美國特朗普政府放松金融監(jiān)管的思路與啟示

■尹振濤，李 歡

2008年美國次貸危機爆發(fā)后，為快速恢復(fù)美國金融市場穩(wěn)定，提高金融體系的問責(zé)性和透明度，結(jié)束大而不倒的局面，保護納稅人利益，使消費者免受金融服務(wù)的濫用，美國政府正式頒布了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》（以下簡稱《多德-弗蘭克法案》），于2010年7月21日由時任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署生效。《多德-弗蘭克法案》有兩個最重要的思想，一是防范系統(tǒng)性風(fēng)險的再次發(fā)生，二是加強金融消費者的保護。圍繞著這兩大思想，該法案主要體現(xiàn)了重新構(gòu)建監(jiān)管框架，設(shè)立消費者金融保護局加強消費者保護，對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)進行嚴(yán)格監(jiān)管，填補對沖基金等監(jiān)管空白，對資產(chǎn)證券化及場外衍生品市場進行約束，嚴(yán)格銀行資本金監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管等幾個方面。

一、特朗普政府放松金融監(jiān)管的原因與路徑

自2010年《多德-弗蘭克法案》正式實施以來，雖然美聯(lián)儲、財政部及其他監(jiān)管部門抱有極強的期望，但在各方壓力特別是金融機構(gòu)的阻力下，法案實施的效果并不明顯。批評者認(rèn)為，該法案大大增加了金融機構(gòu)的運營成本，過分限制了金融行業(yè)的投融資行為，同時也使部分投融資需求不能很好地得到滿足。具體而言，《多德-弗蘭克法案》實施以來，暴露出的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會權(quán)利過大

組建金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）是《多德-弗蘭克法案》對金融監(jiān)管框架調(diào)整最核心的內(nèi)容，新成立的FSOC置于美聯(lián)儲和其他聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)之上，被賦予金融監(jiān)管，特別是宏觀審慎監(jiān)管的最高決策權(quán)利。FSOC每季度召開一次會議，其決議主要以財政部長或者大多數(shù)成員討論的意見為主，但由于委員均來自各個具體部門，因此各部門利益因素較濃，容易受到個人主義和部門利益的影響。按照《多德-弗蘭克法案》的規(guī)定，如果2/3的投票成員認(rèn)為某金融機構(gòu)將對美國的金融穩(wěn)定構(gòu)成威脅，F(xiàn)SOC則可以指定其為系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)（SIFIs），并將服從美聯(lián)儲的統(tǒng)一監(jiān)管和更高審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。但目前FSOC認(rèn)定SIFIs的權(quán)力模糊，甚至FSOC在《多德-弗蘭克法案》頒布后的近6年里，都沒有牽頭確定系統(tǒng)性風(fēng)險的統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其工作效率緩慢備受質(zhì)疑。

（二）美聯(lián)儲的金融監(jiān)管權(quán)力過大

次貸危機后，美聯(lián)儲在《多德-弗蘭克法案》框架下，推行金融機構(gòu)“生前遺囑（Living Will）”制度和銀行業(yè)“壓力測試（Stress Test）”計劃。生前遺囑是指系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)在正常經(jīng)營情況下，需要事先制定如遇危機時的危機處置和破產(chǎn)清算方案。首先，這一方案是否通過完全依賴美聯(lián)儲及FSOC的裁決和認(rèn)定；其次，一旦金融機構(gòu)經(jīng)營出現(xiàn)問題，面臨破產(chǎn)危機時，生前遺囑程序?qū)⑹谟杳绹?lián)邦存款保險公司（FDIC）和美聯(lián)儲自由裁量權(quán)。壓力測試旨在測試美國銀行抵御經(jīng)濟金融風(fēng)險時的能力，由于壓力測試過程保密，國會和公眾很難評估美聯(lián)儲監(jiān)督的有效性，也難以評估測試結(jié)果的完整性和科學(xué)性。

（三）消費者金融保護變相阻礙獲取金融服務(wù)

