欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉的現(xiàn)狀與展望

王暾

摘 要：土地是進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要基礎，而為保證現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)的需求，土地的流轉集中成為土地制度發(fā)展的一大趨勢。土地流轉雖然在帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)能、地方與農(nóng)民收益以及轉移農(nóng)村剩余勞動力等方面具有積極意義，但其自身也面臨諸多問題亟待解決。因此，在土地流轉效益最大化的探索之路中，需要從人力、政策、資金等多方著力，建立與完善地方土地流轉機制。

關鍵詞：欠發(fā)達地區(qū)；農(nóng)村；土地流轉

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2018）07-0061-04

2017年10月18日，習近平總書記在十九大的報告中指出，要落實土地流轉“三權分置”體系，并作出在第二輪承包到期后再延長30年的重要舉措，這成為新時期農(nóng)村土地流轉的定心丸。因此，在中國特色社會主義的發(fā)展進入新時代后，盤活土地流轉機制，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，成為探索解決社會新矛盾與全面建成小康社會的可行途徑。

從微觀角度而言，土地對于農(nóng)民來講不僅僅只是一種經(jīng)濟事實，更具有道德倫理與社會文化交叉而出的非經(jīng)濟價值。正因為如此，從土地改革到改革開放，土地制度的變革一直是社會政策的中心議題，而這一過程中的土地政策雖然也從組織形式、地權讓渡等方面做了諸多嘗試，但是本質上并未改變小農(nóng)經(jīng)濟粗放型、細碎化的生產(chǎn)特點。新時期以來，土地集中化程度對于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的影響與日俱增。因此，整理研究A鄉(xiāng)土地流轉過程中的問題、規(guī)律，對于欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村發(fā)展具有重大的理論與現(xiàn)實意義。

一、A鄉(xiāng)的農(nóng)村現(xiàn)狀與土地流轉問題

A鄉(xiāng)位于甘肅西部地區(qū)，下轄10個行政村、59個社，2355戶、10031人，現(xiàn)有耕地46143畝。由于土質及氣候條件相對較差，農(nóng)產(chǎn)品多為一年一收，因此本地種植業(yè)多為飼草、枸杞、制種玉米等經(jīng)濟作物為主，糧食種植較少。除卻在耕田中之外，全鄉(xiāng)也大力開展養(yǎng)殖與特色林果業(yè)作為額外的經(jīng)濟收入，但是起步相對較晚，所以種植業(yè)在產(chǎn)業(yè)結構中仍舊占首要地位。全鄉(xiāng)土地流轉面積共計20193.2畝，占全鄉(xiāng)總耕地面積的43.8%，在這其中，流轉經(jīng)營規(guī)模較大的有甘肅欣海牧草飼料科技有限公司、無量枸杞專業(yè)合作社、遠大牧業(yè)和寧夏枸杞種植大戶等。通過土地流轉，打破村組界限，組織協(xié)調多個村莊建成千畝枸杞示范基地3個，紫花苜蓿種植基地1個。通過對材料的整理分析，可以看出A鄉(xiāng)農(nóng)村土地流轉的幾個鮮明特征：

（一）土地流轉對象多在本地域內

在A鄉(xiāng)土地流轉過程中，大多數(shù)土地都流向當?shù)胤N植大戶與農(nóng)民合作社，目前，全鄉(xiāng)經(jīng)營100-200畝的大戶有21戶、200-500畝的30戶、500-1000畝的5戶，1000畝以上的3戶（土地流轉面積數(shù)據(jù)詳見表1）。在這其中，可以看出社會資本對于A鄉(xiāng)農(nóng)村土地的流轉占有比例并不高，雖然學界對于社會資本進入鄉(xiāng)村的評價褒貶不一，但是在A鄉(xiāng)為代表的欠發(fā)達地區(qū)，地方財政對于村民合作組織、專業(yè)戶的支持力度終究有限，發(fā)展農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營的物質動力相對缺乏，所以“鼓勵資本下鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)成為當前地方政府推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要舉措”[1]。域外企業(yè)的進入，落后農(nóng)村地區(qū)所缺失的資金、技術以及管理經(jīng)驗等方面會得到及時的補位，并且會促進農(nóng)業(yè)的集約化生產(chǎn)，而這恰恰是A鄉(xiāng)土地流轉中所欠缺的。

