司法責任制下檢委會規(guī)范化研究

曹良德

摘 要：適應全面推進依法治國要求，探索司法責任制下檢察委員會制度改革創(chuàng)新與科學發(fā)展，需要對原來的檢察委員會制度與實踐進行反思。當前應抓好檢察委員會決策主體自身規(guī)范化、議題內(nèi)容范圍規(guī)范化、會議議事程序規(guī)范化、辦事機構(gòu)規(guī)范化四個方面的檢察委員會規(guī)范化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：檢委會；規(guī)范化；問題；對策

一、引言

為了更好地保障人民檢察院依法獨立公正地行使檢察權(quán)，提高司法公信力，2015年9月最高人民檢察院通過了《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，做到誰辦案誰負責、誰決定誰負責。黨的十九大對進一步對深化司法體制改革提出明確要求，指出要深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制。2017年10月中央深改組第三十八次會議通過了《關(guān)于加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實司法責任制的意見》，為全面落實司法責任制指明了方向。因此，有必要就司法責任制下檢察委員會規(guī)范化進行深入研判。

二、檢委會規(guī)范化建設(shè)存在的問題

（一）檢委會成員構(gòu)成不合理

根據(jù)《人民檢察院組織法》、《人民檢察院檢察委員會組織條例》的規(guī)定，檢委會擔負著重大的職責， 這就要求檢委會成員應該具備較為全面的法律知識和更高的政治業(yè)務素質(zhì)。但在實踐中， 基本上是按行政職務來確定檢委會委員的人選，甚至將年齡偏大或退居二線的領(lǐng)導安排為檢委會委員以確保其行政待遇。出現(xiàn)了把委員資格作為一種官位待遇進行分配， 而不考慮其法律知識背景和業(yè)務素質(zhì)的狀況。這樣就造成了檢委會委員的任免存在著行政化、非專業(yè)化， 而忽視對委員素質(zhì)要求的傾向。因此就不可避免地出現(xiàn)一部分檢委會委員素質(zhì)較低， 議事能力差， 業(yè)務水平不高， 甚至個別委員缺乏基本的法律知識， 提不出自己的觀點和意見， 往往是隨聲附和， 濫竽充數(shù)的現(xiàn)象。影響了檢委會決定的科學性和正常作用的發(fā)揮。同時檢委會委員的“能進能出”的管理機制尚未建立，使各級檢委會生機與活力沒有迸發(fā)出來。

（二）檢委會議事范圍不明確

根據(jù)《人民檢察院組織法》第三條規(guī)定：“各級人民檢察院設(shè)立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題?！薄度嗣駲z察院檢察委員會組織條例》第四條：“檢察委員會討論決定重大案件和其他重大問題?！睂嵺`中，對檢委會討論重大案件范圍的爭議不大，但對重大問題的界定就難以掌握。目前，基層檢察院一直存在著一種不正常的現(xiàn)象，檢委會討論具體案件多，討論執(zhí)行法律、工作計劃、建議規(guī)章制度等其他問題少，沒有厘清檢委會與黨組會、院務會、檢察長辦公會的工作職責，以至本應在檢委會上討論的問題往往挪到院黨組會、院務會、檢察長辦公會上討論，削弱了檢委會的職能，造成了議事范圍混亂的局面。

（三）檢委會議事程序不規(guī)范

《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》的頒布大大規(guī)范了檢委會運行機制，但從實踐看，仍存在以下問題：基層檢察院對檢委會議事程序的重視程度和規(guī)范情況還很不平衡，通常是按習慣行事，按照其他會議的形式進行，沒有體現(xiàn)出檢委會的專業(yè)特征。其次， 雖然檢委會的決策機制實行民主集中制，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則， 在檢委會檢察長的定位是主持人，主要為檢委會的召開作服務工作，然而實踐中往往是檢察長的意志起決定性作用。這樣的決策機制難以發(fā)揮集體決策的優(yōu)越性， 無法充分調(diào)動檢委會一般成員的積極性和主動性， 從而形成權(quán)威性的結(jié)論。

