江山市新一輪集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策建議

黃盛怡 徐文才 劉華 王斌

摘 要：新一輪集體林權(quán)制度改革已進(jìn)入深水區(qū)，很多與林改相關(guān)的問(wèn)題正在顯現(xiàn)，如何妥善解決好出現(xiàn)的問(wèn)題，保障林改的已有成效和農(nóng)民的持續(xù)增收是大家都在關(guān)注的問(wèn)題。該文以浙江省江山市為案例，在概述其集體林權(quán)制度改革成效的同時(shí)，分析了江山市林改當(dāng)前面臨的思想、資金和政策等方面的困難和問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題，提出如何進(jìn)一步加強(qiáng)林地流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)技術(shù)培訓(xùn)、林業(yè)保險(xiǎn)、林業(yè)融資平臺(tái)等的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：江山市；集體林權(quán)制度改革；現(xiàn)狀；問(wèn)題；對(duì)策建議

中圖分類號(hào) F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2018）14-0001-03

1 引言

我國(guó)集體林權(quán)自改革開(kāi)放以來(lái)迅速發(fā)展，極大地促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但存在的問(wèn)題仍然突出，如產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活、經(jīng)營(yíng)主體不落實(shí)、利益分配不合理等問(wèn)題，對(duì)林業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響[1]。2003年，我國(guó)集體林權(quán)制度改革拉開(kāi)序幕；2008年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（中發(fā)[2008]10號(hào)）[2]，標(biāo)志著集體林權(quán)制度改革的全面實(shí)施。這次林權(quán)制度改革是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由耕地向林地的延伸，是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的又一次重大變革，是解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的重大舉措。

江山市于2004年率先開(kāi)始集體林權(quán)制度的主體改革，重新計(jì)算責(zé)任山面積，之后統(tǒng)一延包，責(zé)任山年限改為50年。2006年，江山市完成主體改革任務(wù)后，隨即開(kāi)展了以規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款、林木火災(zāi)保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的林權(quán)制度配套改革，比2008年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（中發(fā)[2008]10號(hào)）文件出臺(tái)早了2年[3-4]。2007年，江山市被列為中國(guó)林科院科技服務(wù)林改試點(diǎn)縣（市），政策和科技的支撐使江山市在集體林權(quán)制度改革和林業(yè)發(fā)展方面取得了顯著成效。2009年底，江山市21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和1個(gè)國(guó)有林場(chǎng)的山林產(chǎn)權(quán)歸屬和經(jīng)營(yíng)主體的確權(quán)發(fā)證率已達(dá)到了100%。隨著江山市集體林權(quán)制度改革的不斷推進(jìn)，農(nóng)戶林地經(jīng)營(yíng)的積極性不斷提高，林地流轉(zhuǎn)日趨活躍，流轉(zhuǎn)主體不斷豐富；與此同時(shí)，與林改相關(guān)的一些問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)出來(lái)，急需采取有效措施以進(jìn)一步促進(jìn)林改給農(nóng)民帶來(lái)的效益最大化。

2 江山市集體林權(quán)制度改革取得的成效

新一輪林改以來(lái)，江山市已初步建立起“產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、責(zé)權(quán)劃分明確、經(jīng)營(yíng)主體到位、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、利益保障嚴(yán)格、監(jiān)管服務(wù)有效”的順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。通過(guò)集體林權(quán)制度改革，江山市的林業(yè)體制發(fā)生了巨大的變化，資源增長(zhǎng)、農(nóng)戶增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的改革目標(biāo)正在逐步實(shí)現(xiàn)。