（二）農(nóng)民對土地流轉顧慮大

A鄉(xiāng)的土地流轉起始于上世紀90年代，開始是以互換、轉包的為主，只是在近些年來，土地流轉呈現(xiàn)上升趨勢，并開始出現(xiàn)出租、轉讓等多種形式并存的局面。但是在土地流轉中，流轉交易方式以自主聯(lián)系為主，占到流轉總戶數(shù)的58.7%，而通過村組統(tǒng)一組織進行流轉的占比37.5%，由承包方上門聯(lián)系的僅占3.8%。從這里可以看出，在土地流轉這類的經(jīng)濟行為活動中，農(nóng)民在流轉對象以及方式的選擇中更傾向于自己選擇聯(lián)系，或者交由鄉(xiāng)村熟人組成的村社組織，而完全處于村域之外的工商資本則不是農(nóng)民的重點注意對象。因此，這導致在相當長的一段時間內，當?shù)赝恋亓鬓D時間大都較短，合同期限在5年以下的占到總數(shù)的64.56%，影響了土地承包者對于土地長期投資的信心。這就使得當?shù)氐耐恋亓鬓D陷入一種土地交易供給結構的矛盾之中，使出租人與承租人的交易出現(xiàn)隨機性、盲目性，這勢必增大了土地流轉的交易成本，影響了土地流轉的速度、規(guī)模與效益。

（三）土地流轉主體法律意識不足

目前土地流轉中，主體之間的經(jīng)濟行為受法律認識不足的影響頗多。首先，還有一部分農(nóng)民對農(nóng)業(yè)用地的承包權與經(jīng)營權認識不足，一部分農(nóng)民認為土地流轉是對于承包地的重新調整，擔心將土地流轉出去后失去土地的承包權，故而造成了這些農(nóng)民寧可粗放經(jīng)營、撂荒棄耕也不將土地流轉的現(xiàn)狀。此外，土地流轉交易的合同簽訂中，由主體自行口頭協(xié)議的占21%，經(jīng)過管理機構審查或套證機關公證的只占2.5%。盡管A鄉(xiāng)所在縣級政府統(tǒng)一印制了規(guī)范的流轉合同樣本，但是在具體流轉過程中，農(nóng)民對合同模板的使用率僅有12%。這導致土地流轉隨意性大，流轉主體雙方責權利不明確，容易引起矛盾糾紛。一些農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品效益較差時將土地流轉出去，就近務工；但是在農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟效益上漲之后，許多租地農(nóng)民會向承租者收回土地或者提高土地租金。一些土地糾紛案件，雖經(jīng)土地仲裁委員與農(nóng)經(jīng)站會調解執(zhí)行，但是終究造成了不良的社會影響，挫傷了土地承租主體的生產(chǎn)積極性，進而損害了土地流轉市場的秩序與流轉進度。

二、A鄉(xiāng)的農(nóng)村土地流轉經(jīng)驗分析

種植農(nóng)業(yè)是一項個人收益低但社會效益高的產(chǎn)業(yè)。因此，在保證流轉土地所有權與用途不變更的前提下，有序推進土地流轉集中既是對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、組織的結構性改變，也是保證農(nóng)民增收的主要手段。當前，這一發(fā)展勢頭的主要影響有以下幾個方面：

（一）農(nóng)民增收呈現(xiàn)多元化

傳統(tǒng)的概念中，農(nóng)民的收入主要來源于其農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動，即農(nóng)產(chǎn)品的利潤所得。但是，小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營形式難以產(chǎn)生商品農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟效益，這也就意味著小農(nóng)經(jīng)濟在應對農(nóng)產(chǎn)品市場的波動過程中的抵抗力較弱，即依托第一產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營性收入也將陷入一種內卷化的窘境。然而，在農(nóng)民流轉土地之后，其土地收入形式也呈現(xiàn)一種多樣化的趨勢（詳見表2）。由前后對比可知，土地出租農(nóng)民每畝在原有基礎上增收560元，并且規(guī)避了市場性風險。此外，“隨著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變、勞動年齡人口趨緊、農(nóng)村綜合改革加深，工資性收入將成為農(nóng)民增收的主力”[2]。就實際情況而言，當?shù)卣⒋褰M積極引導剩余勞動力務工就業(yè)，使青壯年勞動力年均務工收入達3萬元，50歲以上男性勞動力1.5-2萬元，女性勞動力1.2-1.5萬元。

