我國(guó)政府治理模式改革評(píng)
——以《政府未來(lái)的治理模式》為例

沈文超

（安徽大學(xué)管理學(xué)院，合肥230601）

1 引言

B·蓋伊·彼得斯是美國(guó)公共行政領(lǐng)域的名家，主要研究方向是比較方法在政治學(xué)、公共政策與行政方面的運(yùn)用，本書便是運(yùn)用比較學(xué)方法從傳統(tǒng)行政模式角度出發(fā)，先探究代表性工業(yè)化國(guó)家的政府迫切構(gòu)建新政府治理模式的起因，然后從這些政府的變革點(diǎn)和工業(yè)化發(fā)達(dá)的國(guó)家政府變革實(shí)踐中，分析總結(jié)得出以下四種政府治理的模式：借鑒市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的市場(chǎng)式政府、賦予民眾參與權(quán)的參與式政府、政府需合理變通的彈性化政府、減少政府內(nèi)部規(guī)則的解制型政府。[1]

2 背景

政府治理的傳統(tǒng)體制運(yùn)作了幾十年，可以說(shuō)是相當(dāng)成功的，它歷經(jīng)過(guò)兩次世界大戰(zhàn)，在這期間制定并施行了很多的社會(huì)方案，為國(guó)家建立了系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)管理體系，也提出了很多有效的政策。但自二十世紀(jì)七十年代末起，這些工業(yè)化國(guó)家各領(lǐng)域發(fā)展陷入困境，不由得再次反思治理問題，可能的原因有經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的劇變、政府原本控制和管理的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)越來(lái)越難以控制管理以及政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和政府治理所需要的投資來(lái)源不穩(wěn)定，除去這三點(diǎn)原因之外，整個(gè)大的背景環(huán)境和社會(huì)發(fā)展也影響著各國(guó)政府治理的變革。

3 框架與邏輯

《政府未來(lái)的治理模式》一書共分為六章，具體如下：第一章為第一部分，講述了變遷中的國(guó)家、治理和公務(wù)員制度等六個(gè)舊時(shí)代的信條，反映了對(duì)早期公共行政存在的問題的解決，新出現(xiàn)的政府運(yùn)作模式取代了傳統(tǒng)模式并不意味著完全否定了其存在的意義價(jià)值[2]。在此基礎(chǔ)上，彼得斯還介紹了20世紀(jì)80、90年代所有的工業(yè)化國(guó)家，在受政治、經(jīng)濟(jì)等各種環(huán)境的影響下重新反思治理問題，通過(guò)關(guān)注那些試圖提高行政效率且同時(shí)盡量保持自身政策的國(guó)家展望未來(lái)的政府治理模式，將各政府的革新嘗試和治理的觀點(diǎn)有機(jī)結(jié)合，概括出了四種模式。

第二章到第五章為第二部分，分別從問題、結(jié)構(gòu)、管理、政策制定和公共利益五個(gè)角度全面分析了市場(chǎng)式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府，如表1所示。

第六章為第三部分，即結(jié)論部分，作者蓋伊彼得斯首先簡(jiǎn)要說(shuō)明了四種模式的基本問題及答案（見表2），從時(shí)間和國(guó)家設(shè)置兩個(gè)方面強(qiáng)調(diào)了背景的重要性，然后對(duì)協(xié)調(diào)，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤、改正錯(cuò)誤與公務(wù)員制度三個(gè)普遍性問題提出了具體的不尋常的解決方案，最后探討了矛盾以及我們?nèi)绾谓槿搿?/p>

表1 四個(gè)新治理模式的主要特征[3]

表2 基本問題的答案[3]

4 評(píng)價(jià)與啟示

彼得斯教授的《政府未來(lái)的治理模式》一書最重要的貢獻(xiàn)在于第一次系統(tǒng)評(píng)價(jià)了席卷全球的行政改革運(yùn)動(dòng)，并把各國(guó)政府的改革嘗試和各種治理的觀點(diǎn)有機(jī)地結(jié)合在一起，是一部行政改革的理論力作[3]。彼得斯教授從其獨(dú)特的政治眼光為各國(guó)政府部門不斷探索的改革提供了一個(gè)系統(tǒng)化視角。