2.1 林改激發(fā)了農(nóng)戶生產(chǎn)熱情 通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”，大大提高廣大農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，解放了林業(yè)生產(chǎn)力，市場(chǎng)在林業(yè)資源配置中的基礎(chǔ)作用得到更好顯現(xiàn)。一是農(nóng)戶收入大幅遞增：林改后農(nóng)戶掌握了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，激勵(lì)了農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)林地積極性，農(nóng)戶主動(dòng)嘗試經(jīng)營(yíng)一些經(jīng)營(yíng)周期短、效益高的林業(yè)品種。如塘源口鄉(xiāng)的農(nóng)戶，林改后大力發(fā)展獼猴桃產(chǎn)業(yè)，如今獼猴桃平均產(chǎn)值達(dá)到了5.25萬(wàn)元/hm2，是林改前原有林地產(chǎn)出收入的2～3倍，甚至有部分農(nóng)戶林地平均產(chǎn)值達(dá)到了9萬(wàn)元/hm2。二是林業(yè)投入明顯增加：集體林權(quán)制度改革使農(nóng)戶成為了林地的主人，農(nóng)戶開(kāi)始敢于向林地投資，舍得向林業(yè)投入。如江山市“千里富民林道”建設(shè)工程，在林區(qū)建設(shè)1000km的林區(qū)簡(jiǎn)易道路，該工程預(yù)算總投資近7000萬(wàn)元，其中70%是由村集體和農(nóng)戶自己籌集解決。

2.2 林改保障了區(qū)域生態(tài)安全 林改分山到戶后，農(nóng)民對(duì)山林資源十分珍惜，保護(hù)的意識(shí)普遍增強(qiáng)，鞏固綠化成果、保障生態(tài)安全已成為廣大農(nóng)戶的共識(shí)。一是生態(tài)建設(shè)的基礎(chǔ)得到鞏固：林改前普遍存在的“重采輕造、只造不管”現(xiàn)象，在林改后已變?yōu)椤安稍焱?、既造又管”的良好局面。林改以?lái)，江山市每年的造林面積都穩(wěn)定在667hm2左右，實(shí)現(xiàn)了采造平衡，有力地鞏固了全市綠化成果。二是生態(tài)保障機(jī)制得到優(yōu)化：過(guò)去深山里的農(nóng)戶要下山脫貧，搬遷的時(shí)候主要依靠砍伐林木來(lái)湊錢，這樣的做法不利于生態(tài)保護(hù)也不利于林地的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。林改后產(chǎn)權(quán)明晰，通過(guò)林權(quán)流轉(zhuǎn)，既能解決農(nóng)戶下山脫貧資金緊缺問(wèn)題也能保護(hù)森林資源不遭受毀害性破壞，較好地平衡了保護(hù)與發(fā)展兩者之間的關(guān)系，極大地維護(hù)了江山市的生態(tài)安全。

2.3 林改為林業(yè)注入了生機(jī)與活力 林改后社會(huì)各界的積極性被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，紛紛參與林業(yè)建設(shè)。一是林改后全社會(huì)參與林業(yè)建設(shè)的熱情煥發(fā)出來(lái)：具體表現(xiàn)在，在投資主體方面，由過(guò)去農(nóng)戶單一投資開(kāi)發(fā)，變?yōu)榧扔修r(nóng)戶聯(lián)投也有本市及外地的各類工商業(yè)主和企業(yè)參與；在經(jīng)營(yíng)管理方面，林地經(jīng)營(yíng)模式豐富多樣，經(jīng)營(yíng)對(duì)象也由單純的林地經(jīng)營(yíng)向綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)過(guò)渡，林地經(jīng)營(yíng)者根據(jù)自然條件、市場(chǎng)因素和自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，追求經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益的最大化。二是林改有助于破解林業(yè)“貸款難”：林地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，林地經(jīng)營(yíng)者雖然擁有森林資源資產(chǎn)，但不能將其作為抵押物來(lái)獲得銀行貸款，不利于緩解林業(yè)生產(chǎn)資金缺乏。林改為解決這一難題提供了條件。

2.4 林改促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)和林區(qū)和諧 目前林區(qū)發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合還存在很多矛盾和問(wèn)題，通過(guò)林改調(diào)處好糾紛，可以最大程度地減少林區(qū)社會(huì)不穩(wěn)定因素，推進(jìn)林區(qū)社會(huì)和諧。一是助推山區(qū)群眾下山脫貧：對(duì)于居住于大山深處，生活較為貧困的農(nóng)戶，可在林地流轉(zhuǎn)和搬遷建房上提供相應(yīng)幫助，助其擺脫貧困，二是改善民生：林改后依照浙江省的統(tǒng)一安排，江山市取消長(zhǎng)期以來(lái)一直征收的林業(yè)“兩金”政策，僅此一項(xiàng)就為全市農(nóng)戶直接減負(fù)400多萬(wàn)元。三是促進(jìn)林區(qū)和諧：在林改過(guò)程中，江山市按照有關(guān)政策規(guī)定，正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定關(guān)系，采取切實(shí)有效措施解決了150多起歷史遺留問(wèn)題和糾紛，凝聚了人心，有力地促進(jìn)了林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

