云南地方政府地震應急準備能力評價指標與計算

明小娜 陳勤 周洋 盧永坤

摘要：結合云南省市（縣）地震應急處置工作流程及歷史地震處置經驗，建立了云南地方政府應急準備能力評價指標，探討了運用加權求和法計算地震應急準備能力綜合分值的方法，并選取昭通市為實例計算各項指標，其計算結果與實際情況相符。

關鍵詞：地震災害；應急準備；評價指標；準備能力評估；云南

中圖分類號：P315.94 文獻標識碼：A 文章編號：1000-0666（2018）01-0132-07

0 引言

突發(fā)事件應急能力評估是加強應急能力建設的重要舉措，也是提高災害應對水平的重要手段。國內外關于應急能力評價指標體系的構建與評估的相關研究已經有一定的基礎（吳新燕，顧建華，2007；王紹玉，馮百俠，2005；趙玲，唐敏康，2008；文宏，馬麗娜，2015）。2011年，美國政府為實現(xiàn)國家備災目標確立31項備災能力，并將其劃分到了預防、保護、減輕、響應、恢復5個任務領域（James，1997；Steven，2000）。日本政府從危機的掌握與評估、減輕危險的對策、器材與儲備糧食的確保與管理、應急反應與災后重建計劃、應急水平的維持與提升等9個方面設定了地方公共團體防災能力的評價項目，對地方防災減災能力和危機應急管理能力進行評估（鐵永波，唐川，2005）。國內學者關于災害應急能力的研究主要是從20世紀末開始的。隨著深入研究，學者們根據(jù)災害的類型和特點開始致力于專項災害的應急能力評價研究，包括火災、地質災害及地震等災害應急管理能力評價（佟秋璇，2013；王烜，2010；謝禮立，2006；張鳳華，謝禮立，2001）?；跒暮痹跁r間方面的延展性，劃分為災前應急準備能力評價、救災應急反應能力評價和災后恢復重建能力評價（楊青等，2007）。應急能力評價研究要解決的關鍵問題包括評價指標的選取、分類以及評價指標值和指標權重確定的方法。熊國峰（2007）通過探討生命線系統(tǒng)抗震能力、次生災害系統(tǒng)防御能力以及城市地震監(jiān)測與預報能力等對城市防震減災的影響大小，建立了一套適合上海實際的城市防震減災能力評價體系。馮若萍（2013）通過地震風險分析能力、地震預報能力、土木工程抗震能力、社會控制能力等6大因素建立城市地震災害應急管理能力綜合指標體系。

國內外學者關于災害應急能力評價體系和方法的研究為本文構建地方政府地震應急準備能力評價體系的研究提供了思路。筆者在總結前人研究的基礎上，結合云南歷次地震應急處置情況，建立云南省地方政府地震應急準備能力評價指標體系，給出應急準備能力評價計算的簡單方法，并選取昭通市縣（區(qū)）進行了初期應用。

1 指標選取依據(jù)

城市或地區(qū)的防震減災能力是指該城市或地區(qū)所具有的確保地震安全的能力（謝禮立，2006），評價城市防災減災能力高低的標準包括：震害所造成的人員傷亡的多少、經濟損失的大小以及震后恢復時間的長短。地震應急準備涉及地震災害風險評估和動態(tài)監(jiān)測，應急預案編制和演練，防震減災科普宣傳、地震災害防御準備、救災資源儲備等方面，屬于防震減災工作的組成部分。因此，城市防災減災能力的評價標準同樣適用地震應急準備能力評價。

本文評價指標體系基于國家、云南省、市、縣地震應急預案及云南省地震應急處置工作流程，結合2007-2016年云南省30余次破壞性地震應急處置資料，在充分考察云南市（縣）實際地震應急工作的基礎上，本著指標選取具有全面性、代表性和可操作性3個原則，通過在云南省民政廳、云南省政府應急辦及云南省地震局進行的多輪次的問卷調查（圖1），根據(jù)反饋意見修改后，建立了6類指標：地震應急預案建設能力、應急聯(lián)動機制建設能力、應急救援隊伍建設能力、地震災害防御建設能力、地震應急處置儲備能力以及地震救災資源保障能力。