整本書結(jié)構(gòu)完整，邏輯清晰，內(nèi)容連貫。在內(nèi)容上，先回憶了過(guò)去幾十年傳統(tǒng)的官僚體制在政府治理過(guò)程中的六個(gè)方面，然后介紹了正在進(jìn)行中的政府改革狀況與使用的改革模式，最后根據(jù)現(xiàn)狀展望未來(lái)的政府治理模式。在結(jié)構(gòu)上分為三個(gè)部分共六章，第一部分為第一章，介紹了傳統(tǒng)的官僚體制、背景和對(duì)未來(lái)國(guó)家治理的展望。第二部分為中間四章，從五個(gè)相同的角度對(duì)四種模式進(jìn)行深入剖析，可以明顯地看出不同模式之間的區(qū)別，為不同改革需求的政府選擇改革模式提供了方便。四種模式比較分析的對(duì)象全面又有重點(diǎn)，改革實(shí)例選取具有代表性，包括發(fā)展中國(guó)家，但主要是民主發(fā)達(dá)的國(guó)家。第三部分為第六章，強(qiáng)調(diào)的是背景的重要性，探討的重點(diǎn)在于告誡后來(lái)欲改革的政府四種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，選取適合的改革模式，以及改革過(guò)程中面對(duì)具體問題的應(yīng)對(duì)方式，這是對(duì)之前具體介紹四種模式的補(bǔ)充，與之相呼應(yīng)。

研究方法上采用歸納對(duì)比、理論與實(shí)踐相結(jié)合的方法?！墩磥?lái)的治理模式》一書在介紹四種模式時(shí)，都是從問題、結(jié)構(gòu)、管理、政策制定和公共利益五個(gè)角度進(jìn)行探討，而不是按照常見的定義和優(yōu)缺點(diǎn)等方面進(jìn)行描述，這五個(gè)角度貼切政府治理主題，每種模式從這五個(gè)角度歸納再對(duì)比，就如表（1）所示，讓各改革的政府能夠全方位了解四種模式。

彼得斯教授的《政府未來(lái)的治理模式》一書也存在著些許不足。無(wú)論是從四種模式介紹的篇幅還是用語(yǔ)都可以找到彼得斯教授偏向于市場(chǎng)式政府的痕跡，正如第二章節(jié)開頭所言，“如果讓現(xiàn)在的政治家、學(xué)術(shù)界人士和公眾選擇一個(gè)可以取代傳統(tǒng)公共行政模式的治理機(jī)構(gòu)，其結(jié)構(gòu)一定是選擇市場(chǎng)模式”，彼得斯教授自然也不例外。[3]21在介紹不同模式時(shí)，這種參與個(gè)人情感的著作過(guò)程易影響讀者閱讀體驗(yàn)和思維走向。

正如彼得斯教授所說(shuō)的，政府機(jī)關(guān)的改革一直都在進(jìn)行著。我國(guó)政府改革的步伐從未停止過(guò)，自1982年精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員到2008年開始探索大部門體制，我國(guó)進(jìn)行了六次大規(guī)模的政府部門改革，改革一直在路上，而轉(zhuǎn)軌時(shí)期的各種社會(huì)問題也隨之產(chǎn)生，政府未來(lái)的治理模式中所提供的四種模式對(duì)我國(guó)改革有重要的啟示意義。

一是引入市場(chǎng)機(jī)制，打破傳統(tǒng)的官僚體制。各個(gè)國(guó)家傳統(tǒng)的官僚體制的通病便是過(guò)于死板，市場(chǎng)機(jī)制如活魚一般給這一潭死水帶來(lái)生機(jī)，市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)模式會(huì)改善公務(wù)人員“干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣、干與不干一個(gè)樣的同吃大鍋飯”局面，提高政府部門的工作效率。二是努力搭建民眾參與政府管理的平臺(tái)，政府部門適度下放權(quán)力于基層單位，培育創(chuàng)造出更多的第三部門以承接政府轉(zhuǎn)移的工作。雖然這部分改革已經(jīng)在路上，但仍有繼續(xù)進(jìn)步的空間，打造陽(yáng)光型政府、參與式政府，民眾自己的權(quán)力自己握緊，不僅能加強(qiáng)群眾的主人翁意識(shí)，更能減輕政府工作的壓力，使政策執(zhí)行更為順暢。三是建立更為彈性化的部門結(jié)構(gòu)，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，提升政府形象，提高人力資源的利用效率。但同時(shí)要保證聘用的臨時(shí)工作人員的工作責(zé)任感和追求卓越的動(dòng)機(jī)，不能一味地為了節(jié)約成本而以放棄辦事的效率為代價(jià)，要進(jìn)行臨時(shí)工作人員廉潔、責(zé)任等價(jià)值觀的培訓(xùn)。四是政府部門合理取消一些限制和制約，給予工作人員合理的自由裁量權(quán)，尤其是直接服務(wù)群眾的基層工作人員，使有能力愿有所作為的人員能夠發(fā)揮出最大的作用，釋放公共部門巨大的能量，以提高政府管理的水平。