3 存在的問(wèn)題

受浙江省市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境活躍影響，早在20世紀(jì)80年代中末期，江山市就已將70%的山林以自留山、責(zé)任山的形式分山到戶，明晰了產(chǎn)權(quán)。因此，新一輪的林改對(duì)江山市來(lái)說(shuō)，是對(duì)山林權(quán)屬的再次明確和完善。目前江山市集體林權(quán)制度改革的主體部分已經(jīng)完成，改革的難點(diǎn)和存在的問(wèn)題主要集中在林地流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款、林業(yè)保險(xiǎn)等配套改革過(guò)程中。

3.1 工作缺乏主動(dòng)性，對(duì)林地流轉(zhuǎn)困難認(rèn)識(shí)不足 林權(quán)制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要得到政府和相關(guān)部門(mén)的大力支持。雖然江山市2006年完成主體改革后，率先開(kāi)展了林權(quán)流轉(zhuǎn)等配套改革，很多山區(qū)農(nóng)戶也愿意轉(zhuǎn)出部分林地，但由于林地面積過(guò)小、林地不集中連片等原因無(wú)法流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶的林地流轉(zhuǎn)并沒(méi)有預(yù)期的活躍，目前農(nóng)戶分散林地經(jīng)營(yíng)依然還是林地經(jīng)營(yíng)的主要形式，根據(jù)2016年調(diào)查，農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)林地面積占比達(dá)67%以上。因此，急需強(qiáng)化各部門(mén)責(zé)任及能力，盡可能提高農(nóng)戶分散林地經(jīng)營(yíng)的積極性和效益，共同推進(jìn)林權(quán)制度改革深入發(fā)展，達(dá)到改革的最終目的。

3.2 林業(yè)投融資不暢，林業(yè)發(fā)展存在資金困難 江山市林業(yè)投融資不暢主要有以下3個(gè)方面原因：一是林權(quán)抵押貸款渠道窄。金融部門(mén)認(rèn)為林權(quán)抵押貸款存在較高風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上多數(shù)商業(yè)銀行并未開(kāi)展林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，只有江山市農(nóng)村合作銀行一家金融機(jī)構(gòu)在辦理林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，顯而易見(jiàn)林權(quán)抵押貸款渠道過(guò)窄，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)戶的需求。二是貸款利率過(guò)高。由于農(nóng)村合作銀行貸款利率比其他商業(yè)銀行高，一定程度上影響了林權(quán)抵押貸款的開(kāi)展。三是貸款期限過(guò)短。由于林業(yè)的特殊性，林木生長(zhǎng)周期長(zhǎng)，而目前開(kāi)展的林權(quán)抵押貸款，貸款期限大多是1年，兩者很不相適應(yīng)，致使許多經(jīng)營(yíng)大戶不能大量投資進(jìn)行林業(yè)生產(chǎn)，很大程度上制約了林地產(chǎn)出效率。

3.3 相關(guān)政策法規(guī)缺失，阻礙林權(quán)改革進(jìn)程 在林改的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如森林資源流轉(zhuǎn)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估、林權(quán)抵押貸款等方面，僅僅依靠江山市出臺(tái)的部分文件和改革舉措，沒(méi)有完善的政策和法規(guī)作為支撐，很難有效的推進(jìn)林權(quán)改革進(jìn)程[5]。在配套改革過(guò)程中，部分政策存在權(quán)限制約，使改革工作復(fù)雜化，如在林地流轉(zhuǎn)和林權(quán)抵押貸款時(shí)需要對(duì)林地林木進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，根據(jù)《關(guān)于浙江省森林資源資產(chǎn)評(píng)估與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)管理暫行規(guī)定的通知》（浙財(cái)農(nóng)字[2007]130號(hào)），江山市林業(yè)勘察設(shè)計(jì)隊(duì)沒(méi)有資格對(duì)100萬(wàn)元以上的森林資源資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，嚴(yán)重制約了相關(guān)工作的開(kāi)展。必要時(shí)應(yīng)對(duì)相關(guān)的政策法規(guī)進(jìn)行修改，以消除林改的制度障礙。

