如何達(dá)成“最佳行政”構(gòu)想

趙靜

【摘要】近年來(lái)，我國(guó)提出“最佳行政”概念，要求行政行為達(dá)到最佳效果，符合行政活動(dòng)的目的和初衷。實(shí)踐之中，“最佳行政”的構(gòu)建始終未能達(dá)到社會(huì)滿(mǎn)意。鑒于此，只有構(gòu)建多元主體參與機(jī)制，注重主客觀行政法并重，推進(jìn)最佳二維結(jié)構(gòu)互動(dòng)，關(guān)注行政行為與環(huán)境融合，才能實(shí)現(xiàn)行政行為的最大效能。

【關(guān)鍵詞】“最佳行政” 合法性 最佳性 【中圖分類(lèi)號(hào)】D82 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

一直以來(lái)，我國(guó)行政法律體系以“控制論”為基礎(chǔ)，以“依法執(zhí)政”作為行政行為的指導(dǎo)思想，以“合法性”判斷行政行為質(zhì)量，并形成相應(yīng)的行政法律體系。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，傳統(tǒng)行政行為標(biāo)準(zhǔn)遭受沖擊，“最佳行政”理論應(yīng)運(yùn)而生，“最佳行政”要求行政行為必須能夠達(dá)到最佳效果，創(chuàng)造最大效能，以“最佳性”取代“合法性”，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為質(zhì)量的重新評(píng)判。

“最佳行政”是一項(xiàng)原則，也是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)

“最佳行政”是指在行政法上行政行為能夠達(dá)到最適合、最恰當(dāng)、最符合目的的行政狀態(tài)。任何活動(dòng)都存在最佳點(diǎn)，行政活動(dòng)也同樣如此，只有達(dá)到行政最佳點(diǎn)，才能確保行政法律和行政行為最為適合?！白罴研姓笔且豁?xiàng)原則，也是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。從原則角度來(lái)看，“最佳行政”要求不斷提高行政行為的質(zhì)量，任何行政活動(dòng)都要無(wú)限逼近最佳行政行為；從標(biāo)準(zhǔn)角度來(lái)看，“最佳行政”與合法性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)，是行政行為最高標(biāo)準(zhǔn)。

“最佳行政”在秩序行政和公共服務(wù)兩個(gè)領(lǐng)域中，表現(xiàn)形式存在一定的差異。秩序行政中“最佳行政”的表現(xiàn)：在秩序行政活動(dòng)中一般有兩種情況，一是行政活動(dòng)僅涉及行政相對(duì)人，并且只涉及處罰的輕重緩急。在此種情況下，社會(huì)公眾違反了行政法規(guī)，應(yīng)對(duì)其采取一定的強(qiáng)制措施，在處罰的過(guò)程中，行政主體需要出于目的考量，選擇適合的行政處罰方式，消除該行為的社會(huì)危害性。此時(shí)，“最佳行政”理念認(rèn)為能不采取強(qiáng)制措施就盡量不采取，能利用較輕的懲罰達(dá)到目的就不應(yīng)適用重的。比如行政相對(duì)人違反交通法規(guī)，在公路上超速行駛，該行為僅涉及處罰的輕重緩急，如果通過(guò)警告方式能夠達(dá)到行政目的，就不應(yīng)采取扣分、罰款等方式處理。二是面臨私益與公益沖突。行政相對(duì)人的行為既損害了社會(huì)公共利益，又侵犯了他人的合法權(quán)益，“最佳行政”在處理時(shí)既要考慮對(duì)公共利益或他人利益的彌補(bǔ)，又要考慮到行為人的過(guò)錯(cuò)程度。

公共服務(wù)中“最佳行政”的表現(xiàn)：在公共服務(wù)領(lǐng)域，“最佳行政”始終追求“沒(méi)有最好只有更好”，在公共服務(wù)領(lǐng)域，法律法規(guī)往往僅規(guī)定公共服務(wù)的底線(xiàn)，而“最佳行政”必須要高于底線(xiàn)，最大限度為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

“最佳行政”的標(biāo)準(zhǔn)與條件

司法實(shí)踐中，判斷是否是“最佳行政”主要由行政主體完成，無(wú)論是從標(biāo)準(zhǔn)，還是原則角度來(lái)看，“最佳行政”判斷需要從行政主體出發(fā)，即便不同的行政主體在能力、認(rèn)知和價(jià)值上存在差異，但并不妨礙行政主體對(duì)“最佳行政”的追求。但是，“最佳行政”的判斷標(biāo)準(zhǔn)源自法律，應(yīng)以法律作為最終的判斷依據(jù)，這里的法律即包含行政法規(guī)，又囊括立法精神，也包含法律適用和司法解釋?zhuān)姓黧w在行使法律權(quán)力時(shí)，必須本著立法精神和法律原則進(jìn)行判斷，必須符合法律法規(guī)要求。

社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家行使行政權(quán)利、行政主體表現(xiàn)會(huì)作出基本判斷，此判斷會(huì)對(duì)國(guó)家行政主體產(chǎn)生一定影響，甚至?xí)绊懶姓黧w的更換和變動(dòng)。在現(xiàn)代社會(huì)，“最佳行政”的客觀條件是民主政治和法治社會(huì)，只有社會(huì)公眾能夠參與對(duì)行政主體的評(píng)價(jià)，并基于社會(huì)公眾的意識(shí)對(duì)行政主體進(jìn)行正確選擇，才能激勵(lì)行政主體實(shí)現(xiàn)“最佳行政”。因此，“最佳行政”存在的客觀前提是民主、法治國(guó)家，非民主、法治國(guó)家不存在評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，也就不存在“最佳行政”理念。