自《多德-弗蘭克法案》出臺后，許多人不滿足新法案提出的有關(guān)合格抵押貸款（QM）條件，導(dǎo)致近年來美國的抵押貸款總額大幅度下降。根據(jù)美聯(lián)儲的分析，約1/3的非裔和西班牙裔借款人無法滿足QM的最低承保要求（Bhutta&Canner，2013）?！度A爾街日報》報道稱，2014年在所有銀行和非銀行貸款機構(gòu)中，對黑人和西班牙裔美國人的抵押貸款總額比2007年下降了52%，而其他種族群體的這一比例也下降了37%融資需求（Ensign et al.，2016）。另據(jù)統(tǒng)計，2007～2015年，全美信用卡賬戶數(shù)減少了15%，但利率高出200個基點，其中低收入消費者的信用卡發(fā)放量下降了50%，這些賬戶的平均信用卡授信額度縮水31%，美國的低收入人群使用信用卡越來越少（Lux&Greene，2015）。同時，《多德-弗蘭克法案》對信用卡和借記卡的新管理規(guī)定，增加了銀行的運營成本和基本服務(wù)成本，銀行不得不通過提高對借記卡用戶收費和提高每月持有最低余額來維持免費賬戶。2015年7月9日，銀率網(wǎng)調(diào)查了美國25個城市的10家銀行和儲蓄機構(gòu)，發(fā)現(xiàn)提供免費支票的銀行比例在《多德-弗蘭克法案》出臺前為75%，到2015年則下降至37%。

（四）金融消費者保護局職責(zé)模糊

《多德-弗蘭克法案》頒布后新成立的金融消費者金融保護局（CFPB）也被質(zhì)疑權(quán)利過大，職責(zé)模糊，實際作用有限。第一，CFPB經(jīng)費直接來源美聯(lián)儲，無需經(jīng)過國會批復(fù)撥款程序，由于缺乏預(yù)算自主決策權(quán)，其獨立性備受質(zhì)疑。第二，CFPB沒有成員委員會的內(nèi)部審查制衡機制，缺乏正式和非正式的國會、行政、司法等外部監(jiān)督。第三，CFPB與其他金融監(jiān)管部門有一個很大的不同，就是該局只有局長一人領(lǐng)導(dǎo)，而其他金融監(jiān)管部門都是由一個委員會領(lǐng)導(dǎo)。例如，美聯(lián)儲是由一個7人組成的委員會投票決定，美聯(lián)儲主席沒有比其他委員更大的投票權(quán)。

（五）中小銀行難以承擔(dān)激增的合規(guī)成本

《多德-弗蘭克法案》出臺后，極大地提高了金融機構(gòu)的合規(guī)和監(jiān)管成本，其中中小銀行更是難以承受。2014年，喬治梅森大學(xué)莫卡特斯研究中心對全美41個州的大約200家小銀行進行問卷調(diào)研，約90%的受訪銀行表示，自《多德-弗蘭克法案》頒布以來，銀行的合規(guī)成本快速上升，部分小型銀行已經(jīng)計劃取消或停止某些產(chǎn)品和服務(wù)（Peirce et al.，2014）。根據(jù)美國信用社協(xié)會（NCUA）的數(shù)據(jù)，2010年美國共有7339家小型信用合作社，到2015年底數(shù)量下降到6021家?！抖嗟?弗蘭克法案》中對銀行業(yè)的嚴(yán)格監(jiān)管使嚴(yán)重依賴社區(qū)銀行的小企業(yè)融資受到明顯的傳遞效應(yīng)，小企業(yè)的貸款數(shù)額被迫下降。據(jù)亞特蘭大聯(lián)邦調(diào)查局于2016年公布的一項調(diào)查顯示，自《多德-弗蘭克法案》頒布以來，由于社區(qū)銀行監(jiān)管負(fù)擔(dān)和運營成本的加重，銀行對小企業(yè)的貸款下降11%，63%的小企業(yè)和58%的初創(chuàng)企業(yè)融資需求都沒有得到滿足。

出于以上對《多德-弗蘭克法案》的質(zhì)疑以及其他因素，特朗普競選總統(tǒng)前和當(dāng)選總統(tǒng)后曾多次提出要廢除奧巴馬時期留下的《多德-弗蘭克法案》，甚至公開表示“多德弗蘭克法案就是一場災(zāi)難”（王鳳巖和魯政委，2017）。在特朗普的競選施政綱領(lǐng)中，表達了廢除《多德-弗蘭克法案》的四條主要理由：一是自《多德-弗蘭克法案》頒布的6年后，美國的經(jīng)濟增長仍低于2%，僅為歷史平均水平的一半；二是美國人民的工資水平停滯不前，儲蓄減少，數(shù)以百萬計的人失業(yè)或未能充分就業(yè)，并已完全退出了勞動力市場；三是大型銀行的規(guī)模越來越大，而社區(qū)金融機構(gòu)正在以每天一家的速度消失；四是納稅人仍然在為那些大而不倒的金融機構(gòu)買單。

