律師參與化解涉法涉訴信訪：經(jīng)驗探索與路徑選擇

龍乙方

（南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210000）

涉法涉訴信訪指當(dāng)事人因?qū)φC關(guān)處理的案件結(jié)果不滿，而向其上級機關(guān)或政法機關(guān)之外的機構(gòu)尋求幫助的行為。這種當(dāng)事人可以選擇信訪渠道解決司法問題的行為模糊了信訪與司法的界限，弱化了司法的權(quán)威性與中立性，所以涉法涉訴信訪一直是信訪治理與司法改革的關(guān)鍵領(lǐng)域[1]86。從2014年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》和《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》提出信訪改革總思路，把涉法涉訴信訪納入法治軌道，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。緊接著黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確對不服司法機關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實行代理律師制度。再到2015年中央政法委印發(fā)了《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(試行)》(以下簡稱“《意見》”)要求建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件機制，上述這些改革逐步肯定了律師參與化解涉法涉訴信訪案件的作用。其實早在《意見》出臺之前，部分地區(qū)就已經(jīng)結(jié)合自身的發(fā)展情況實行律師參與化解涉法涉訴信訪案件，雖取得些許成效，但仍未實現(xiàn)“訴訪分離”的改革目標(biāo)。有統(tǒng)計顯示，法院受理的信訪案件總量雖從2010年的 106.6萬件/人降到 2016年的 74.4萬件/人，但仍處于高位運行狀態(tài)，且七年間申訴案件僅占信訪案件總數(shù)的16.24%①以上數(shù)據(jù)來源于2011年至2017年每年的第4期《最高人民法院公報》。。數(shù)據(jù)分析表明，對于涉法涉訴案件當(dāng)事人仍有選擇信訪途徑維護權(quán)益的偏好。這暴露出現(xiàn)行涉法涉訴信訪化解機制的作用十分有限，大量涉法涉訴信訪案件仍不能有效解決。

為此，有必要對《意見》及相關(guān)改革實踐情況一探究竟，并試圖找出涉法涉訴信訪化解難的根源。學(xué)界關(guān)于信訪的文獻至今仍是以對策型為主，少有從宏觀層面出發(fā)。而信訪治理是國家治理的一種重要表現(xiàn)方式，在研究涉法涉訴信訪時有必要將其置于國家治理框架中考慮。因此，本文嘗試從治理結(jié)構(gòu)層面出發(fā)，以《意見》及律師參與化解涉法涉訴信訪的實踐為經(jīng)驗材料，在此基礎(chǔ)上用治理理論來審視《意見》和先行實踐存在的問題及原因并提供化解思路。

一、律師參與化解涉法涉訴信訪的實踐嘗試

本文主要利用經(jīng)驗材料描述實踐中律師參與化解涉法涉訴信訪案件的現(xiàn)象②經(jīng)驗材料主要來源于中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫、百度搜索引擎及百度地圖，但以此收集的數(shù)據(jù)有一定的局限性:其一，存在數(shù)據(jù)不齊全的可能性，因各地區(qū)宣傳程度及信息開放程度不同，難免掛一漏萬。其二，因僅在網(wǎng)上搜索材料，沒有進行實地考察，所以無法展現(xiàn)各經(jīng)驗運行的具體細(xì)節(jié)。，通過分析總結(jié)出以下四種具有代表性的律師參與化解涉法涉訴信訪方式:

(一)法律事務(wù)服務(wù)中心——吉林經(jīng)驗

所謂法律事務(wù)服務(wù)中心——吉林經(jīng)驗是指各地區(qū)律師以參與法律事務(wù)服務(wù)中心的方式化解涉法涉訴信訪案件的總稱，又因吉林市最早適用該方式，發(fā)展也最為成熟，因此把該方式簡稱為“吉林經(jīng)驗”。下文以律師參與法律事務(wù)服務(wù)中心化解涉法涉訴信訪案件為研究對象，分析該經(jīng)驗的運行現(xiàn)狀。法律事務(wù)服務(wù)中心是民辦的非營利企業(yè)法人單位，中心內(nèi)參與化解信訪案件的專家主要由律師、退休政法干部及法律專家等組成社會第三方成員。其中，律師主要負(fù)責(zé)化解和代理涉法涉訴信訪案件，處理的對象是對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和決定不服且尚未終結(jié)的信訪案件。當(dāng)遇有重大疑難案件時中心會組織聽證會，給予信訪人充分發(fā)表意見的機會，并邀請人大、政協(xié)及相關(guān)法律專家等進行點評。為推動該項工作的發(fā)展，吉林省與吉林市還紛紛出臺相關(guān)文件予以支持，并采取“政府購買中心法律服務(wù)，中心公益無償為信訪人提供法律服務(wù)”的運作方式。某些地區(qū)還在吉林經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合自身情況對該方式進行創(chuàng)新及細(xì)化，形成自身特色，見表1③除表中所列地區(qū)外還有阜陽市、中衛(wèi)市等地區(qū)也適用信訪法律事務(wù)服務(wù)中心化解涉法涉訴信訪案件，但由于這些地區(qū)與吉林市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心運行方式大同小異，并無自身特色，所以并未在表中列明。。

表1 全國適用法律事務(wù)服務(wù)中心化解涉法涉訴信訪案件地區(qū)表

(二)律師顧問團——恩施經(jīng)驗

律師顧問團——恩施經(jīng)驗是各地區(qū)律師以顧問團方式參與化解涉法涉訴信訪案件的總稱，又因恩施州是最早適用律師顧問團的地區(qū)，成效也最為顯著，故把這種方式稱為“恩施經(jīng)驗”。下文主要以恩施州的運行情況為描述對象，以展現(xiàn)該經(jīng)驗的運行狀況。恩施州為化解涉法涉訴信訪案件在基層建立大量的村(居)“法律診所”，開展律師送法下鄉(xiāng)活動。律師不僅為當(dāng)事人免費提供咨詢、代理申訴，還需對行政機關(guān)的重大決策進行風(fēng)險評估并提出合法性審查意見。為便于“訴訪對接”，法院內(nèi)部還成立了訴訪局，當(dāng)法院不當(dāng)處理案件時信訪人便可直接向訴訪局反映。而政府為保障律師工作有章可循，還頒布了相關(guān)文件以規(guī)范律師顧問團的管理，并將顧問團工作經(jīng)費納入財政預(yù)算。部分采取恩施經(jīng)驗的城市還根據(jù)本地區(qū)的需求對該經(jīng)驗的運行方式進行相應(yīng)的調(diào)整，形成具有自身特色的糾紛化解方式，見表2①除表中所列地區(qū)外，還有濟寧市、黃石市、武漢市、沈陽市及鄭州市也采取律師顧問團化解涉法涉訴信訪案件，但基本特征與恩施州并無太大差異，所以并未在上表列明。。

表2 全國適用律師顧問團化解涉法涉訴信訪案件地區(qū)表

(三)律師值班——山東經(jīng)驗

律師值班——山東經(jīng)驗是律師以代理申訴值班的方式參與化解涉法涉訴信訪案件的簡稱，之所以稱之為山東經(jīng)驗是因為該方式主要在山東適用。雖然目前僅有山東省采取律師代理申訴值班化解涉法涉訴信訪案件，但由于該方式在較短時間內(nèi)便取得驚人效果，所以有必要對該經(jīng)驗的運行現(xiàn)狀進行分析。律師代理申訴值班具體指在省、市兩級法院成立律師值班室，律師從政府獲取經(jīng)費并免費為信訪人提供法律咨詢、代理申訴。為保障律師代理申訴值班化解涉法涉訴信訪案件有效運行，省高級人民法院與省司法廳、律協(xié)聯(lián)合發(fā)文規(guī)定律師僅代理申訴案件，即不服人民法院作出的生效刑事裁決、裁定，以及生效的民事、行政案件經(jīng)過再審后仍不服向法院申訴的案件。同時，律師代理申訴必須在申訴人和律師雙方自愿的基礎(chǔ)上進行。