（四）檢委會辦事機構(gòu)不健全

根據(jù)《人民檢察院檢察委員會組織條例》第十六條規(guī)定：“各級人民檢察院應當設(shè)立檢委會辦事機構(gòu)或者配備專職人員負責檢察委員會日常工作。”第十七條規(guī)定檢委會辦事機構(gòu)承擔著“對提交檢察委員會討論的案件或者事項材料是否符合要求進行審核”等六項具體工作職責，其工作效率和水平直接影響檢委會的運作和決策。在機構(gòu)設(shè)置問題上，檢委會辦公室的設(shè)立還沒有完全到位。實踐中，基層檢察院檢委會辦事機構(gòu)的設(shè)置一般有三種情況：一是設(shè)置專門的檢委會辦公室，配備專門人員和裝備；二是檢委會辦公室與研究室合署辦公；三是檢委會在辦公室設(shè)置專職秘書。因基層檢察院受理案件較多、人員不足的自身特點，決定了基層檢察院的內(nèi)部機構(gòu)中，基本沒有專門的檢察委會辦公室，而是由研究室（辦公室）承擔檢委會辦公室的職能，由研究室（辦公室）派員擔任檢委會辦公室的內(nèi)勤并列席會議，負責從事收集討論材料、會前通知、會議記錄、決定執(zhí)行反饋監(jiān)督等事務性工作，由于是兼職，往往沒有時間和精力專門從事檢委會議案的審查工作，導致有些議案的審查把關(guān)不嚴，或者造成會前準備不充分，影響檢委會議事質(zhì)量和工作效率。

三、檢委會規(guī)范化建設(shè)的對策

（一）配備精英委員

1.改善檢委會委員的結(jié)構(gòu)。鑒于檢委會是法定的檢察機關(guān)決策機構(gòu)之一，檢委會在檢察機關(guān)重要的地位與作用， 就必須將檢察機關(guān)最為優(yōu)秀的人員選進檢委會， 提高檢委會成員的素質(zhì)， 克服過去將檢委會成員作為一種行政待遇進行分配的現(xiàn)象， 是檢委會提高議事水平和議事效率的根本保證。在任職標準方面， 首先， 為了貫徹民主集中制， 檢察長、副檢察長可以成為檢委會委員， 這是法律的明確規(guī)定。其他檢委會委員的任用， 應注重一是專業(yè)性， 應當由熟悉檢察業(yè)務的內(nèi)行所組成； 二是權(quán)威性， 檢委會的整體業(yè)務水平代表著一個檢察院的最高水平， 其組成人員應當是本院業(yè)務精英。因此， 檢委會委員的任職標準就應該從行政職務和級別而轉(zhuǎn)變到政治素質(zhì)高、議事能力強、業(yè)務精通上來， 應當從具有較高法律專業(yè)水平和豐富檢察工作實踐經(jīng)驗的檢察人員中優(yōu)先考慮任用。在檢委會委員提請人大常委會任命前， 賦予本院全體檢察官推舉委員的權(quán)利， 經(jīng)過民主程序公開競爭產(chǎn)生委員， 以保證檢委會委員的素質(zhì)。

2.增加專職檢委會委員。能夠讓業(yè)務精湛、理論豐富的人員從具體的、繁忙的業(yè)務工作中擺脫出來， 參加到檢察委員會日常工作中來， 以此提升檢委會的整體素質(zhì)， 保證基層檢察院能夠構(gòu)建一個科學、民主、高效的檢察業(yè)務決策系統(tǒng)， 確?；鶎訖z察機關(guān)檢委會建設(shè)沿著健康的軌道發(fā)展。

3.建立錯案責任追究及能進能出管理機制。對不認真履行委員職責， 或?qū)﹀e誤決定應負責的委員， 在按照錯案責任追究其責任的同時， 累計超過一定數(shù)量的， 應建議人大常委會免去其委員職務。同時廢除檢委會委員終身制， 委員的任職可與同級檢察長的任期相同， 任期5年， 期限屆滿，經(jīng)過嚴格考核合格后， 可連續(xù)任職， 但是不得超過兩屆。以此建立起檢委會委員能進能出的管理機制， 使各級檢委會成為充滿生機與活力的權(quán)威決策機構(gòu)。

（二）明確議事范圍

1. 明確“重大問題”的范圍。關(guān)于“重大問題” 的范圍，《人民檢察院組織法》及2008 年新修訂的檢委會組織條例依然未對何為“重大問題”給出明確界定，在檢察實踐中對此認識不一，而對“重大問題”的討論及決定又是檢委會的根本職責。雖然立法本意是防止僵化和教條，給各級檢察機關(guān)以適當?shù)牟昧繖?quán)，對“重大問題”的界定提供相對靈活的范圍，但由于該問題屬于檢察工作發(fā)展趨勢的重要一環(huán)，地方各級檢察機關(guān)對該事項的界定往往采取模糊應對的方式，從而使該問題遲遲沒有得到解決。因此筆者建議具有把控重大事項能力的最高檢和各級上級檢察機關(guān)應當為基層檢察機關(guān)“重大問題”的問題予以明確，進而促基層檢察機關(guān)工作的規(guī)范有序開展。