因此，2017年6月，在特朗普總統(tǒng)的積極推動下，美國眾議院金融服務(wù)委員會主席杰布·亨薩林（Jeb Hensarling）提出了旨在放松金融監(jiān)管的《金融選擇法案》（Financial Choice Act），并順利通過了眾議院審議。由于《金融選擇法案》中廢除有序清算權(quán)，限制美聯(lián)儲的緊急貸款權(quán)利，廢除金融穩(wěn)定委員會指定系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的權(quán)利，部分撤銷沃爾克規(guī)則等條款過于激進，受到了大多數(shù)民主黨甚至部分共和黨人士的極力反對（陳昊和魯政委，2018），因此，該法案至今未提交參議院投票表決。從目前情況看，《金融選擇法案》可能將徹底流產(chǎn)。

倘若《金融選擇法案》不能順利通過，特朗普總統(tǒng)難以達成去監(jiān)管目標(biāo)，美國經(jīng)濟就會仍然處于低速增長狀態(tài)，同時對特朗普而言也沒有兌現(xiàn)其競選時的施政承諾。因此，同樣在特朗普總統(tǒng)的授意和支持下，參議院共和黨人麥克·科拉波（Mike Crapo）在《金融選擇法案》的基礎(chǔ)上進行調(diào)整和修改，提出了新的《促進經(jīng)濟增長、放松監(jiān)管要求、保護消費者權(quán)益法案》（Economic Growth，Regulatory Relief and Consumer Protection Act，以下簡稱《放松監(jiān)管法案》）。《放松監(jiān)管法案》對《多德-弗蘭克法案》的修改較小，得到了部分民主黨議員的支持。2018年3月14日，美國參議院以67票贊成、31票反對通過了該法案。與《金融選擇法案》不同，《放松監(jiān)管法案》則較為緩和，并未完全推翻《多德-弗蘭克法案》中的核心內(nèi)容，只是減輕了社區(qū)銀行及部分中小型銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，因此獲得了大多數(shù)民主黨和共和黨議員的贊同。2018年5月22日，該法案正式提交眾議院審議，以257票贊成、159票反對的結(jié)果獲得通過，并于5月25日正式簽署實施。

二、特朗普政府放松監(jiān)管的政策措施及比較

（一）《金融選擇法案》的主要內(nèi)容

從上文可以看出，特朗普政府有關(guān)放松金融監(jiān)管的思路主要體現(xiàn)在《金融選擇法案》與《放松監(jiān)管法案》兩部法案中，且存在一些顯著差異?！督鹑谶x擇法案》篇幅較大，長達600多頁，共包括12個部分，其主要內(nèi)容有以下六個方面。

1.取消對破產(chǎn)銀行的政府兜底承諾

《金融選擇法案》廢除了《多德-弗蘭克法案》中的有序清算權(quán)，用新的聯(lián)邦破產(chǎn)法相關(guān)章節(jié)替換有序清算權(quán)，該章節(jié)保留了允許大型復(fù)雜的金融機構(gòu)在不讓納稅人買單的情況下安全地破產(chǎn)；廢除了《多德-弗蘭克法案》中授權(quán)聯(lián)邦存款保險公司和美聯(lián)儲在經(jīng)濟危機時期擔(dān)保銀行債務(wù)的條款，并進一步限制美聯(lián)儲的緊急貸款權(quán)力，禁止美聯(lián)儲使用外匯穩(wěn)定基金救助金融機構(gòu)或其債權(quán)人；《金融選擇法案》簡化了系統(tǒng)重要性銀行的生前遺囑的提交和審核程序，即具有系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu)不用再定期（一般指每年）提交新版報告，而是不多于兩年一次，并降低了審核流程和報告程序。除此之外，《金融選擇法案》要求提高金融機構(gòu)的應(yīng)急準(zhǔn)備金計提標(biāo)準(zhǔn)，以期避免再次使用納稅人的資金救助銀行。

2.重新定義監(jiān)管部門職權(quán)

《金融選擇法案》廢除了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會將非銀行金融公司指定為系統(tǒng)重要性機構(gòu)的授權(quán)職責(zé)，并追溯既往地撤銷其先前對某些非銀行金融公司的指定，同時撤銷了FSOC指定特定金融活動加強審慎標(biāo)準(zhǔn)或保障措施的權(quán)利。更為重要的是，《金融選擇法案》取消了FSOC授權(quán)解散“對美國的金融穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅”的金融機構(gòu)的權(quán)利。重組消費者金融保護局，將其移除美聯(lián)儲體系內(nèi)，并更名為消費者法律執(zhí)行局。改革其組織結(jié)構(gòu)，用類似于其他消費者或投資者保護機構(gòu)的多成員、兩黨聯(lián)合的委員會制度取代當(dāng)前的唯一負(fù)責(zé)人制度，并授權(quán)國會有權(quán)對其進行問責(zé)。同時，要求消費者法律執(zhí)行局在制定法規(guī)前進行成本效益分析，充分考慮和評估政策對金融機構(gòu)和金融業(yè)務(wù)的負(fù)面影響或沖擊。