2 指標解釋

2.1 地震應急預案建設能力

地震應急預案是指在預防為主，防御與救助相結合的防震減災工作方針指導下事先制定的，在發(fā)布臨震預報或地震突然發(fā)生時，政府、部門和單位采取緊急防災和搶險救災的行動計劃（中國地震局，2010）。它是地震發(fā)生后整個應急救援行動的指南，在地震應急工作中占重要地位。依據(jù)應急處置流程和實際工作經驗，選取地震應急預案普及性、預案完備性以及預案實用性作為二級評價指標。

2.2 應急聯(lián)動機制建設能力

應急聯(lián)動機制是指預防、處置突發(fā)公共事件的各種制度及其運行規(guī)則的總稱（孫元明，2007），按屬地原則分為區(qū)域內聯(lián)動和跨區(qū)域聯(lián)動，按層級關系分為橫向聯(lián)動和縱向聯(lián)動。地震應急聯(lián)動機制建立了地震系統(tǒng)內部之間、地震系統(tǒng)與其他抗震救災成員單位之間的上下連通關系，它與地方政府應急聯(lián)動機制體系、應急指揮平臺建設、基礎數(shù)據(jù)準備情況、地方政府與省、市抗震救災聯(lián)席單位應急聯(lián)動演練等內容相關。依據(jù)目前云南省內地方政府演練機制和指揮系統(tǒng)建設情況，選取指揮技術系統(tǒng)普及性、基礎數(shù)據(jù)庫完備性以及應急聯(lián)動演練指數(shù)作為二級評價指標。

2.3 應急救援隊伍建設能力

完善的應急救援隊伍體系是災害發(fā)生后有效減輕人員傷亡的基本途徑。人數(shù)充足的地震救援隊伍，能夠在最短的時間內搶救更多的生命，而培訓是提高隊伍戰(zhàn)斗力的重要手段，專業(yè)的設備保障可以在一定程度上提高救援工作效率。因此，選取救援人員比例、救援人員培訓比例和救援設備普及性作為二級評價指標。

2.4 地震災害防御建設能力

云南歷史震例表明，地震造成的房屋倒塌及其引發(fā)的次生災害是導致人員傷亡和財產損失的主要原因。加強地震災害防御可大大增強縣（市）的地震安全性，有效減少地震損失。因此，選取建筑物抗震能力、生命線工程抗震能力、次生災害防御能力以及區(qū)域人口承載力作為二級評價指標。

2.5 地震應急處置儲備能力

地震應急處置儲備能力分為地方政府和民眾應急處置儲備能力。對于地方政府，主要指通過學習或處置地震所積累的、應對地震災害的經驗和做法，包括指揮與協(xié)調、應急宣傳、災情獲取與上報、民眾轉移安置、救災資源調配等；對于民眾，主要指根據(jù)地震先驗知識，通過自救互救方式躲避地震災害的能力。因此，選取政府指揮與協(xié)調能力、防震減災宣傳能力、民眾知識儲備能力以及民眾自救互救能力作為二級評價指標。

2.6 地震救災資源保障能力

救災資源是地震應急準備能力的重要因素之一，是地震應急搶險救援的最根本保障。帳篷、彩條布、棉被和食品等應急物資是緊急狀態(tài)下快速救助、安置災民、保障災區(qū)基本生活的基礎；醫(yī)生數(shù)量和醫(yī)院床位數(shù)量與容納受傷災民的數(shù)量相關；應急避難場所為群眾提供躲避地震的基礎設施；足夠的財力支持，可以改善縣區(qū)內交通、通信等基礎設施條件，提升應急救援隊伍素質和增加救援裝備，儲備充足的救災物資，從而有利于災害應急救援工作的順利開展。因此，選取物資儲備能力、醫(yī)療保障能力、避難安置能力和財政保障能力作為二級評價指標。