2. 厘清決策機構(gòu)之間的關(guān)系。檢委會的決策地位決定了它不同于黨組會、檢察長辦公會和院務會議。院黨組是同級黨委為了加強對檢察工作的領(lǐng)導而設(shè)立的黨的組織，黨組主要是在檢察機關(guān)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策中，保證檢察工作的正確政治方向；檢察長辦公會主要處理檢察院的行政事務，它是由檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導，并由各副檢察長分工負責，協(xié)助檢察長組織執(zhí)行；院務會是在檢察長的領(lǐng)導下處理一般檢察業(yè)務和日常性質(zhì)工作的組織形式；檢委會對重大案件和其它重大問題的討論決定，黨組是不能包辦代替的。因此，我們應該從制度上明晰黨組會、檢察長辦公會等其他內(nèi)設(shè)決策機構(gòu)的議事規(guī)則，避免權(quán)力的交叉混淆。

（三）改進議事程序

1.建立檢委會例會制度?！度嗣駲z察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》對例會制度有規(guī)定，但由于刑事案件的時效性和復雜性，大多數(shù)基層院并不能很好的堅持例會制度。檢委會例會制度可以改變檢委會會議召開的隨意性，從而使委員有充分的準備從而提高會議質(zhì)量。建議實行彈性的例會制度，對于有緊急情況需討論案件的情況可以啟用臨時檢委會制度，但同時應當保障檢委會例會制度的一貫性和連續(xù)性。

2.認真貫徹民主集中制。根據(jù)《人民檢察院組織法》、《人民檢察院檢察委員會組織條例》規(guī)定檢察委員會討論決定問題， 實行民主集中制，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則，在全體組成人員過半數(shù)同意后， 才能作出決定。進一步完善民主集中制實現(xiàn)形式應從程序上通過技術(shù)性規(guī)則使作為檢委會會議主持人的檢察長在討論過程中弱化其權(quán)威，確保每個委員能夠平等、獨立、中立地發(fā)表個人意見，防止個人獨斷。這就要求首先應在實踐中總結(jié)經(jīng)驗，具體明確作為會議主持人的檢察長在會議中的權(quán)限， 提高其會議主持能力， 如提醒發(fā)言、總結(jié)爭點、維持會議秩序等；其次，改變行政會議式的討論模式， 探索建立會議討論和表決適當分離的程序，充分發(fā)揮集體決策的智慧。

3. 建立健全檢委會的議事規(guī)則。檢委會的議事規(guī)則是檢委會開展工作的依據(jù)，是檢委會的議事效率和議事質(zhì)量的保障。因此， 各級檢察院都要高度重視檢委會議事機制建設(shè)， 建立健全檢委會的各項規(guī)章制度， 將檢委會議事工作的程序如提起、審議、表決、督辦、復議等環(huán)節(jié)， 嚴格規(guī)范， 特別是對檢委會委員的職責要作出明確規(guī)定。主訴（辦）案件的檢察官應對案件事實的真實性、證據(jù)的確鑿性和充分性負責， 檢委會應對案件所做的定性和處理決定負責。檢委會委員亦應對自己發(fā)表的案件定性和處理意見負責。檢委會記錄的準確性由檢委會辦公室記錄人員負責， 并在檢委會結(jié)束后， 請與會委員進行審核并簽名， 以此增加其執(zhí)法的責任感和公正感。防止人人負責， 誰也不負責的現(xiàn)象繼續(xù)存在。只有這樣， 才能從制度上保證檢委會工作議而有決、決而有行、行而有效， 充分發(fā)揮檢委會的職能作用。

（四） 規(guī)范檢委會辦事機構(gòu)

1.建立檢委會辦事機構(gòu)。檢委會辦事機構(gòu)設(shè)置上的不統(tǒng)一，既不利于對下指導和相互聯(lián)絡，也不利于檢委會工作的全面、健康開展。要真正發(fā)揮檢委會辦事機構(gòu)的各項職能，必須設(shè)立專門的檢委會辦事機構(gòu)，統(tǒng)一稱為“檢委會辦公室”。針對檢委會辦事機構(gòu)普遍存在人手不足的情況，應適當選拔政治素質(zhì)高、業(yè)務能力強、理論功底扎實、工作經(jīng)驗豐富的人員充實到檢委會辦公室，使檢委會辦公室有充分的時間和精力專門從事檢委會議案的會前審查工作和會后的調(diào)查研究工作。