3.提高壓力測試制度的透明度

在當(dāng)前壓力測試過程中，美聯(lián)儲在審核銀行上報的相關(guān)數(shù)據(jù)、模型和材料時，特別是在確定其壓力測試結(jié)果通過與否時，并未確定統(tǒng)一、公開和透明的標(biāo)準(zhǔn)。雖然，針對這一問題，美聯(lián)儲的解釋是“沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)是為了防止銀行刻意照本宣科”，但在實際執(zhí)行過程中，壓力測試卻更像一場“貓鼠游戲”，缺乏必要的客觀公正性。因此，《金融選擇法案》建議，美聯(lián)儲必須對相關(guān)的監(jiān)管政策、評估模型等核心內(nèi)容給出明確的說明和執(zhí)法依據(jù)，在出臺前向?qū)徲嬁偸鸷蛧鴷A(yù)算經(jīng)濟顧問小組提供備份材料，并對所有的壓力測試做出總結(jié)性說明報告。

4.減輕中小金融機構(gòu)的監(jiān)管壓力

《金融選擇法案》要求監(jiān)管部門必須根據(jù)銀行業(yè)務(wù)模式和風(fēng)險特征，針對性地制定監(jiān)管規(guī)則，降低高評級和管理良好的金融機構(gòu)的程序化監(jiān)管報告負(fù)擔(dān)。針對中小金融機構(gòu)，《金融選擇法案》更是明確提出，必須進一步簡化社區(qū)銀行的日常監(jiān)管報告頻次，將四個季度報告改為只提交第一季度和第三季度報告。同時，《金融選擇法案》要求監(jiān)管機構(gòu)提高監(jiān)管的性質(zhì)透明度，對存款機構(gòu)及時審查并提供最終審查報告，并賦予金融機構(gòu)針對監(jiān)管政策和執(zhí)行結(jié)果提交至獨立的仲裁機構(gòu)進行申訴的權(quán)利。

5.部分撤銷沃爾克規(guī)則

《金融選擇法案》撤銷了《多得-弗蘭克法案》最為核心的沃克爾規(guī)則，即禁止銀行從事自營交易或發(fā)起、并購并持有對沖基金或私募股權(quán)基金及其任何股份、合伙權(quán)益或其他所有者權(quán)益的規(guī)定。同時，《金融選擇法案》規(guī)定，由美聯(lián)儲監(jiān)管的非銀行金融機構(gòu)從事自營交易和發(fā)起或投資對沖基金或私募股權(quán)基金也不再受額外的資本金要求和額外的數(shù)量限制。根據(jù)以上調(diào)整，沃爾克規(guī)則提出的對FSOC、聯(lián)邦銀行監(jiān)管機構(gòu)、美國證監(jiān)會（SEC）和美國商品期貨交易委員會（CFTC）制定和落實沃爾克規(guī)則的具體時間要求，即最終生效時間也隨之廢除。

6.放松金融從業(yè)人員的限制

《金融選擇法案》不再為華爾街從業(yè)人員設(shè)限獎金，不再固定大型金融機構(gòu)對外披露其CEO同員工中位數(shù)薪資的差距。

（二）《放松監(jiān)管法案》的主要內(nèi)容

與《金融選擇法案》相比，《放松監(jiān)管法案》對內(nèi)容進行了精簡，總篇幅196頁，共分為6個部分：一是便利消費者獲取抵押貸款；二是放松監(jiān)管要求，確保消費者更易獲取授信；三是保護退伍士兵、消費者及房產(chǎn)所有者；四是對部分銀行控股公司監(jiān)管規(guī)則的修改；五是促進資本形成；六是保護學(xué)生借款人。其主要內(nèi)容體現(xiàn)在以下四個方面。

在喀什噶爾河流域的灌溉區(qū)域規(guī)劃和管理。供水系統(tǒng)適用于不同的行政管轄和管理。水管理有很多缺點。例如，庫尚河的上游和下游地區(qū)由河流管理管理局管理，中西部地區(qū)由河流管理總局管理，由河流管理管理局管理，由河流管理管理部門管理。在卡什卡河、河川和河谷管理的水庫管理部門管理著卡什卡河流域管理部門的管理部門，由水利局管理，水的一部分來自庫克灣的粥鎮(zhèn)。河流相互依賴，相互依賴。由于水資源的復(fù)雜管理地位，缺乏單一的管理和水資源管理、工程規(guī)劃、建筑、開發(fā)、甚至管理都將受到洛林主義和復(fù)雜管理的影響。河流域的限制還沒有完全排水系統(tǒng)。