（二）生產(chǎn)與經(jīng)營模式的現(xiàn)代化轉型

小農(nóng)生產(chǎn)模式固有其精耕細作的優(yōu)勢，但是“小農(nóng)生產(chǎn)與社會化大市場的矛盾，比較明顯表現(xiàn)出來的是經(jīng)濟作物”[3]。當?shù)氐慕?jīng)濟作物種植隨著土地的集中，逐步轉變了粗放式經(jīng)營方式，推動農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?、專業(yè)化、標準化發(fā)展。首先，土地承租者開始采用經(jīng)濟效益高的農(nóng)作物，并依托集中化的流轉土地建立種植基地，實行統(tǒng)一種植、規(guī)模經(jīng)營、機械化作業(yè)，減少了小農(nóng)細碎化種植的經(jīng)營成本。其次，通過土地流轉，各經(jīng)營主體利用集中化土地建立起日光溫棚、飼草基地、采摘基地等多種產(chǎn)業(yè)，在生產(chǎn)過程中也方便采用機械化生產(chǎn)，提高產(chǎn)能效益。最后，規(guī)?；姆N植業(yè)帶動起當?shù)剞r(nóng)副業(yè)及鄉(xiāng)村旅游的快速發(fā)展，同時使不便遠行的高齡農(nóng)民擺脫土地依賴，解決其就業(yè)問題。這樣，在地區(qū)內形成“規(guī)模種植-農(nóng)副產(chǎn)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)鏈，改變了單一的產(chǎn)業(yè)結構，使地方與農(nóng)民的收入藉由現(xiàn)代化轉型獲得提升。

（三）提高土地資源的利用率

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質前提，具有不可移動等特點，因而成為農(nóng)村中最為重要的物質資源。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村中進城務工人員也逐漸增加，從2014年開始，進城務工的農(nóng)民工數(shù)量平均每年增長1.5%左右。？譺？訛因此在一段時間內進城務工人員數(shù)量在持續(xù)遞增，尤其當一部分農(nóng)民在城市之中逐步立足之后，雖然其保有農(nóng)村戶籍，仍舊在其戶籍所在鄉(xiāng)村擁有部分土地使用權，但是其個人已經(jīng)完全脫離了第一產(chǎn)業(yè)。因此，A鄉(xiāng)在所轄的行政村成立了以村委會為依托的流轉服務點與調解小組，協(xié)調組織村社內的土地流轉工作有序進行，尤其針對脫離土地生產(chǎn)的務工人員，在其外出前幫助聯(lián)系土地承包方并完成土地承包協(xié)定，保證農(nóng)業(yè)用地的持續(xù)產(chǎn)出，從而有效避免了土地撂荒現(xiàn)象，提高了土地資源的利用率。

三、欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉的路徑展望

在決勝全面建成小康社會的新時期，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這也就說明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力已經(jīng)不是衡量我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的單一標準，更要從環(huán)境保護、供需關系、產(chǎn)品質量、產(chǎn)業(yè)結構等多重角度拓展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路；此外，在保障農(nóng)民收入增長的同時，也要保障其對于生活環(huán)境、精神文明等諸多因素的要求，從而充實鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略。究其本源，中國的社會發(fā)展的發(fā)展核心依舊是土地制度的變革，即“土地改革是進入現(xiàn)代化的門檻”[4]。在經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，土地作為重要的生產(chǎn)資料，是地方政府與農(nóng)民增收的物質依托。故而，圍繞流轉主體、服務體系、組織建設為中心的土地流轉模式應成為欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展導向。

（一）加強專業(yè)人才的引進與培養(yǎng)

從社會經(jīng)濟可持續(xù)增長效益來看，強化農(nóng)村人力資本投入是最有效的方法。尤其是在土地流轉中，除卻農(nóng)業(yè)技術人才的需求外，在政策引導、地價評估、合同簽訂等過程中同樣需要法律、經(jīng)濟、宣傳方面的服務型人才。因此，地方政府與社會組織對于相關人才做到培養(yǎng)與引進并重的舉措，更有利于農(nóng)村土地的有序流轉。此外，也要加強對于經(jīng)營主體的教育工作，培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民。在2017年兩會審議其間，習近平提出了要培育“愛農(nóng)業(yè)、懂技術、善經(jīng)營”的新型農(nóng)民，并將其作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要保證。尤其是在經(jīng)營主體承包大量土地之后，更要學習現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式與經(jīng)營方式，農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)主體的需要迫在眉睫。而在市場經(jīng)濟的環(huán)境下，生產(chǎn)要素向生產(chǎn)率高、經(jīng)濟效益好的產(chǎn)業(yè)領域流動是市場資源配置的體現(xiàn)，長期在我國實行的城鄉(xiāng)二元體制，使得現(xiàn)如今農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術密集程度不足，整個農(nóng)村社會呈現(xiàn)出專業(yè)化的經(jīng)營主體空心化現(xiàn)象。因此，現(xiàn)階段最主要的是加強現(xiàn)有農(nóng)民、合作社成員自身技術素質，以適應大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、規(guī)?；?、技術化的需要，而“未來新型職業(yè)農(nóng)民需求量大致在8000萬左右”[5]。這就表明在未來一段時間內，新型經(jīng)營主體的培養(yǎng)之路任重而道遠。