基于上述分析，建立了各指標之間的層級關系如圖2所示。

3 指標計算

3.1 綜合評分

地方政府地震應急準備能力的評價指標分為6個一級指標、21個二級指標、20個三級指標。各項一級指標分值為與之對應的二級指標分值加權求和，地方政府地震應急準備能力綜合評分為所有一級指標分值加權求和，其能力的強弱通過總分值高低反應。式中：Scoreindex（i）為第i項指標的分值；Wj為權重系數(shù)，j=1，2，…，n，且

3.2 指標分值計算

評價指標分值范圍為[0，1]，最高分取1分，最低分取0分。

（1）定量指標分值

定量指標可以用具體的數(shù)值來表示，其分值直接通過計算獲取。民眾知識儲備能力、民眾自救與互救能力引用鄧硯（2011）提出的民眾應急知識技能和民眾災時自救互救和信息傳播能力計算公式，其余定量指標計算公式如下：

救援人員比例=救援人員總數(shù)/評價區(qū)總人數(shù)*100

救援人員培訓比例=年培訓人數(shù)/評價區(qū)救援人員總數(shù)

救援設備覆蓋率=配備救援設備的人數(shù)/評價區(qū)救援人員總數(shù)

人均帳篷數(shù)量分值=評價區(qū)帳篷總量/評價區(qū)人口總數(shù)*100

人均彩條布數(shù)量分值=評價區(qū)彩條布數(shù)量/評價區(qū)人口總數(shù)*100

人均棉被數(shù)量分值=評價區(qū)棉被數(shù)量/評價區(qū)人口總數(shù)*100

人均食品數(shù)量分值=評價區(qū)食品數(shù)量/評價區(qū)人口總數(shù)*100

人均床位數(shù)分值=評價區(qū)床位總量/評價區(qū)人口總數(shù)*100

人均醫(yī)生數(shù)分值=評價區(qū)醫(yī)生總量/評價區(qū)人口總數(shù)*100

（2）定性指標分值

定性指標只能用描述性語言來表示該指標的實際狀況，定性指標的分值由各地方政府對本縣（區(qū)）相關地震應急準備情況進行自評打分構成。例如，地震應急預案實用性分值由以下4個方面的分值之和衡量：

①地震應急預案是否結合本地實際制定？是（0.25分）：否（0分）。

②地震應急預案的內容在組織上是否得到落實？是（0.25分）：否（0分）。

③地震應急預案工作是否落實到人？是（0.25分）；否（0分）。

④地震應急預案是否定期演練？是（0.25分）；否（0分）。

3.3 指標權重計算

決策分析法（Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP）常被用于多目標、多準則、多要素、多層次的非結構化的決策問題（徐建華，2012），其原理是將復雜的問題分解成各個組成因素，建立各因素間的層次結構模型，再通過兩兩比較確定層次中諸因素的相對重要性，進而得出各因素的權重值。本文通過向地震應急管理領域專家發(fā)放問卷調查表獲取各指標權重數(shù)據(jù)，在此基礎上，根據(jù)層次分析法計算指標權重，評價指標體系權重結果見表1。

4 實例應用

4.1 研究區(qū)及數(shù)據(jù)源

選取昭通市所轄11個縣（區(qū)）作為評價單元，各縣區(qū)國土面積、經濟、人口由《云南省2015年統(tǒng)計年鑒》（云南省統(tǒng)計局，2015）資料獲得，近10年遭受地震最高烈度由云南省地震局歷史地震災害損失評估資料獲得。各縣（區(qū)）每個學歷段和每個年齡段的男女人口數(shù)據(jù)通過《中國2010年人口普查資料》（國務院人口普查辦公室，2010）中云南省第六次人口普查數(shù)據(jù)獲得。筆者向昭通市11個縣（區(qū)）地震局發(fā)放問卷調查表，由各縣（區(qū)）根據(jù)實際情況對地震應急預案建設能力、災害防御能力等定性指標進行自評打分，數(shù)據(jù)填報單位對數(shù)據(jù)的真實性、合理性把關，加蓋公章后上報，由此獲得定性指標數(shù)據(jù)。

