核電風險之協(xié)商治理的幾個問題與對策

鄧理峰

(中山大學(xué),廣東 廣州 510275)

1 我國核電發(fā)展的社會接受度

近年來,我國核電的發(fā)展面臨著驅(qū)動和制約力量并存的狀況。一方面,在國家節(jié)能減碳和能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略中,核電被賦予非常重要的角色,并形成了快速發(fā)展的核電市場。2012年10月,福島核事故一年半后國務(wù)院討論并通過了 《核電中長期發(fā)展規(guī)劃 (2011—2020)》,提出科學(xué)布局,穩(wěn)步推進安全地發(fā)展核電。另一方面,公眾對于核電仍存有疑慮。鑒于此,核電民意的走向?qū)⒉粌H影響到核電在我國的發(fā)展空間,也是將影響核電產(chǎn)業(yè)生存和發(fā)展的重要前提?！案咝Оl(fā)展核電”的主要問題可能不在于資金、技術(shù)和管理,而在于民意和社會接受度。

2 核電社會接受度困境的問題

作為一種能源形態(tài),目前核電在社會接受度方面還存在一些有待解決的問題。

2.1 通過消除社會不信任來重建社會信任

目前,國內(nèi)核電業(yè)界常將重建信任當做當下核電公共溝通的首要難題。但是,我們在江門事件等實地調(diào)研中得到頻次最高的一種反饋是 “無論我們說什么,老百姓都不相信”。據(jù)此我們提出:當下核電公共溝通的首要使命不是重建信任,而是如何消除或緩解公眾對于核電企業(yè)及地方政府的不信任。公眾對于核電的不信任往往和很多其他形態(tài)的社會不信任交織在一起,比如基于過往新聞報道或軼聞而形成的對官員貪腐、官民矛盾、大型項目里的利益輸送等的聯(lián)想和感知。我們發(fā)現(xiàn),社會信任更多地源自于公眾對受信方的厚望、信念和信心,而不信任則更多地源自于公眾對受信方?jīng)]有能力、負面動機和傷害行為的預(yù)期。鑒于此,我國的核電發(fā)展需要尊重和正視:公眾的社會不信任乃是一種常態(tài),并通過制度化不信任來重拾社會信任,踐行此類倡議,比如通過保障公民權(quán)利、建構(gòu)優(yōu)良秩序、創(chuàng)設(shè)合理程序等制度層面的舉措來促進社會信任。

2.2 復(fù)雜環(huán)境里的公眾溝通

環(huán)境復(fù)雜性表現(xiàn)為三個方面:1)不同社會群體對核電收益與風險的感知存在差異,普通人往往依據(jù)恐懼或憤怒程度來評判風險,專家往往依據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來評判風險,而價值偏好會影響人們對于事實的態(tài)度,因為人們對于和自己現(xiàn)有意見相左的事實,常常會自動過濾和汰選。這意味著僅僅依靠知識/事實/信息供給和透明度的增加,對消除或緩解意見極化并無太大的作用;2)在新媒體的助推下,社會關(guān)系形態(tài)和社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。以往各種容易被忽略的聲音,如今有了公開表達的機會以及渴望被傾聽的強烈愿望。核電企業(yè)沿襲過去依靠單向正面宣傳來影響公眾認知和態(tài)度的方法,已經(jīng)變得日益困難。公眾的自主性解讀、協(xié)商性解讀或者是抵制性解讀,也在消解正面宣傳的預(yù)期效果;3)僅僅通過風險溝通恐怕并不能解決利益沖突。核電風險治理中的協(xié)商就意味著在科學(xué)理性和社會理性的融合中找到出路。這不僅是一個溝通過程,更是一個政治過程。不同類型的鄰避沖突都存在一個共同的問題,即風險是由風險設(shè)施周邊居民少數(shù)人承擔,而項目所帶來的利益則是在更大范圍里分配。這就涉及到風險和收益分配過程中的公平與正義問題,因而鄰避困境與政治過程必然有關(guān)聯(lián)。

2.3 協(xié)商治理的解決之道

核電風險的協(xié)商治理,需要以平等、開放、包容和透明為原則,以公共利益為旨歸的理性溝通和協(xié)商,既免于權(quán)力的強制,也免于非理性的脅迫。目前核電風險的公共討論和協(xié)商,有四個特別需要重視的問題:1)話語權(quán)的平衡問題:在核電這類技術(shù)復(fù)雜問題上,如何平衡技術(shù)精英和普通公眾的話語權(quán);2)程序正義的問題:如何避免用心良好的環(huán)境影響公眾評價、社會穩(wěn)定風險評估等制度設(shè)計蛻變和異化,變?yōu)橐环N社會控制的手段;3)程序理性的問題:如何避免民眾的理性匱乏和民粹泛濫,導(dǎo)致有著巨大公共收益的重要工業(yè)項目因為未能獲得民意許可而無法落地;4)核設(shè)施與周邊社區(qū)關(guān)系問題:如何超越利益補償模式,通過融合發(fā)展和制度安排來處理與周邊社區(qū)關(guān)系。