1.為消費者獲取抵押貸款提供便利

一是放寬農(nóng)村地區(qū)的不動產(chǎn)抵押貸款條件。取消農(nóng)村地區(qū)交易額少于40萬美元的不動產(chǎn)及其權(quán)益交易的資產(chǎn)評估，為農(nóng)村地區(qū)的不動產(chǎn)抵押貸款提供便利。同時，為了保護農(nóng)村地區(qū)貸款戶的權(quán)益，禁止貸款機構(gòu)隨意出售、轉(zhuǎn)讓或以其他方式受讓該項債權(quán)，除非由于該貸款機構(gòu)破產(chǎn)或貸款人自身的原因。

二是降低小銀行抵押貸款的信息披露標(biāo)準(zhǔn)。如果銀行和信用社在2年內(nèi)發(fā)起的封閉式抵押貸款數(shù)量或開放式信用貸款數(shù)量不超過500筆，那么該銀行或信用社將不用滿足高要求的信息披露標(biāo)準(zhǔn)。

三是豁免小銀行設(shè)立住房抵押托管賬戶?！斗潘杀O(jiān)管法案》規(guī)定，總資產(chǎn)規(guī)模小于100億美元的商業(yè)銀行或信用社，且每年發(fā)放的第一留置權(quán)抵押貸款數(shù)量少于1000筆的小型金融機構(gòu)，可以不用設(shè)立住房抵押貸款專項托管賬戶，以此增強其資金運用效率，降低資金成本。

四是鼓勵更多的機構(gòu)或個人從事抵押貸款業(yè)務(wù)?！斗潘杀O(jiān)管法案》放寬了從事抵押貸款機構(gòu)的認(rèn)定范圍，并鼓勵更多的機構(gòu)和個人從事抵押貸款業(yè)務(wù)或輔助工作。同時，《放松監(jiān)管法案》鼓勵各類持牌機構(gòu)的信貸員開展更多的展業(yè)活動，協(xié)助客戶更加便利地獲得抵押貸款，并從中獲取合理的服務(wù)費。

五是增加更多的貸款申請渠道和提高客戶體驗?！斗潘杀O(jiān)管法案》提出應(yīng)進一步促進網(wǎng)上開戶及交易行為，金融機構(gòu)可以通過消費者提供的身份證、駕照的掃描件或電子圖片來采集與核對信息，讓普通的金融消費者更加便利地獲得金融服務(wù)。

2.降低中小銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和要求

一是降低中小銀行的資本充足率要求?！斗潘杀O(jiān)管法案》降低了總資產(chǎn)規(guī)模小于100億美元的社區(qū)銀行的資本充足率要求。針對資本充足率在防控系統(tǒng)性風(fēng)險方面的不足，次貸危機后巴塞爾資本委員會引入了新的杠桿率標(biāo)準(zhǔn)，作為資本充足率指標(biāo)的補充，但該指標(biāo)的計算流程和風(fēng)險加權(quán)系統(tǒng)過于復(fù)雜，對中小銀行而言，增加了監(jiān)管和運營成本。為此，《放松監(jiān)管法案》簡化了社區(qū)銀行的杠桿率計算公式，不再基于風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)，而是簡單要求總資產(chǎn)在100億美元以下的社區(qū)銀行的杠桿率在8%～10%之間，即可視為滿足資本充足率要求。

二是認(rèn)可中小銀行互助存款受存款保險制度保障。為支持中小銀行互助行為，《放松監(jiān)管法案》規(guī)定互助存款總額不超過50億美元或不超過一方總資產(chǎn)的20%，均可納入存款保險制度范圍。

三是適當(dāng)放寬中小銀行對自營業(yè)務(wù)的約束?！抖嗟?弗蘭克法案》對銀行的自營業(yè)務(wù)進行了嚴(yán)格限制，只允許銀行因做市交易或風(fēng)險對沖等原因從事自營交易，同時，銀行最多也只能將一級資本的3%投資于對沖基金和私募基金。而最新的《放松監(jiān)管法案》則取消了總資產(chǎn)小于100億美元，且交易總額小于銀行總資產(chǎn)5%的中小銀行開展自營業(yè)務(wù)的限制，批準(zhǔn)中小銀行可以發(fā)起設(shè)立對沖基金或私募基金，此舉對盤活中小銀行原本有限的資本金具有極大幫助，也能夠增強小銀行抵御風(fēng)險的能力。