(四)公益法律服務(wù)中心——北京經(jīng)驗

公益法律服務(wù)中心——北京經(jīng)驗，指各地區(qū)律師以參與公益法律服務(wù)中心的方式化解涉法涉訴信訪案件的總稱，之所以稱為北京經(jīng)驗是因為該方式在北京市運行得最為成熟。從北京市高級人民法院每天安排法律專家、律師與心理咨詢師等在信訪接待站接訪，至成立公益法律服務(wù)與研究中心無償為群眾提供法律服務(wù)②該種方式在北京被稱為“公益法律服務(wù)與研究中心”，而在其他地區(qū)皆被命名為“公益法律服務(wù)中心”，但兩者在具體運行上并無太大差別，所以在此把該種方式稱為公益法律服務(wù)中心——北京經(jīng)驗。，北京市高級人民法院已經(jīng)將律師接談信訪人作為法院接談初訪的前置程序。目前某些地區(qū)在借鑒北京經(jīng)驗化解涉法涉訴信訪時還結(jié)合自身特點對該方式進行調(diào)整，形成具有自身特色的涉法涉訴信訪化解方式，見表3③除表中所列地區(qū)外還有上海、沈陽、無錫、東莞、烏魯木齊、安陽及南寧等市也采取公益法律服務(wù)中心化解涉法涉訴信訪案件，但基本特征與北京市并無太大差異，所以并未在上表列明。。公益法律服務(wù)中心運作后的首要任務(wù)便是大力宣傳，告知群眾在公檢法等司法機關(guān)的信訪接待大廳有各方專家及律師值班，無償為信訪人提供信訪服務(wù)。雖各方專家公益無償為信訪人服務(wù)，但專家可從政府獲得相應(yīng)補助。律師在公益法律服務(wù)中心主要負(fù)責(zé)處理涉法涉訴信訪案件，在接訪后對案件審查分流，屬于無理信訪的，僅需出具法律意見書；若法院工作的確存在問題，律師還需在法律意見書中指明問題所在。

表3 全國適用公益法律服務(wù)中心化解涉法涉訴信訪案件地區(qū)表

二、律師參與化解涉法涉訴信訪效果的有限性

通過分析實踐中較為典型的律師參與化解涉法涉訴信訪的四種方式，可以看出實踐中律師公益無償為信訪人提供法律服務(wù)雖化解了一定量的涉法涉訴信訪案件，但律師參與化解涉法涉訴信訪改革的效果仍具有一定的有限性。

(一)信訪及司法制度的有效性不足

無論是實踐經(jīng)驗還是《意見》抑或是各地根據(jù)《意見》制定的實施細(xì)則，都是在信訪與司法兩項制度交錯運行的情況下開展的，所以實踐中依然存在當(dāng)事人恣意游離在兩套規(guī)則之間的現(xiàn)象。雖然《意見》規(guī)定律師參與的功能是為信訪人提供法律咨詢、代理申訴，但由于缺乏剛性的制度約束，信訪人在咨詢律師后仍可以選擇自己認(rèn)為最有利的糾紛化解方式，而非必須按照律師的建議行事。因此，當(dāng)事人繼續(xù)選擇信訪途徑解決司法問題的現(xiàn)象在實踐中屢見不鮮，說明律師參與化解涉法涉訴信訪改革仍未劃清信訪與司法的界限，兩項制度的有效性難以發(fā)揮，涉法涉訴信訪難題未能從根本上得到解決。