4 對(duì)策建議

4.1 加強(qiáng)林地流轉(zhuǎn)分類指導(dǎo)，提高分散林地流轉(zhuǎn)率 集體林權(quán)制度改革的主要目的之一就是讓農(nóng)戶可以依法擁有林木所有權(quán)和林地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。而林地流轉(zhuǎn)則是在林地性質(zhì)不變的前提下，農(nóng)戶可以將自己所擁有的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)包、租賃等方式轉(zhuǎn)讓給其他主體，從中獲得一定的收益。幫助有林地流轉(zhuǎn)意向的農(nóng)戶解決分散林地流轉(zhuǎn)困難的問(wèn)題，可以一定程度上增加農(nóng)戶收入，解放部分勞動(dòng)力，充分發(fā)揮林地的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益，提高農(nóng)戶林地經(jīng)營(yíng)效率。針對(duì)部分分散林地流轉(zhuǎn)困難的問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步明確相關(guān)部門(mén)的職責(zé)和任務(wù)，針對(duì)性的開(kāi)展政策、法規(guī)、財(cái)經(jīng)等林改相關(guān)專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，推進(jìn)林改工作深入基層，在村域范圍內(nèi)成立林地流轉(zhuǎn)工作組，統(tǒng)計(jì)村域內(nèi)有林地流轉(zhuǎn)意向農(nóng)戶的林地面積和分布位置，一是積極聯(lián)合相鄰村形成連片面積較大的林地，統(tǒng)一向外來(lái)投資人員流轉(zhuǎn)；二是面積較小的連片林地可流轉(zhuǎn)給村內(nèi)大戶或家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)；三是林地較分散的小面積林地可以協(xié)商農(nóng)戶，組織農(nóng)戶和農(nóng)戶之間進(jìn)行自愿互換，使林地相對(duì)集中自主經(jīng)營(yíng)或流轉(zhuǎn)。

4.2 加強(qiáng)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)技術(shù)培訓(xùn)，提高林業(yè)知識(shí)普及率 新一輪林改以來(lái)，在高校和科研院所的大力支持下，江山市林地管理方法和生產(chǎn)技術(shù)發(fā)展較快，林業(yè)經(jīng)營(yíng)水平有了很大提高，但整體來(lái)看，科技對(duì)林改的支持，規(guī)?；?jīng)營(yíng)林地受益較多，農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)林地的科技支持力度仍有待提高。根據(jù)2016年調(diào)查，江山市規(guī)?；值亟?jīng)營(yíng)者對(duì)先進(jìn)的方法和技術(shù)掌握程度較高，在技術(shù)支持方面也受到了更大的關(guān)注，公司、合作社、大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)均有技術(shù)指導(dǎo)或相關(guān)的技術(shù)培訓(xùn)。但僅有32.56%農(nóng)戶表示有受到相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)，67.44%的農(nóng)戶表示在林地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中無(wú)林地經(jīng)營(yíng)相關(guān)技術(shù)幫扶。針對(duì)農(nóng)戶接受林業(yè)技術(shù)培訓(xùn)相對(duì)不足的問(wèn)題，應(yīng)大力推廣林業(yè)先進(jìn)適用新技術(shù)下基層，充分發(fā)揮林業(yè)科研單位或院校的科技支撐作用。由于經(jīng)營(yíng)分散林地的農(nóng)戶平均年齡偏大，對(duì)先進(jìn)的林業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和管理方法掌握較慢，在經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中有技術(shù)方面的疑問(wèn)和需求很難得到及時(shí)回應(yīng)。因此，可在村干部固定一名技術(shù)指導(dǎo)人員，主動(dòng)到科研院所學(xué)習(xí)相關(guān)先進(jìn)技術(shù)，然后由技術(shù)指導(dǎo)人員對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)或統(tǒng)一培訓(xùn)；農(nóng)戶也可以直接找技術(shù)指導(dǎo)人員咨詢，形成一個(gè)雙向互動(dòng)的林業(yè)技術(shù)推廣體系，以更好發(fā)揮林業(yè)先進(jìn)技術(shù)的作用。