四是鼓勵各類聯(lián)邦儲蓄貸款協(xié)會轉(zhuǎn)為普通的小型商業(yè)銀行。聯(lián)邦儲蓄貸款協(xié)會是在美國政府支持和監(jiān)管下專門從事儲蓄業(yè)務(wù)和住房抵押貸款的非銀行金融機構(gòu)，屬于小型互助性信貸組織，其資金主要來自儲蓄存款，而貸款主要為住房抵押貸款。為了提高儲蓄貸款協(xié)會擴大資本金來源的能力，并實施更為規(guī)范的運作和合理的治理結(jié)構(gòu)，美國政府一直支持儲蓄貸款協(xié)會申請轉(zhuǎn)變?yōu)樾⌒蜕虡I(yè)銀行?！斗潘杀O(jiān)管法案》再次降低了儲蓄貸款協(xié)會轉(zhuǎn)為銀行的成本，簡化了申請及轉(zhuǎn)型的程序，允許總資產(chǎn)少于150億美元的聯(lián)邦儲蓄協(xié)會可以不用申請牌照、無需變換章程即可直接成為商業(yè)銀行，從事更多元化的業(yè)務(wù)。

五是簡化中小銀行信息披露報告要求。一般來說，按照現(xiàn)有的監(jiān)管要求，所有的商業(yè)銀行都需要按季度向監(jiān)管機構(gòu)及普通投資者提交詳細(xì)的財務(wù)報告，進行信息披露。但是對于中小銀行而言，每年四次的信息披露規(guī)定動作需要填寫大量的數(shù)據(jù)表格和撰寫“大部頭”的程式化文件，這都給中小銀行帶來了巨大的人力、物力和財力負(fù)擔(dān)。為此，《放松監(jiān)管法案》簡化了總資產(chǎn)規(guī)模小于50億美元的小型銀行一季度和三季度的信披報告的格式內(nèi)容要求，從而為中小銀行減輕負(fù)擔(dān)。

六是減少小型銀行的現(xiàn)場監(jiān)管頻次。按照《多德-弗蘭克法案》要求，監(jiān)管機構(gòu)至少每12個月內(nèi)需對銀行進行一次全面的現(xiàn)場審查，只有總資產(chǎn)少于10億美元的銀行才可以18個月現(xiàn)場檢查一次。對此，《放松監(jiān)管法案》將現(xiàn)場檢查門檻進行了適當(dāng)?shù)奶嵘?，?0億美元門檻提升到30億美元，今后總資產(chǎn)30億美元以下的小型銀行只需要一年半檢查一次，從而變相地降低了銀行的監(jiān)管成本。

3.調(diào)整系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管要求

一是提高系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的門檻。《多德-弗蘭克法案》規(guī)定總資產(chǎn)達到500億美元以上的銀行和被FSOC提名的非銀行金融公司應(yīng)該被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)（SIFI），即遵從“大而不倒”原則，承受更高的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和要求，以維護市場公平和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。為此，很多金融機構(gòu)為降低監(jiān)管成本，增強資金使用效率采取主動拆分、降維和縮表等方法降低自身的重要性程度，例如通用資本、大都會人壽和美國國際集團（AIG）等已主動從系統(tǒng)重要性名錄中剔除。《放松監(jiān)管法案》則直接將系統(tǒng)重要性的總資產(chǎn)門檻提高了5倍，即總資產(chǎn)超過2500億美元的銀行或非銀行金融機構(gòu)及金融控股公司才會被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性機構(gòu)?？傎Y產(chǎn)在500億～1000億的金融機構(gòu)在新法案生效后不再具有系統(tǒng)重要性，總資產(chǎn)在1000億～2500億的金融機構(gòu)在新法案生效的18個月后也將不再具有系統(tǒng)重要性。根據(jù)統(tǒng)計，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，將使需要面臨年度壓力測試的大型商業(yè)銀行數(shù)量從此前的40家減少到12家左右。

二是降低部分金融機構(gòu)的壓力測試成本和頻率?！斗潘杀O(jiān)管法案》降低了壓力測試的頻率，要求美聯(lián)儲提供兩種不同的壓力測試假設(shè)場景，即“一般情況”和“嚴(yán)重不利情況”，此前《多德-弗蘭克法案》規(guī)定壓力測試的假設(shè)場景有三種，即“一般情況”、“不利情況”和“嚴(yán)重不利情況”。減少一種場景，事實上可以大幅降低金融機構(gòu)實施壓力測試的直接成本。

三是放松非系統(tǒng)重要性機構(gòu)的最高杠桿率要求?！斗潘杀O(jiān)管法案》根據(jù)最新的系統(tǒng)重要性機構(gòu)總資產(chǎn)的門檻，調(diào)整了其相應(yīng)的杠桿率要求?！抖嗟?弗蘭克法案》要求總資產(chǎn)500億美元以上的系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的負(fù)債比率不超過15∶1（15倍杠桿率），而《放松監(jiān)管法案》只要求總規(guī)模超過2500億美元的系統(tǒng)重要性機構(gòu)低于15倍杠桿率，對總資產(chǎn)500～2500億美元的金融機構(gòu)進行了豁免，也對部分外資銀行進行了豁免。