(二)律師參與的積極性有限

從實踐可知，律師化解涉法涉訴信訪案件的主要任務(wù)是為信訪人分析案件或代理申訴。同時，《意見》規(guī)定律師參與化解涉法涉訴信訪案件的具體任務(wù)是:“對原案件處理正確的，幫助信訪人理解政法機關(guān)作出的處理意見，勸導(dǎo)其服判息訴；對原案件處理可能存在錯誤或瑕疵的，向政法機關(guān)提出建議，促使問題進入法律程序解決。”但一方面，由于該項制度改革尚未打破信訪與司法的界限，兩項制度的有效性不足，所以實踐中當(dāng)事人同時尋求信訪與司法救濟的雙重行動邏輯沒有明顯的改善。這說明律師為信訪人評析信訪事項并提供解決方案的工作，在多數(shù)情況下并沒有得到當(dāng)事人的認(rèn)可。另一方面，根據(jù)《意見》內(nèi)容可知，律師對政法機關(guān)提出的建議能否被政法機關(guān)采納，是律師參與化解涉法涉訴信訪案件的另一核心問題。但實踐及《意見》和各地區(qū)的實施細(xì)則并未明確律師意見書的效力，因此政法機關(guān)采納律師意見的可能性極低。綜上，可以說明律師的參與在本質(zhì)上并沒有得到當(dāng)事人與政法機關(guān)的認(rèn)可，這樣不僅會打擊律師參與的積極性，從而也會導(dǎo)致律師的參與難逃流于形式的宿命。

(三)律師參與化解涉法涉訴信訪制度的可持續(xù)性不足

其一，上文已經(jīng)提到律師參與的積極性有限是該項制度可持續(xù)性不足的原因之一。其二，實踐經(jīng)驗及各地的實施細(xì)則都從不同角度限定了律師參與的案件類型。如山東省規(guī)定律師參與化解的涉法涉訴信訪案件僅限于法院的判決、決定，而檢察院、公安機關(guān)等政法機關(guān)并不包含在內(nèi)，且律師值班的地點也僅限于中級人民法院和高級人民法院。除山東省外，黑龍江、湖北等地也紛紛限定了律師參與的案件范圍，如此一來，部分涉法涉訴信訪案件并不屬于本次改革范圍。同時，實踐中還存在《意見》宣傳不到位的現(xiàn)象，這也在一定程度上限制了律師參與的范圍。律師參與范圍受限的直接不良后果便是該項制度能化解的涉法涉訴信訪案件量有限，此種做法已經(jīng)從根本上限制了制度的可持續(xù)發(fā)展。其三，實踐經(jīng)驗及《意見》和實施細(xì)則都存在統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)規(guī)定不完善的情況。從實踐經(jīng)驗及上文的論述可知律師參與化解涉法涉訴信訪案件不只是律師簡單地加入就行，為使該項制度長久運行必須有統(tǒng)籌的規(guī)劃和相關(guān)組織的支持。但實踐經(jīng)驗并未涉及，且《意見》也僅規(guī)定律師參與化解涉法涉訴信訪需政法機關(guān)予以配合，而對其他單位則未作出規(guī)定。通常一個案件不可能只涉及雙方當(dāng)事人，律師還需要從其他證人與相關(guān)人(單位)處收集證據(jù)、了解案情?！兑庖姟芳案鞯貙嵤┘?xì)則在制定時并未考慮相關(guān)因素，缺乏相關(guān)人(單位)的配合，信訪案件的化解在一定程度上也會受阻。再如，實踐中大多數(shù)地區(qū)都采取“政府購買法律服務(wù)，律師公益無償化解案件”的方式，但《意見》僅強調(diào)律師的公益無償性，忽視了制度的經(jīng)濟保障。為保障制度的可持續(xù)發(fā)展，政府還需出臺相關(guān)文件對“政府購買法律服務(wù)”的做法加以支持。