“最佳行政”有其內(nèi)生動(dòng)力。“最佳行政”的實(shí)現(xiàn)需要激勵(lì)機(jī)制，只有通過(guò)不斷地激勵(lì)行政主體，才能促進(jìn)行政主體的進(jìn)步和發(fā)展。行政主體合法性是行政的最低標(biāo)準(zhǔn)，行政主體滿(mǎn)意度是行政的高標(biāo)準(zhǔn)，行政主體需要通過(guò)不斷的完善，讓社會(huì)公眾對(duì)行政主體持滿(mǎn)意態(tài)度?；跐M(mǎn)意度要求，行政主體內(nèi)部需要建立完善的考核機(jī)制和獎(jiǎng)懲措施，通過(guò)科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，確保行政主體得到回報(bào)，區(qū)分不同能力、不同態(tài)度的行政主體，逐漸形成“最佳行政”機(jī)制。

“最佳行政”是一個(gè)綜合評(píng)價(jià)。“最佳行政”評(píng)價(jià)依據(jù)具有位階性，對(duì)簡(jiǎn)單的行政行為可以直接以法律作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如果法律之間存在沖突，可以上升至法律原則、法律目的等，對(duì)復(fù)雜的行政行為則需要利用內(nèi)心態(tài)度和價(jià)值準(zhǔn)則予以評(píng)價(jià)。鑒于法律始終滯后于社會(huì)發(fā)展，行政主體不能事事依賴(lài)法律，法律作為一種信仰，行政主體需要將其置于內(nèi)心，即便無(wú)法達(dá)到“最佳行政”標(biāo)準(zhǔn)，但依然保持良好的態(tài)度，不斷追求“最佳行政”。

“最佳行政”的構(gòu)建與發(fā)展

構(gòu)建多元主體參與機(jī)制。一直以來(lái)，我國(guó)都注重行政體制改革，不斷向“最佳行政”方向發(fā)展。政企分開(kāi)、事業(yè)單位分類(lèi)、行政機(jī)構(gòu)改革都意味著我國(guó)行政體系的發(fā)展與創(chuàng)新。在新時(shí)期，構(gòu)建多元主體參與機(jī)制是行政改革的重點(diǎn)，要打破行政權(quán)與公民權(quán)的單一結(jié)構(gòu)平衡，逐漸開(kāi)展行政主體、行政相對(duì)人、利害關(guān)系人、社會(huì)公眾、媒體等合作共治局面。在多元主體參與機(jī)制影響下，行政法將傳統(tǒng)的組織、法人、公眾合并考察，形成“公共行政組織形態(tài)庫(kù)”，從而為行政主體采取正確行政決策提供更多參考。

注重主客觀行政法并重。傳統(tǒng)行政法都是以行政決定為主要規(guī)范對(duì)象，以回避和聽(tīng)取意見(jiàn)等對(duì)抗程序?yàn)橹饕贫葮?gòu)造，這些都?xì)w屬于主觀行政法范疇。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，行政法不能僅僅以防御性概念理解國(guó)家，必須面對(duì)多面利害關(guān)系沖突。此時(shí)，主觀行政法發(fā)揮的作用就相對(duì)有限，必須利用客觀行政法加以調(diào)整，行政法應(yīng)通過(guò)科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，將行政決策納入到法治軌道范疇，以提升客觀行政法在現(xiàn)代行政法體系的比重，在相互對(duì)立的價(jià)值中尋求平衡點(diǎn)。

推進(jìn)最佳二維結(jié)構(gòu)互動(dòng)。合法性和最佳性是“最佳行政”的構(gòu)成關(guān)鍵，合法性能夠確定行政活動(dòng)的邊界，規(guī)范行政權(quán)力的行使，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益；最佳性則是致力于提高行政效能，實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系中各方利益的平衡，確保實(shí)現(xiàn)更佳的行政效果。一直以來(lái)，我國(guó)行政立法和實(shí)踐僅關(guān)注合法性，在現(xiàn)代社會(huì)中，必須推進(jìn)合法性與最佳性的二維結(jié)構(gòu)互動(dòng)。當(dāng)行政主體存在違法時(shí)，就需要利用合法性予以審查，當(dāng)行政主體行為合法時(shí)，就需要考量行政主體行為的簡(jiǎn)易性、經(jīng)濟(jì)性、靈活性，確保能夠最大化實(shí)現(xiàn)行政目的。此外，要不斷結(jié)合合法性與最佳性，促進(jìn)行政行為不斷完善，形成“最佳方案”，提高行政行為的效能。

關(guān)注行政行為與環(huán)境融合。真正“最佳行政”應(yīng)確保行政參與各方能夠互動(dòng)協(xié)商，形成友好型的行政環(huán)境?！白罴研姓钡臉?gòu)建與發(fā)展，必須要關(guān)注行政行為與行政環(huán)境融合，完善社會(huì)公眾參與行政，通過(guò)社會(huì)公眾的有效參與，形成“微觀民主”，促進(jìn)國(guó)家“宏觀民主”的建設(shè)。同時(shí)，重新界定社會(huì)環(huán)境下的行政責(zé)任，傳統(tǒng)的責(zé)任評(píng)價(jià)已經(jīng)不能適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中社會(huì)公眾的需求，要建立與國(guó)家責(zé)任理念相匹配的最佳責(zé)任保障。此外，行政法根本在于提高行政效能，要關(guān)注行政活動(dòng)的成本，對(duì)行政行為進(jìn)行效益分析，確保行政活動(dòng)的組織、手段、程序能夠符合行政最佳效能。

（作者為黑龍江大學(xué)法學(xué)院副教授）