3 走向風險的協(xié)商治理

習(xí)近平同志在黨的十九大報告中指出,“有事好商量,眾人的事情由眾人商量,是人民民主的真諦?！?017年4月環(huán)保部發(fā)布的 《建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與辦法》征求意見稿,第一次提出了 “深度公眾參與”的概念。毋庸置疑,這一舉措與當下大型建設(shè)項目爭議頻發(fā)密不可分。當下我國的核電爭議可謂是大型建設(shè)項目爭議的一個縮影。破解這一困境,需要在制度、組織和個體等不同層次和范疇領(lǐng)域里著力。

3.1 用制度化的方法來解決社會不信任的問題

目前,我國對于大型建設(shè)項目的公眾參與,已經(jīng)有 《中華人民共和國核安全法》(簡稱 《核安全法》)等一系列相關(guān)政策或法律法規(guī)做了戰(zhàn)略性和原則性的界定。從中可以看到在重大項目建設(shè)過程中,在制度設(shè)計和政策導(dǎo)向上對于民意是非常重視的,也體現(xiàn)了政府執(zhí)政的方向正在從政府、企業(yè)和技術(shù)精英主導(dǎo)的閉門決策,轉(zhuǎn)向透明公開、吸納民意的開放決策。通過有效的公共參與和協(xié)商,既有助于改進決策的質(zhì)量、合法性,提升社會信任等,同時也是核電安全文化保障的重要組成部分,有助于增進核電的總體安全。

通過制度安排來緩和大型項目爭議中的社會不信任,在這方面大亞灣核電站的經(jīng)驗具有啟發(fā)意義。切爾諾貝利核事故發(fā)生不到一年,1987年大亞灣核電開工建設(shè)。當時香港曾爆發(fā)百萬市民聯(lián)署抗議的事件。針對公眾的安全關(guān)切,香港專門成立了獨立的第三方機構(gòu) “核安全咨詢委員會”,作為對大亞灣核電站安全的第三方監(jiān)管機構(gòu)。這是我國核電發(fā)展歷程中重要的制度創(chuàng)新。這樣的歷史經(jīng)驗,是否有可能及如何在內(nèi)地復(fù)制,是一項值得思考的重要問題。

3.2 新媒體環(huán)境下如何推動協(xié)商治理

我國核電業(yè)界已經(jīng)初步確立了 “公共宣傳、公眾參與、信息公開、輿情應(yīng)對”的公眾溝通工作體系。從中可以看到核電公眾溝通部門的業(yè)務(wù)范疇并不局限在溝通,而是承攬了公眾參與和協(xié)商治理的職能。目前還有兩個方面的工作亟待創(chuàng)新:

1)創(chuàng)新組織定位。這不僅意味著在核電企業(yè)設(shè)立獨立建制的公共宣傳部門,更在于如何定位這樣的專職部門,尤其是如何在核電風險治理和溝通中扮演好主導(dǎo)和協(xié)調(diào)者的角色,并處理好與地方政府之間的關(guān)系。目前核電項目建設(shè)前期階段的公眾溝通工作主要是由項目所在地地方政府主導(dǎo),在我國獨特的政治生態(tài)中,這種模式無疑有其資源和效率等方面的優(yōu)勢。但是,這種模式也存在很大局限,尤其體現(xiàn)在地方基層政府難以超越其行政管轄范圍、資源和能力約束等。目前迫切需要突破項目前期階段由地方基層政府主導(dǎo)的限制,更需要確立融通地方政府、核電企業(yè)、社會組織等邊界,以建立全新組織體系,從而適應(yīng)公眾參與和協(xié)商治理的新需要。

2)革新公共溝通過程。目前國內(nèi)核電行業(yè)公共溝通的組織過程,仍舊偏重于追求信息的高抵達高覆蓋,而偏輕于尋求公眾對信息的理解和互動。福島核事故后普通民眾在社交媒體上廣泛流傳與福島核事故相關(guān)的輻射監(jiān)測、食品和旅行安全警示等公民科學(xué)知識。在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境里,一方面,普通人獲取專業(yè)知識的門檻在下降,甚至和科技精英交往和協(xié)作的難度在降低;另一方面,普通人以生產(chǎn)常人知識作為社會抗爭手段,以突破科技精英的知識壟斷。這種全新的社會現(xiàn)象,給核電公眾溝通提出了全新挑戰(zhàn):需要重視普通人的知識生產(chǎn)作為一種公共溝通實踐,并在不同層次和情境下,以各種適當?shù)姆绞椒e極地參與到普通人的核電知識生產(chǎn)過程中去,從而顛覆性地革新核電公共溝通的組織過程。