四是提高金融機構(gòu)設(shè)立風(fēng)險委員會的門檻。《多德-弗蘭克法案》要求總資產(chǎn)達到100億美元的銀行集團需要單獨設(shè)立風(fēng)險委員會，《放松監(jiān)管法案》則只規(guī)定總資產(chǎn)超過500億美元的銀行執(zhí)行此規(guī)定。

4.再次重申金融消費者權(quán)益保護

一是避免個人債務(wù)負(fù)擔(dān)過重。為了避免消費者在不知情的情況下，被多家金融機構(gòu)同時提供貸款，且也為了避免消費者主動惡意多頭借貸行為，《放松監(jiān)管法案》要求在消費者發(fā)出借款申請后，個人征信機構(gòu)或其他信用報告機構(gòu)需要暫時凍結(jié)個人信用信息查詢。在鎖定期間內(nèi)，不得向其他或多家機構(gòu)提供和披露消費者信用報告內(nèi)容，直至消費者主動提出解除安全凍結(jié)申請。

二是保護學(xué)生和老年人群體。對于涉及學(xué)生借款人或擔(dān)保者的教育貸款，債權(quán)人不得在擔(dān)保人死亡或破產(chǎn)時宣布學(xué)生債務(wù)人違約或強制加速還款；當(dāng)債權(quán)人得知學(xué)生貸款人死亡后應(yīng)該在合理的時間范圍內(nèi)解除擔(dān)保人的教育貸款責(zé)任；如果學(xué)生貸款人解除了教育貸款的責(zé)任，債權(quán)人應(yīng)該在合理的時間范圍內(nèi)及時通知擔(dān)保人。為保護老年人隱私和特殊權(quán)益，《放松監(jiān)管方案》規(guī)定，如果民事案件或行政訴訟中涉及65歲以上老人，不管是受到欺詐還是自身存在違法違規(guī)行為，都可以豁免信息披露義務(wù)。

三是保護退伍軍人信貸。為解決退伍軍人醫(yī)療債務(wù)糾紛，《放松監(jiān)管法案》規(guī)定退伍軍人需要提交一份退伍軍人事務(wù)部為支付債務(wù)而承擔(dān)的責(zé)任證明、退伍軍人事務(wù)部對醫(yī)院護理、醫(yī)療服務(wù)和有關(guān)的護理服務(wù)的付費證。自新法案頒布后1年內(nèi)，退伍軍人事務(wù)部應(yīng)建立數(shù)據(jù)庫允許消費者征信機構(gòu)及金融服務(wù)機構(gòu)核實其提供的信貸服務(wù)是否用于退伍軍人的醫(yī)療費用，同時征信機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)提供免費的電子信用監(jiān)測服務(wù)。

表1是《金融選擇法案》和《放松監(jiān)管法案》主要內(nèi)容的對比，從表1可以清晰地看出，《金融選擇法案》著重解決金融機構(gòu)“大而不倒”和監(jiān)管部門職權(quán)過大的問題，而《放松監(jiān)管法案》則更加注重放松對中小銀行的監(jiān)管和金融消費者保護。

表1 《金融選擇法案》和《放松監(jiān)管法案》主要內(nèi)容對比

三、美國金融監(jiān)管的最新趨勢對中國的借鑒及啟示

中國和美國的金融市場雖然存在極其顯著的差異，但金融行業(yè)都經(jīng)歷了從混業(yè)到分業(yè)再到混業(yè)的交替發(fā)展過程，具有類似的“國家+地方”的網(wǎng)狀監(jiān)管體系，都屬于機構(gòu)分業(yè)監(jiān)管的整體框架，同時又都缺乏一定的金融協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌的效力。因此，回溯美國金融監(jiān)管改革進程，并及時捕捉和跟蹤最新的監(jiān)管動態(tài)，對當(dāng)前我國防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，深化金融監(jiān)管體制改革具有極其重要的借鑒價值。

