對軍隊油庫管理引入承包商的思考

文/王銀銀 劉澤山 單勇

黨的十九大報告提出，要堅定實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，形成軍民融合深度發(fā)展格局，構(gòu)建一體化的國家戰(zhàn)略體系和能力。隨著軍隊規(guī)模結(jié)構(gòu)和力量編成改革的持續(xù)推進，軍隊自行管理油庫的模式將面臨越來越多的挑戰(zhàn)。引入承包商是一種較為成熟的軍民融合方式。探索引入承包商管理軍隊油庫，對于推進軍隊油料保障深度軍民融合，提高軍隊油料保障能力，具有重要意義。

1.相關(guān)概念

1.1 軍隊油庫管理

軍隊油庫是擔負軍用油料和油料裝備儲存和供應(yīng)的設(shè)備設(shè)施及其機構(gòu)。其承擔的任務(wù)可大致分為平時油料供應(yīng)保管和戰(zhàn)時油料支援保障。平時油料供應(yīng)保管主要包括油料和油料裝備的收發(fā)、儲備，設(shè)備設(shè)施維護保養(yǎng)以及庫區(qū)巡檢等。戰(zhàn)時油料支援保障是指戰(zhàn)時條件下為部隊提供油料和油料裝備以及相關(guān)技術(shù)服務(wù)。一般而言，軍隊油庫管理主要指平時油料供應(yīng)保管，較少涉及戰(zhàn)時油料支援保障。目前，軍隊油庫的管理全部由軍隊自行負責。

1.2 承包商

美軍認為，承包商（Contractor，特指國防承包商）是指“任何直接與國防部簽訂合同，提供服務(wù)、補給或工程建設(shè)的個人、公司、企業(yè)、合伙企業(yè)、協(xié)會或其他合法的非聯(lián)邦實體”。因此，承包商既可以是公司企業(yè)，也可以是上述公司企業(yè)雇傭的個人。我軍對承包商沒有明確的定義，在實踐中以公司和企業(yè)為主。在承包商性質(zhì)上，美軍承包商都是私營企業(yè)，我軍承包商以國有企業(yè)居多，近年來隨著國家不斷推進軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，越來越多的民營企業(yè)逐漸進入國防事業(yè)而成為承包商。在承擔任務(wù)上，美軍承包商涵蓋了從武器裝備研制、平時供應(yīng)保障、工程建設(shè)到戰(zhàn)場服務(wù)保障等各個方面。目前，我軍承包商主要承擔武器裝備研制、后勤補給生產(chǎn)及平時的供應(yīng)保障服務(wù)等，一般不涉及戰(zhàn)時軍事行動。

2.軍隊油庫管理引入承包商的模式

根據(jù)軍隊和承包商在油庫管理中的參與程度不同，可以采取以下幾種模式：

2.1 “勞務(wù)外包”模式

即軍隊油庫建設(shè)由軍隊自行負責，日常運營和行政管理由軍隊占主導地位，將油料收發(fā)、儲備管理和庫區(qū)巡檢等非直接作戰(zhàn)保障的輔助性工作部分或全部外包給承包商。軍隊作為發(fā)包方提出相應(yīng)服務(wù)需求，與承包商簽訂合同，根據(jù)工作的任務(wù)量和完成質(zhì)量支付費用。承包商對勞務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能、安全、保密等進行審核，并承擔勞務(wù)人員的工薪、保險等。由于軍隊保密和油庫安全性的特殊要求，軍隊應(yīng)參與或者負責勞務(wù)人員的保密管理、安全教育、業(yè)務(wù)訓練等。

2.2 “托管經(jīng)營”模式

即軍隊保留對油庫完整的所有權(quán)，將油庫油料收發(fā)、儲存保管、供應(yīng)保障、設(shè)備設(shè)施維護保養(yǎng)以及安全管理等運營工作轉(zhuǎn)交給承包商，承包商按照軍隊需求和標準保持規(guī)定的儲備量，提供完善不間斷的油料供應(yīng)保障服務(wù)。軍隊油庫的運營權(quán)可以采取有償或無償?shù)姆绞竭M行轉(zhuǎn)讓，軍隊根據(jù)年度油料儲備量、收發(fā)量以及服務(wù)質(zhì)量等指標建立費用標準并支付費用。油庫工作人員全部由承包商負責聘用和管理，并承擔其工薪、保險等。軍隊根據(jù)保密需要，可以派駐少量人員負責保密安全，但不負責油庫具體運營事項。承包商作為油庫管理的“受托方”，其業(yè)務(wù)范圍是確定的，保障對象只能是軍隊或者根據(jù)軍隊規(guī)定確定的“助供”單位，不得隨意拓展業(yè)務(wù)范圍，也不得面向地方開展代儲代供等業(yè)務(wù)。根據(jù)需要，方可以事先約定油庫重大設(shè)備設(shè)施更新改造和建設(shè)等工作的責任范圍。

2.3 “TOT”模式

TOT（Transfer-Operate-Transfer），即移交-經(jīng)營-移交，將軍隊油庫資產(chǎn)和所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給承包商，由其完全負責軍隊油庫的建設(shè)、管理以及供應(yīng)保障，合同期滿后油庫資產(chǎn)及所有權(quán)重新移交給軍隊。合同期內(nèi)，承包商在面向軍隊同時也可以為地方提供服務(wù)，并可以根據(jù)運營需要對油庫設(shè)備設(shè)施等進行建造和升級改造。承包商可以擴大油料儲備和供應(yīng)保障規(guī)模，但是不能改變、影響、削弱或者取消油庫的油料供應(yīng)保障職能，不能開展違反國家法律法規(guī)和軍隊規(guī)定的業(yè)務(wù)。承包商必須保持規(guī)定的儲備量，并按軍隊油料保障需求和質(zhì)量標準提供軍用油料供應(yīng)保障服務(wù)，優(yōu)先為軍隊供應(yīng)油料。如承包商單方面或者未經(jīng)軍隊許可變更油庫功能，或未能按照軍隊油料保障和質(zhì)量標準履行油料供應(yīng)保障任務(wù)，軍隊有權(quán)隨時終止合同并回收油庫的所有權(quán)。此模式下，經(jīng)費支付和保密安全等與“托管經(jīng)營”模式類似，油庫工作人員相關(guān)事宜全部由承包商負責。