（二）完善農(nóng)村金融服務體系

在我國發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，資金流轉短缺一直是困擾土地流轉的現(xiàn)實窘境。因此，2017出臺的中央一號文件中就指出要著力改善農(nóng)村金融服務，加速農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，支持一批由社會資本建立，并服務于“三農(nóng)”的金融租賃公司。首先，在土地流轉集中過程之后，機械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式對于提升農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出效益有著不可替代的作用，但對于經(jīng)濟實力相對較小的，購置農(nóng)用機械不僅存在資金問題，而且農(nóng)機的使用中具有時間短、維護保養(yǎng)和作業(yè)量少的特點。因此，農(nóng)村金融首先應該定位服務金融租賃服務購置農(nóng)機，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的物資需要。其次，部分土地承包者因為資金流轉的困難，影響了土地流轉的規(guī)模與土地。因此，發(fā)展農(nóng)村金融服務體系可以有效的補齊土地流轉中的經(jīng)濟短板，鼓勵經(jīng)驗豐富的農(nóng)業(yè)主體擴大經(jīng)營規(guī)模，提高經(jīng)濟效益。最后，部分農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟價值與其保鮮性成正比，因此可以在農(nóng)業(yè)產(chǎn)出地附近建立農(nóng)產(chǎn)品的原料處理場地，但是在深加工、存儲及運輸?shù)倪^程中需要大量資金投入，例如加工設備、車輛使用及倉庫租用等，并且這類資金注入具有一次性和高投入的特點。因此，加強農(nóng)村金融的服務導向，可以加速農(nóng)產(chǎn)品的流通渠道，搶占市場先機，提升土地流轉的經(jīng)濟效益。

（三）強化基層黨組織的功能建設

2017年10月19日，習總書記在與十九大貴州代表團交談農(nóng)村問題時指出：“黨的根基在基層，一定要抓好基層黨建，在農(nóng)村始終堅持黨的領導?！盵6]在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，基層政府黨組織普遍在資金、人力資源、治理理念等方面存在著短板，尤其是在土地流轉這類牽扯農(nóng)民核心利益的實踐中，更要注重行政職能的現(xiàn)代化轉型，因為“農(nóng)村社會太過于復雜，農(nóng)民群體也過于龐大，涉及這個領域的一舉一動都應該謹慎”[7]。特別是在土地流轉的宣傳和引導中堅持以人為本，發(fā)揚“蘇區(qū)干部好作風”的優(yōu)良傳統(tǒng)，逐步使小農(nóng)戶擺脫戀土情結，促進土地流轉的有序進行和農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)。此外，應健全基層組織的服務功能。在土地流轉的管理環(huán)節(jié)，各級單位健全以所在黨委為核心的服務體系，例如，在“縣-鄉(xiāng)-村”三級設立土地流轉咨詢點，為土地出租者和經(jīng)營承包人建立一個信息交流平臺，提高土地流轉效率。再者，拓展基層組織功能維度。在縣鄉(xiāng)的農(nóng)經(jīng)站建設中，不僅使其成為農(nóng)村“三資”管理、合同管理、土地流轉管理等相關業(yè)務受理的綜合部門，而且逐步依托其綜合優(yōu)勢建立土地流轉交易平臺，使土地流轉雙方在合同擬定、交易過程中更加高效快捷，節(jié)約時間成本。同時，也方便土地流轉合同的擬定預備案，完善土地流轉的“三權分置”體系建設。

注 釋：

？譹？訛本文中縣鄉(xiāng)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局民勤調查隊、民勤縣統(tǒng)計局編印《民勤縣2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計資料匯編》

？譺？訛數(shù)據(jù)引用自國家統(tǒng)計局網(wǎng)站《全國農(nóng)民工監(jiān)測報告》http：//www.stats.gov.cn/

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〔5〕張蕙杰，張玉梅，趙邦宏，龔一飛，魏旭，劉英杰.我國新型職業(yè)農(nóng)民隊伍總量與結構的需求估算研究[J].華中農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2015，（04）.

〔6〕習近平.萬眾一心開拓進取把新時代中國特色社會主義推向前進[N].人民日報，2017-10-20（01）.

〔7〕溫鐵軍.土地制度變革須謹慎[J].財經(jīng)界2014，（09）.

（責任編輯 賽漢其其格）