（一）金融監(jiān)管應(yīng)堅持監(jiān)管適度的原則

回溯美國金融危機史及金融監(jiān)管改革路線，其金融監(jiān)管一直是放松與加強交替進行。從基于衍生品濫用、金融監(jiān)管不嚴(yán)產(chǎn)生的《多德-弗蘭克法案》和基于美國經(jīng)濟復(fù)蘇緩慢產(chǎn)生的《金融選擇法案》，以及最終多方博弈的產(chǎn)物《放松監(jiān)管法案》來看，金融監(jiān)管政策并不是一成不變的，而是要根據(jù)國內(nèi)的實際情況而定。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引領(lǐng)下的去杠桿、去產(chǎn)能等一系列舉措穩(wěn)步推進，在此過程中，金融監(jiān)管扮演著重要的角色，強監(jiān)管態(tài)勢已經(jīng)成為當(dāng)前金融市場公認(rèn)的政策環(huán)境。但我們也應(yīng)該清晰地認(rèn)識到，強監(jiān)管是在特殊歷史時期和階段所提出的，具有鮮明的時代背景和特征。因此，現(xiàn)階段金融機構(gòu)應(yīng)該本著“擁抱監(jiān)管”的心態(tài)，而監(jiān)管機構(gòu)則應(yīng)該懷著對市場負(fù)責(zé)任的態(tài)度，堅決打好決勝全面建成小康社會的“三大攻堅戰(zhàn)”。

（二）金融監(jiān)管不能錯傷小企業(yè)和個人的金融需求

監(jiān)管過于嚴(yán)格或復(fù)雜導(dǎo)致銀行的合規(guī)成本增加，其負(fù)面作用最終會向消費者和企業(yè)轉(zhuǎn)移，消費者和企業(yè)難以獲得貸款或要以更高的成本獲得貸款，這將不利于居民的消費和企業(yè)的投資。在《金融選擇法案》和《放松監(jiān)管方案》的主要內(nèi)容中，都可以看到美國監(jiān)管部門非常關(guān)注小企業(yè)和個人抵押或消費貸款的現(xiàn)實狀況，進一步優(yōu)化融資環(huán)境的政策訴求（宋湘燕和袁春旺，2018）。中國經(jīng)濟發(fā)展需要新的動能，實現(xiàn)新舊動能的盡快轉(zhuǎn)換，而擴大和支持消費升級、鼓勵中小微企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新成為合理的選擇。因此，在加強金融監(jiān)管的同時，絕不能錯傷小微企業(yè)及個人真實、合理的金融需求，而應(yīng)該營造更加完善和友善的金融服務(wù)環(huán)境。2018年6月2日，中央銀行聯(lián)合銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、發(fā)改委及財政部印發(fā)《關(guān)于進一步深化小微企業(yè)金融服務(wù)的意見》，從貨幣政策、監(jiān)管考核、內(nèi)部管理、財稅激勵、優(yōu)化環(huán)境等方面督促和引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對小微企業(yè)的金融支持力度。同時，圍繞小微企業(yè)融資實施金融機構(gòu)定向降準(zhǔn)政策，鼓勵各類中小銀行將降準(zhǔn)資金主要用于小微企業(yè)貸款，著力緩解小微企業(yè)融資難、融資貴的問題。

（三）金融監(jiān)管要加強金融消費者權(quán)益保護

金融市場的基本功能之一是向投資者與消費者提供所需要的金融產(chǎn)品，而金融監(jiān)管也必須在金融機構(gòu)與消費者的利益之間取得平衡，如果為了保護消費者的利益而過分地剝奪金融機構(gòu)的市場權(quán)力，那么就很可能走向這一初衷的反面。自《多德-弗蘭克法案》頒布后，美國成立了金融消費者保護局，保護消費者金融服務(wù)不受市場濫用行為的侵害。同時，針對當(dāng)前金融監(jiān)管政策及市場現(xiàn)實需求，《放松監(jiān)管方案》雖然進行了大幅度的調(diào)整，但仍然非常強調(diào)保護金融消費者的合法權(quán)利和金融訴求。就中國而言，自2012年起，當(dāng)時的“一行三會”分別成立了各自的金融消費者（投資者）保護局，將金融消費者權(quán)益保護作為金融監(jiān)管乃至金融業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)之一（尹振濤，2018）。在2015年12月底出臺的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020）》中，也明確提出要進一步修訂和完善金融消費者保護的法律體系。加強金融消費者保護，要建立統(tǒng)一的金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)，建立金融消費者投訴處理機制。加強金融消費者保護，要鼓勵適合中小企業(yè)、低收入消費者的信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，讓金融惠及更多的企業(yè)和個人，以此實現(xiàn)普惠金融發(fā)展目標(biāo)。加強金融消費者保護，要建立事前預(yù)防和事后懲罰機制。對于申請成為貸款或類貸款公司的機構(gòu)建立嚴(yán)格的審核標(biāo)準(zhǔn)，對金融機構(gòu)侵犯消費者權(quán)益的行為進行嚴(yán)厲打擊。