三、律師參與化解涉法涉訴信訪困境的成因分析

從《意見》的內(nèi)容可知此次改革試圖通過律師的參與為涉法涉訴信訪化解提供專業(yè)性元素，實現(xiàn)訴訪分離的目標(biāo)。但通過上述分析可知本次改革仍不能從根本上解決涉法涉訴信訪難題。因信訪與司法制度的有效性不足導(dǎo)致律師參與的積極性有限與制度的可持續(xù)性發(fā)展受阻，所以律師參與化解涉法涉訴信訪改革的困境根源在于信訪與司法界限不明，功能混同。用國家治理理論來分析則可從“信訪+”二元治理結(jié)構(gòu)中找到根源。所謂“信訪+”二元治理結(jié)構(gòu)指:由于《信訪條例》的頒布擴展了信訪的功能，再因維穩(wěn)壓力的加大，信訪事件激增，信訪功能廣泛滲入行政管理、糾紛解決、權(quán)利救濟、社會保障等各種政治制度領(lǐng)域，由此便形成了“信訪+”二元治理結(jié)構(gòu)①關(guān)于“信訪+”二元治理結(jié)構(gòu)論述，具體可參見吳英姿《論司法認(rèn)同:危機與重建》，載于《中國法學(xué)》，2016年第3期；《從訴訪難分看治理模式創(chuàng)新》，載于《法治現(xiàn)代化研究》，2017年第1期。。這種治理結(jié)構(gòu)最典型的特征便是信訪與其他制度并存、功能交錯使用，不可避免地導(dǎo)致不同制度的行動方針與運行邏輯相互沖突。而涉法涉訴信訪治理便是典型的“信訪—司法”二元治理結(jié)構(gòu)。在“信訪—司法”二元治理結(jié)構(gòu)之下，信訪制度與司法制度交錯運行，處于一種“你中有我，我中有你”相互交織的狀態(tài)中，并不能完全或清楚地區(qū)別開來[2]10。所以兩項制度在運行過程中不可避免地相互影響，導(dǎo)致制度邊界模糊、功能定位不明，信訪人便借機在兩項制度之間游走，最終結(jié)果便是兩項制度有效性不足。而律師參與化解涉法涉訴信訪改革仍是在這種二元結(jié)構(gòu)之下進行，所以取得的效果有限。

(一)二元結(jié)構(gòu)下當(dāng)事人的雙重行動邏輯

在“信訪—司法”二元結(jié)構(gòu)之下，信訪與司法兩項制度界限模糊、功能混同，當(dāng)事人可以隨意選擇一種或同時適用兩種規(guī)則達到自己的目的。在律師參與化解涉法涉訴信訪中，當(dāng)事人在咨詢律師之后仍可選擇自己認(rèn)為最有利的解決方式，而不是必須適用律師建議的方式。如當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)司法程序難以解決或不能快速解決糾紛，還可以選擇信訪程序來實現(xiàn)自己的目的。當(dāng)事人的雙重行動邏輯往往尋求的是規(guī)則之外的救濟方法，破壞了制度的有效性。當(dāng)事人恣意選擇救濟方式的行為還易產(chǎn)生“尋租空間”，影響制度的可持續(xù)發(fā)展，如當(dāng)事人利用“越級訪”“進京訪”等策略向政法機關(guān)施壓以謀求更多利益。

(二)二元結(jié)構(gòu)下當(dāng)事人的雙重行動邏輯導(dǎo)致信訪與司法兩項制度的有效性不足

“信訪—司法”二元治理結(jié)構(gòu)下當(dāng)事人隨意選擇救濟程序的雙重行動邏輯之所以導(dǎo)致信訪與司法兩項制度剛性不足、效力不高，根本原因在于信訪在本質(zhì)上是行政管理行為，遵循的是權(quán)力運行邏輯或政治邏輯，而司法是中立的裁判者通過法律的裁判與衡量行為，遵循的是法律邏輯[3]197。當(dāng)事人的雙重行動導(dǎo)致兩種制度交錯運行、訴訪不分，本質(zhì)上是兩種制度博弈，致使兩種制度的功能都被弱化，陷入低能狀態(tài)。因此兩種制度的權(quán)威性與公信力也會受到?jīng)_擊，制度有效性不足由此產(chǎn)生。

“信訪—司法”二元治理結(jié)構(gòu)下當(dāng)事人的雙重行動邏輯及信訪與司法制度的有效性不足影響著律師參與化解涉法涉訴信訪改革的效果。也正是因為律師參與化解涉法涉訴信訪改革未能從根本上打破這種二元結(jié)構(gòu)的桎梏，改革仍延續(xù)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的作風(fēng)，所以此項改革成效不顯著，同時伴隨著一些弊端，并不能根治涉法涉訴信訪難題。

