理環(huán)節(jié)對于績效評價則做了這樣的描述，“引導基金理事會按照公共財政的原則，對引導基金管理機構履行職責情況和引導基金投資形成的資產進行監(jiān)督和績效考核，并由審計部門對引導基金進行審計”，績效管理評價的落腳點在資產的監(jiān)督和績效考核，這樣的規(guī)范顯然不能和基金設立宗旨相匹配。

政府引導基金的不斷發(fā)展壯大及引導基金在經(jīng)濟發(fā)展中引導社會資本扶持企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、提升產業(yè)結構、完善資源配置的重要作用，使得各級政府引導基金規(guī)范性政策的制定也顯得尤為重要，政策制定的質量對基金長久運作的效果有比較重要的影響，因此，各級政府相關部門在政策的制定過程中應該引起足夠的重視，行政管理部門出臺的政策性文件應盡量行文嚴謹，體系完善。