3.承包商管理軍隊油庫的優(yōu)勢分析

3.1 有利于提升油料供應(yīng)保障能力

軍隊自行管理油庫，既要承擔日常油料收儲發(fā)和供應(yīng)保障工作，也要承擔作戰(zhàn)油料支援保障任務(wù)，還要完成一些非業(yè)務(wù)相關(guān)工作。工作職責的多樣化容易導致力量分散，制約專業(yè)保障能力提升。隨著未來機構(gòu)和人員精簡、保障任務(wù)增加，很容易出現(xiàn)力所不及甚至影響供應(yīng)保障的情況。由承包商管理軍隊油庫，可以將寶貴的軍事人才從油庫繁重的簡單工作中解脫出來，聚焦作戰(zhàn)油料支援保障訓練，提高戰(zhàn)場油料保障能力。承包商也可以將全部精力用于日常油料收儲發(fā)等供應(yīng)保障工作，并且可以引入更加靈活的獎懲機制，刺激和推動油料供應(yīng)保障水平提升。

3.2 有利于提高油庫安全程度

油庫安全一直是各級機關(guān)和領(lǐng)導關(guān)心和關(guān)注的問題，軍隊每年要投入大量的經(jīng)費進行設(shè)備設(shè)施更新改造。由于油庫數(shù)量多而經(jīng)費有限，很多油庫更新改造不能及時開展，設(shè)備設(shè)施老化問題嚴重，影響油庫安全。引入承包商進行管理，可以采用較為靈活的融資模式進行設(shè)備設(shè)施改造，進而提高油庫安全水平。油庫安全還需要依靠技術(shù)水平高、安全意識強的專業(yè)人員。軍隊油庫作為軍事單位，人員流動性較大，經(jīng)常有專業(yè)人員剛培訓合格就要退役的情況，長期處于“培訓-退役-培訓”的循環(huán)之中，不利于人員專業(yè)技能和安全意識的提升。由承包商管理軍隊油庫，能夠維持人員隊伍的相對穩(wěn)定性，人員培訓可以保持較高的連貫性，對于技術(shù)和管理要求比較高的崗位，承包商還可以采取市場化競爭的方式招收高水平人才，有利于提高油庫整體安全水平。

4.軍隊油庫管理引入承包商需要注意的問題

引入承包商是軍隊油庫管理模式的全新探索，涉及范圍廣，面臨問題多，必須仔細研究，穩(wěn)步推進。在探索和實踐過程中，一些問題必須加以注意。

4.1 根據(jù)油庫任務(wù)和類型區(qū)別采用不同管理模式

承包商管理是軍隊油庫管理的一種方式，但絕不是“最優(yōu)解”、“萬能藥”。應(yīng)根據(jù)油庫承擔的類型任務(wù)和重要程度分別選擇。以油料儲備、供應(yīng)為主和非重點作戰(zhàn)方向前沿的軍隊油庫，可以引入承包商進行管理。重點作戰(zhàn)方向前沿和承擔重要油料保障任務(wù)的軍隊油庫，以軍隊自行管理更為妥當。

4.2 承包商選擇務(wù)必慎重

無論采取哪一種模式引入承包商，都存在軍隊油庫管理權(quán)或所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，軍隊油料供應(yīng)保障的軍事性要求和承包商的利潤追求必然存在一定的矛盾。承包商的技術(shù)和管理水平也對軍隊油庫保障效能發(fā)揮有非常重要的影響。承包商選擇不慎，可能給軍隊油料供應(yīng)保障帶來嚴重后果?？紤]到我國和軍隊實際，承包商應(yīng)以油庫管理經(jīng)驗豐富的大型企業(yè)，例如中石油、中石化等大型國企或者大型重點民營企業(yè)為主。在探索和推進初期，主要以大型國企為主，隨著經(jīng)驗不斷積累和法規(guī)制度的不斷完善，可以適當放寬準入條件允許民營企業(yè)等進入。

4.3 實施宜由淺及深逐步推進

在探索的初期，宜采取“勞務(wù)外包”模式，隨著法規(guī)制度的完善和經(jīng)驗的積累，再逐步過渡到“托管經(jīng)營”和“TOT”模式。在“勞務(wù)外包”階段，應(yīng)以軍隊油庫管理管理制度為主。在“托管經(jīng)營”階段，軍隊逐步減少事務(wù)性工作人員，只保留必要的業(yè)務(wù)和安全保密管理人員。油庫管理規(guī)章制度以軍隊為主，承包商可以根據(jù)軍隊管理要求制定相應(yīng)的具體實施細則。軍隊油庫管理規(guī)章制度，應(yīng)重點面向需求而非程序。若采用“TOT”模式，軍隊人員可以退出油庫管理業(yè)務(wù)，重點與承包商對接需求。

4.4 必須守牢供應(yīng)保障不間斷和安全保密的底線

無論采取哪種管理模式，供應(yīng)保障不間斷和安全保密都必須作為首要要求。必須保證軍隊油料供應(yīng)的第一地位，任何情況下都不得出現(xiàn)斷供、降低油料品質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量等情況。在合同中明確保密條款，簽訂保密協(xié)議，對必要信息進行脫密處理，定期進行保密檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時進行處理。