四、律師參與化解涉法涉訴信訪的路徑選擇

(一)建立民主溝通對話平臺

律師參與化解涉法涉訴信訪效果的有限性說明，在“信訪—司法”二元治理結(jié)構(gòu)下的律師參與化解涉法涉訴信訪改革并沒有從根本上解決問題。上述研究表明，想要根治涉法涉訴信訪難題必須打破“信訪—司法”二元治理結(jié)構(gòu)。而正是因信訪的糾紛解決、權(quán)利救濟功能擴張至司法領(lǐng)域，信訪的上通下達、反映民意功能異化為表達訴求、解決問題[4]25-26，導(dǎo)致大量本應(yīng)由司法解決的糾紛紛紛轉(zhuǎn)向信訪渠道，出現(xiàn)信訪與司法的逆向選擇，最終形成“信訪—司法”二元結(jié)構(gòu)。因此，想要打破這種二元結(jié)構(gòu)必須重新定位信訪功能，劃清信訪與司法的界限。信訪功能擴張是因為其衍生的糾紛解決、權(quán)利救濟等功能侵入至司法領(lǐng)域，所以明確制度界限時不僅需要重新定位信訪功能還需分離其糾紛解決與權(quán)利救濟功能，可嘗試從將信訪改造為公眾參與決策的民主溝通對話平臺入手。民主溝通對話平臺的功能，是就分流到平臺需要公共決策的問題召開聽證會供信訪人與決策機關(guān)共同討論，從而達成意見共識。將信訪改造為公眾參與決策的公共平臺，一方面回歸了信訪上通下達的功能，而且還提升了群眾反映民意、政治參與的能力；另一方面，把信訪改造成民主溝通對話平臺本質(zhì)上是在取消信訪的糾紛解決與權(quán)利救濟功能，當(dāng)事人只能通過該平臺反映意見，而不能向其尋求救濟并要求解決糾紛。借此劃清了信訪與司法的界限，信訪僅負(fù)責(zé)反映民意，而解決糾紛和實現(xiàn)救濟的功能則歸還給司法。把信訪建立成民主溝通對話平臺、限縮與改造信訪功能行為的本質(zhì)就是在解構(gòu)“信訪—司法”二元治理結(jié)構(gòu)，明確信訪與司法的界限，有助于實現(xiàn)訴訪分離的改革目標(biāo)和各項制度的有效性。

(二)律師角色重新定位

把信訪定位為民主溝通對話平臺后，群眾將公共問題向平臺反映，平臺并不負(fù)責(zé)解決問題而是將問題分類轉(zhuǎn)交給相關(guān)部門，借此供群眾與相關(guān)部門面對面溝通交流。對于涉法涉訴信訪案件，民主溝通對話平臺發(fā)揮效用的前提是必須有專業(yè)法律人士識別分流案件，把需要公共決策的案件分流至平臺。無論是經(jīng)濟和諧發(fā)展，還是個人權(quán)益保障，以及規(guī)范秩序的協(xié)調(diào)，律師都在其中發(fā)揮著極其重要的中介和有序化的作用[5]84-86。把信訪定位為民主溝通對話平臺后，涉法涉訴信訪案件中律師除了為信訪人分析案件材料、提出解決方案及代理申訴外，還需識別分流案件。將可訴的案件分向司法部門或其他仲裁、調(diào)解等多元糾紛解決渠道；將不可訴、需要政策回應(yīng)的案件導(dǎo)入信訪平臺，由信訪平臺對案件再分類并流向立法、檢察、監(jiān)察等相關(guān)部門，各部門便借信訪平臺與當(dāng)事人溝通對話。因此，將信訪改造成民主溝通對話平臺的同時還需要對律師角色重新定位，明確其識別分流案件的功能。在涉法涉訴信訪中增加律師的識別分流功能后，信訪工作流程演變?yōu)椤笆芾怼R別分流—溝通對話”。而且在涉法涉訴信訪中，存在部分僅為當(dāng)事人私人恩怨的案件，信訪人只想通過信訪渠道向決策機關(guān)或立法部門反映意見。這類型案件在受理并經(jīng)過律師識別分流之后便由平臺將案件轉(zhuǎn)交給立法或決策部門，最后信訪人和立法決策部門借助信訪平臺對問題進行面對面交流。立法及決策機關(guān)處理信訪案件的方式是借信訪平臺就某一類型案件舉行聽證會，廣泛邀請群眾與法律專家參與，與群眾面對面交流，在了解群眾對案件的反映之后便可與專家討論并決定是否立法。將信訪改造為民主溝通對話平臺并重新定位律師識別分流案件功能的做法，肯定了律師參與積極效用的同時還打破了“信訪—司法”二元治理結(jié)構(gòu)，在一定程度上也強化了信訪與司法兩項制度的有效性。制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程[6]12。