4.3 豐富林業(yè)保險(xiǎn)種類，提高農(nóng)戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力 林業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也是兼有自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)[6]。集體林權(quán)制度改革后，林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)移到了林地經(jīng)營(yíng)者身上，但大部分農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)承受能力較弱[7]。目前農(nóng)戶對(duì)林業(yè)投保的意識(shí)顯著增強(qiáng)，已由原先的“花冤枉錢”、“看天吃飯”等想法轉(zhuǎn)化為積極主動(dòng)投保，但目前林業(yè)保險(xiǎn)種類比較單一，除了火災(zāi)險(xiǎn)之外沒(méi)有其他險(xiǎn)種。根據(jù)2016年調(diào)查，54.67%的農(nóng)戶表示想投除火災(zāi)險(xiǎn)之外的其他保險(xiǎn)，比如病蟲(chóng)害和自然災(zāi)害等相關(guān)險(xiǎn)種。森林保險(xiǎn)有利于林地經(jīng)營(yíng)者災(zāi)后迅速恢復(fù)生產(chǎn)，同時(shí)減少林業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，是有效抵御林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重要機(jī)制[8]。應(yīng)加快森林保險(xiǎn)運(yùn)作步伐、擴(kuò)大保險(xiǎn)品種，將自然災(zāi)害、森林病蟲(chóng)害等也一并納入，以利于改善林業(yè)投資環(huán)境，為林改提供金融保障，分散和降低農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)林地的風(fēng)險(xiǎn)。公益林投保保費(fèi)可以由政府擔(dān)任，農(nóng)戶商品林、經(jīng)濟(jì)林投保保費(fèi)可由農(nóng)戶自己承擔(dān)，政府給予一定的補(bǔ)助。

4.4 構(gòu)建林業(yè)融資平臺(tái)，降低農(nóng)戶融資成本 農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)林地的資金投入主要來(lái)自家庭自有資金，雖然林改后農(nóng)戶林業(yè)收入有所增加，但家庭自有資金總體并不充裕，用于林地投入的資金更加限，農(nóng)戶只能在一定資金范圍內(nèi)進(jìn)行林地經(jīng)營(yíng)。研究表明[9-10]，資金缺乏對(duì)農(nóng)戶林地經(jīng)營(yíng)行為有顯著影響。根據(jù)2016年調(diào)查，江山市16.28%的農(nóng)戶存在林業(yè)投入資金困難，這些農(nóng)戶均選擇改變林地經(jīng)營(yíng)管理方式減小資金投入，如部分林地由精耕細(xì)作轉(zhuǎn)變?yōu)榇址殴芾?，或放棄部分林地，同時(shí)減少雇傭勞動(dòng)力投入。林業(yè)投入資金的缺乏造成了農(nóng)戶在經(jīng)營(yíng)時(shí)選擇資金投入相對(duì)較小的經(jīng)營(yíng)模式，而不是綜合效益較高的模式；由于資金投入和勞動(dòng)力投入的減少，使得林地經(jīng)營(yíng)效率也相對(duì)偏低。針對(duì)林改后農(nóng)戶林業(yè)投入資金缺乏的問(wèn)題，應(yīng)積極構(gòu)建林業(yè)融資平臺(tái)，不斷開(kāi)發(fā)新的林業(yè)信貸產(chǎn)品，加大林業(yè)信貸投放，大力發(fā)展對(duì)林業(yè)的小額貸款，解決農(nóng)戶林業(yè)投入資金缺乏的困難，提高農(nóng)戶林地經(jīng)營(yíng)效率，促進(jìn)農(nóng)戶在生產(chǎn)能力范圍內(nèi)擴(kuò)大林地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。

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（責(zé)編：張宏民）