法國在20世紀70年代末開創(chuàng)性地設(shè)立地方信息委員會 (Commission Locale d’Information,CLIs)的案例,或許有助于拓展我國核電行業(yè)的公共溝通思路。據(jù)香港浸會大學(xué)亞洲能源研究中心馬雅燕教授的研究,經(jīng)過了30多年發(fā)展,尤其是在 《透明與安全法案 (2006)》和 《清潔能源轉(zhuǎn)型法案 (2016)》法律框架之下,CLI已經(jīng)制度化為法國核電治理體系中的一種常設(shè)機構(gòu)。目前法國在有核設(shè)施的地方設(shè)立了總計35個CLI,主要擔負兩種職能:為公眾提供相關(guān)信息,并監(jiān)測核設(shè)施的環(huán)境影響。公眾通過CLI可以從政府獲得資金資助,自主選擇具有資質(zhì)和能力的第三方機構(gòu)來評估核設(shè)施的環(huán)境影響。CLI一方面增進了法國核電治理中的透明和問責;另一方面也塑造了各級政府、監(jiān)管部門、核電廠與公眾之間的關(guān)系。在這種背景下,CLI成為法國核電領(lǐng)域里由普通公眾負責的公民科學(xué)的主要生產(chǎn)者。CLI的實踐增進了法國民眾了解核電的積極性,也豐富了民眾的核電知識,提升了普通民眾在核電這類復(fù)雜科技議題上獨立和知情決策的能力,基于此也提升了民眾對于核電的信心。

3.3 培育公眾對于核電的科學(xué)認知

很多時候科普機構(gòu)都假定人們會基于理性和邏輯判斷,來決定是否接納某一個知識,但實際上人們并非總是如此,而是時常受到包括價值偏好在內(nèi)的各種非理性因素左右。然而,個體的價值觀或預(yù)設(shè)意識形態(tài)作為一種認知捷徑和信息過濾機制,使得不同人即使接觸到相同的科學(xué)信息,仍舊會因其 “文化認知”或 “感知過濾”而產(chǎn)生不同理解,這均會導(dǎo)致分歧的意見更趨于兩極分化。

這也正是在爭議性社會議題領(lǐng)域培育公共理性之不易,因其稀缺而更值得重視的原因。大型項目爭議如核電項目,往往不僅是技術(shù)爭議,也是復(fù)雜的社會與政治爭議,因此我們需要特別重視新媒體如何影響爭議的生成、激化和可能的解決,尤其是關(guān)注新媒體如何與其他社會和政治因素交互作用,有助于超越因受眾選擇性接觸信息而導(dǎo)致意見極化的效應(yīng),并約束爭辯各方的不理性,使得理性溝通成為可能。

《核安全法》的頒布實施,在制度層面為核電產(chǎn)業(yè)提供了規(guī)制合法性基礎(chǔ) (是否合乎法律),同時也一定程度上為核電產(chǎn)業(yè)的規(guī)范合法性 (是否合乎道義)和認知合法性 (是否廣為接納/流行)間接地提供了支撐。在組織層面,為各大涉核企業(yè)明確了中央政府的執(zhí)政方向,增加了涉核相關(guān)工作的確定性,比如公眾溝通和公眾參與,不再是自選動作,而是規(guī)定動作了。這無疑有助于對內(nèi)提升民眾對于核電的信心,對外也有助于提升國際社會對于中國核電的信心。

但是,毋庸置疑的是,和許多法律條款可能非常模糊或充滿爭議一樣,《核安全法》對于公眾參與、公眾溝通、信息公開等條款也可能存在因不同讀解而生的歧義,因而法律文本本身并不能為具體情境里的行動提供清晰方向。比如 《核安全法》里有關(guān)公眾參與的條款,并沒有清晰界定公眾參與的結(jié)果和是否上馬核電項目兩者之間的關(guān)系。在這種情況下,《核安全法》的執(zhí)法效果,將在相當大程度上取決于人們對于核電產(chǎn)業(yè)合法性的認知以及社會所建構(gòu)的社會規(guī)范。事實上,圍繞著核電的公眾認知和政策偏好、核電產(chǎn)業(yè)的正當性及評估其正當性的社會規(guī)范,也正是當下國內(nèi)挺核與反核雙方爭奪的焦點。

總之,十九大報告提出 “完善社會主義協(xié)商民主制度和工作機制”,公眾參與協(xié)商治理乃大勢所趨。盡管已有環(huán)評和穩(wěn)評等一系列公眾參與的制度安排,但我國核電項目建設(shè)過程中,吸納公眾意見以優(yōu)化決策方面仍舊略顯保守。實際上很多研究已經(jīng)表明,協(xié)商參與在我國已有一些嘗試并且取得了不錯的效果,比如水價、勞資關(guān)系協(xié)調(diào)、土地糾紛等。當然,所有的最佳實踐都是有其獨特的歷史和文化情境的土壤,我們需要警惕 “最佳實踐”離開了其原生土壤很可能會是淮桔為枳。盡管如此,由于核電的社會接受度在一定程度上影響著國內(nèi)核電產(chǎn)業(yè)的榮衰,國內(nèi)核電行業(yè)或許可以大膽地規(guī)劃,謹慎地先行先試,在試錯中進步,找到核電爭議的社會解決方案。