4.2 計算結果

根據(jù)本文所提出的評價指標計算方法，結合昭通市各縣（區(qū)）基礎數(shù)據(jù)以及地震局自評情況，各縣（區(qū)）地方政府各項指標分值及地震應急準備能力綜合分值如表2所示，其中，最后一行為各項指標理想分值（最優(yōu)值），最優(yōu)總分為1分。

4.3 分析與討論

借助于ArcGIS平臺繪制昭通市各縣（區(qū)）綜合地震應急準備能力專題圖（圖3）。

從表2單項指標分析，①地震應急預案建設能力，昭陽區(qū)、鹽津縣、鎮(zhèn)雄縣、威信縣分值均達到最優(yōu)值0.13分，其余縣（區(qū)）分值接近于最優(yōu)值，表明昭通市各縣（區(qū)）政府重視地區(qū)應急預案建設；②應急救援隊伍建設能力，各縣（區(qū)）分值與最優(yōu)值均有一定差距，魯?shù)榭h、大關縣分值僅有0.01分，表明在應急救援隊伍建設方面還需進一步加強；③應急聯(lián)動機制建設能力，昭陽區(qū)分值達到最優(yōu)值0.16分，巧家縣、鹽津縣、永善縣等大部分縣（區(qū)）分值接近于最優(yōu)值，魯?shù)榭h、大關縣與彝良縣分值僅0.05分；④地震災害防御建設能力，鹽津縣分值0.23分，接近最優(yōu)值，鎮(zhèn)雄縣、大關縣分值低，其余縣（區(qū)）分值與最優(yōu)值均有一定差距；⑤地震應急處置儲備能力，昭陽區(qū)、魯?shù)榭h、巧家縣分值較接近于最優(yōu)值，綏江縣、水富縣、鹽津縣、威信縣分值低，其余縣（區(qū)）分值與最優(yōu)值均有一定差距；⑥地震救災資源保障能力，各縣（區(qū)）分值與最優(yōu)值均有一定差距，鎮(zhèn)雄縣、彝良縣分值低，表明在救災資源保障建設方面需加強。

從圖3地震應急準備能力總分看，昭陽區(qū)分值最高，這與昭陽區(qū)作為昭通市經濟、政治、文化中心，擁有地理優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢是相匹配的；鹽津縣分值位居第二，根據(jù)實際調查，自2006年7月22日鹽津5.1級地震后，鹽津縣地方政府著力于地震應急能力建設，編輯了集應急流程、地圖、鄉(xiāng)鎮(zhèn)概況、救援人員及應急物資儲備、地震應急預案為一體的（鹽津縣地震應急救援工作手冊》，指導應急救援工作；大關縣應急準備能力分值最低。

5 結論

開展地震應急準備能力評價，各地方政府可明確本單位在應對地震災害時具備的優(yōu)勢和劣勢，改進不足，為地震應急工作注人動力，促進防震減災應急更加規(guī)范化和科學化。本文結合云南省市（縣）地震應急處置工作流程及歷史地震處置經驗，建立地震應急預案建設能力、應急聯(lián)動機制建設能力、應急救援隊伍建設能力、地震災害防御建設能力、地震應急處置儲備能力和地震救災資源保障能力6類云南地方政府應急準備能力評價指標，并對指標評價內容進行了解釋，探討了運用加權求和法計算地震應急準備能力綜合分值的方法，選取昭通市為實例進行各項指標計算，并對結果進行了分析，實例表明，論文指標體系構建具有合理性。由于地震應急備災能力各影響因素之間相互聯(lián)系又相互制約，指標權重分配需結合實際應用反復論證，各縣區(qū)備災能力強弱的對比還需考慮本區(qū)域的地震危險性。

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