(三)構(gòu)建回應(yīng)型政府

將信訪改造為民主溝通對話平臺后，信訪就是充當(dāng)民意反映與政府回應(yīng)之間的一條紐帶，無需對案件進行實際處理，由政府與當(dāng)事人“溝通對話”回應(yīng)其訴求。政府的這種回應(yīng)機制可以從回應(yīng)型政府中找到根源。所謂回應(yīng)型政府，就是以解決公共問題為責(zé)任，體現(xiàn)服務(wù)導(dǎo)向、合作共治、及時反映、依法治理特征，具有穩(wěn)定、可靠、可持續(xù)發(fā)展的回應(yīng)性，以及有效回應(yīng)社會所需回應(yīng)力的政府及其治理模式[7]46。其中“回應(yīng)”指的是政府對公眾需求及時作出反應(yīng)，具體在信訪案件中主要針對信訪上傳下達、意見表達等功能?；貞?yīng)型政府在涉法涉訴信訪案件治理中主要針對的是經(jīng)律師識別分流之后需要公共決策的案件，對于該類型案件政府需借助信訪聽證會平臺與信訪人就案情進行面對面討論。政府的及時回應(yīng)在一定程度上肯定了律師參與的效用，鼓勵了律師參與的積極性，為律師參與化解涉法涉訴信訪制度持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。回應(yīng)型政府可以通過以下手段治理涉法涉訴信訪難題:

第一，鼓勵律師積極參與。涉法涉訴信訪中政府與信訪人充分對話的前提是律師對案件的識別與分流。為了保證民意傳達與政府回應(yīng)的良性發(fā)展，保障律師積極參與是涉法涉訴信訪改革需要重點考慮的情況。

第二，政府及時回應(yīng)。政府及相關(guān)部門從民主溝通對話平臺接到信訪案件后應(yīng)積極主動回應(yīng)，與信訪人就信訪問題進行平等、公開的交流，爭取雙方共同協(xié)商解決信訪難題。政府及時回應(yīng)既能讓信訪人了解案件的進展，還能防止信訪人采取更為極端的上訪方式，有利于保障社會安定和諧，達到雙方共贏的目標(biāo)。

第三，完善信訪聽證會制度。信訪平臺將案件轉(zhuǎn)交給各部門后，各部門便借信訪平臺召開聽證會與信訪人就案情進行溝通交流。信訪聽證會作為信訪人與政府面對面溝通對話的平臺，事關(guān)信訪案件處理的結(jié)果，所以需要保障群眾的積極參與。因此，聽證前的公告尤為重要，聽證后也需對聽證過程以多種形式公開，保障群眾的知情權(quán)。

第四，構(gòu)建網(wǎng)上信訪平臺。隨著網(wǎng)絡(luò)影響力的與日俱增，信訪部門也可以將其建設(shè)為政府與信訪人溝通對話的公共平臺。構(gòu)建網(wǎng)上信訪平臺，使信訪人的訴求表達多元，增強政府的回應(yīng)能力，充分保障對話的平等性與回應(yīng)的及時性。