2.規(guī)范檢委會辦事機構(gòu)工作職責。在運行機制方面，應當重點規(guī)范以下三項職責：一是會務職責。會務工作是檢委會辦事機構(gòu)的基礎(chǔ)性工作，尤其是會議記錄要反映出會議討論決策過程的全貌。高檢院應統(tǒng)一各級院檢委會會議記錄的格式要求，確立討論記錄的一案一記、審核簽名、整理歸檔及保密等各項制度。此外，還應規(guī)范檢委會會議紀要、檢委會決定書的格式和內(nèi)容，建立檢委會討論議案登記管理制度和案件匯報考核評分制度。二是案件審查職責。案件審查是檢委會改革的重要措施，也是檢委會辦事機構(gòu)的工作重點。檢委會辦事機構(gòu)要承擔對提請討論的案件或事項進行程序性審查職責。檢委會辦事機構(gòu)還應對提請討論的案件或事項進行實體審查，應當提出明確的法律意見供檢委會決策參考，而不宜以兩種或多種意見提交檢委會。三是決議督辦職責。檢委會決議一經(jīng)作出即具有法律效力，本院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和下級檢察院必須執(zhí)行。檢委會辦事機構(gòu)要及時了解和督辦相關(guān)部門執(zhí)行決議的情況，對決議的執(zhí)行實行跟蹤督查，并定期向檢察長和檢委會報告。

3.規(guī)范檢委會辦事機構(gòu)工作程序。規(guī)范的工作程序，是科學決策、民主決策的基礎(chǔ)，是提高檢委會議事效率和議事質(zhì)量的重要保障。針對目前辦事機構(gòu)工作程序的現(xiàn)狀，建議制定全國統(tǒng)一的《人民檢察院檢察委員會辦事機構(gòu)工作辦法》，規(guī)范辦事機構(gòu)運作程序：一是規(guī)范議案受理程序。檢委會辦事機構(gòu)應當及時處理主管檢察長簽批的提請檢察委員會討論決定案件（事項）報告及審批表，并予以登記。二是規(guī)范議案審查程序。對提請檢委會討論的事項和案件，檢委會辦事機構(gòu)應當指定專人及時對報告的格式、內(nèi)容和報告是否符合討論的范圍、條件進行審核，并認真填寫《提請檢委會討論事項（案件）審核表》。在對報告格式、內(nèi)容是否規(guī)范提出意見的同時，提出會議時間、列席人員等有關(guān)事項的建議。三是規(guī)范會議安排程序。檢委會辦事機構(gòu)應根據(jù)提請檢委會討論、決定的事項或案件的具體情況，擬出會議議程，報檢察長審定。檢委會會議議程確定后，除緊急情況外，辦事機構(gòu)應在召開會議三日以前，將本次檢委會討論的議題、會議召開的時間、地點通知檢委會委員、會議列席人員和承辦部門，并分送相關(guān)材料。四是規(guī)范會議記錄及會議紀要。檢委會辦事機構(gòu)應當派員列席檢察委員會會議，并負責檢委會會議記錄，會議記錄應當如實、完整、準確、具體地反映會議討論和表決情況，會后應及時制作檢委會會議紀要，經(jīng)主持人審定后送各位委員，發(fā)本院相關(guān)部門、報上級院檢委會辦事機構(gòu)。五是規(guī)范決定的起草及送達程序。對于檢委會討論決定的事項和案件，檢委會辦事機構(gòu)應及時起草會議決定，報檢察長或主持會議的副檢察長審批，并在審批后向有關(guān)部門送達《檢察委員會決定》及《檢察委員會決定執(zhí)行通知書》。六是規(guī)范決定的督辦、反饋程序。檢委會辦事機構(gòu)在交付決定的同時，應分發(fā)《檢察委員會決定執(zhí)行情況跟蹤表》，跟蹤檢委會決定執(zhí)行情況，執(zhí)行情況應記錄在案，與檢委會決定一并存檔；承辦部門應當及時向檢委會辦事機構(gòu)通報決定的執(zhí)行情況，并及時填寫決定執(zhí)行情況報告和執(zhí)行情況跟蹤表交辦事機構(gòu)。

四、結(jié)語

檢委會的改革和創(chuàng)新，最基本的出發(fā)點就是加強檢委會的規(guī)范化建設(shè)，最重要的目標就是提高檢委會議事決策的質(zhì)量和效率，使檢委會議事決策科學化、民主化和高效化。讓檢委會從機械辦案到能動檢察。如何突破制約檢委會工作瓶勁，讓檢委會成為發(fā)揮智慧的能動檢察是檢察理論研究與實踐探索的永恒課題，這在全面深化改革的大背景下更顯緊要和迫切。

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（作者單位：四川省江油市人民檢察院，四川 江油 621700）