以貫徹《上海市預(yù)算審查監(jiān)督條例》為契機(jī)不斷提高區(qū)級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督水平

上海人大工作研究會(huì)第四研究小組

黨的十九大明確提出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”的要求。隨著相關(guān)法律的不斷完善，特別是《上海市預(yù)算審查監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱預(yù)算監(jiān)督條例）的實(shí)施，對(duì)我市各級(jí)人大破解預(yù)算監(jiān)督難題，深化預(yù)算審查工作提供了有力的法律支撐和良好契機(jī)。

一、構(gòu)建議事與議財(cái)相統(tǒng)一的監(jiān)督格局

政府預(yù)算事關(guān)國計(jì)民生，事關(guān)群眾的切身利益。從以往預(yù)算監(jiān)督工作的總體格局來看，無論在認(rèn)識(shí)層面還是在制度層面須有所突破。

（一）確立議事與議財(cái)不可分割的理念

區(qū)域的建設(shè)、各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展以及民生的改善，與財(cái)政收支不可分割，與預(yù)算安排密切相關(guān)，監(jiān)督法、預(yù)算法把為人民看護(hù)好“錢袋子作為人大履職行權(quán)之要。從實(shí)踐情況來看，議事與議財(cái)結(jié)合，有利于突破認(rèn)識(shí)障礙，深化預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使范疇，使預(yù)算監(jiān)督工作切實(shí)成為人大極為重要的法律職責(zé)}有利于構(gòu)建專項(xiàng)監(jiān)督與預(yù)算監(jiān)督深度融合的工作格局，尤其在對(duì)需要大量資金保障的城市建設(shè)、教育衛(wèi)生、科技文化、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面開展專項(xiàng)監(jiān)督時(shí)，克服有事無財(cái)?shù)臓顩r；有利于按照法律要求，對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和深入監(jiān)督，從而提高監(jiān)督實(shí)效。

（二）強(qiáng)化整體協(xié)同的工作機(jī)制

就預(yù)算審查監(jiān)督的法律職責(zé)而言，根據(jù)預(yù)算監(jiān)督條例規(guī)定，預(yù)算監(jiān)督不僅僅是財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委的職責(zé)，而是人大各個(gè)方面的共同責(zé)任。人大各工作機(jī)構(gòu)盡管工作有分工、有主從，但都有不可推卸的預(yù)算審查監(jiān)督職責(zé)。要按照預(yù)算監(jiān)督條例要求，建立完善以常委會(huì)為主導(dǎo)，以預(yù)算工委預(yù)先審查、財(cái)經(jīng)委初步審查、各工委對(duì)口審查為基礎(chǔ)，人大代表參加和預(yù)算專家咨詢相輔助的預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制。

（三）拓展預(yù)算監(jiān)督的法律渠道

針對(duì)人大在預(yù)算監(jiān)督中檢查問責(zé)手段缺乏的問題，預(yù)算監(jiān)督條例規(guī)定：“人大常委會(huì)可以采取聽取和審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、視察、專題調(diào)研、詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等方式，對(duì)本級(jí)和下級(jí)預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督?！笨梢哉f在預(yù)算監(jiān)督中涵蓋了人大所有的監(jiān)督方式。人大應(yīng)綜合運(yùn)用法律賦予人大的各種職權(quán)，不能僅限于視察、調(diào)研、聽取匯報(bào)等方式，而是根據(jù)不同情況，采取適用法律手段，不僅做好程序性、會(huì)議性審查監(jiān)督，也要注重實(shí)質(zhì)性、持續(xù)性審查監(jiān)督，更要加大對(duì)一些整改事項(xiàng)的監(jiān)督力度，增強(qiáng)人大監(jiān)督的權(quán)威性、有效性。

二、完善事前、事中、事后銜接的全程監(jiān)督機(jī)制

預(yù)算從編制、審查到執(zhí)行，最后到?jīng)Q算，是一個(gè)完整的體系。堅(jiān)持事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合，建立覆蓋所有政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過程的監(jiān)督機(jī)制，是破解人代會(huì)期間審查預(yù)算的時(shí)間限制的根本辦法。

（一）力求提前介入，是加強(qiáng)全程監(jiān)督的必要前提

通過提前介入，使計(jì)劃早安排、調(diào)研早介入、建議早溝通、問題早解決。提前介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，根據(jù)一些區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，至少要安排在部門預(yù)算上報(bào)之初。在預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等階段，都要按預(yù)算監(jiān)督條例規(guī)定，完善預(yù)先審查機(jī)制。

（二）深入調(diào)查研究，是加強(qiáng)全程監(jiān)督的基本要求

要將開展預(yù)算初審前期調(diào)研作為工作契入點(diǎn)，在時(shí)間安排上，根據(jù)一些成功做法，將預(yù)算初審前期調(diào)研工作提前到與政府預(yù)算編制同步，與整個(gè)預(yù)算編制“二上二下”周期平行推進(jìn)，通過調(diào)研了解情況、把握進(jìn)度、發(fā)現(xiàn)問題、提出建議。

（三）監(jiān)督與支持并重，是加強(qiáng)全程監(jiān)督的重要保證

人大在開展預(yù)算監(jiān)督過程中，既要嚴(yán)格執(zhí)行程序，又要加強(qiáng)與政府的溝通協(xié)商，將人大代表的有關(guān)預(yù)算的意見和建議、人大執(zhí)法檢查當(dāng)中涉及預(yù)算的內(nèi)容提供給政府。人大提出的目標(biāo)和要求，要考慮各種客觀條件，堅(jiān)持循序漸進(jìn)，逐步提高。

三、打造代表、專家支撐的履職平臺(tái)

廣大人大代表是預(yù)算監(jiān)督的主體。針對(duì)代表反映的預(yù)算監(jiān)督難的問題，在開展必要培訓(xùn)、提升代表預(yù)算審查監(jiān)督能力的同時(shí)，根據(jù)預(yù)算監(jiān)督條例規(guī)定，重點(diǎn)抓好兩個(gè)方面工作：

首先，精心組織活動(dòng)，把發(fā)揮代表作用貫穿到預(yù)算審查監(jiān)督全過程。

建立征詢預(yù)審機(jī)制，預(yù)算審查前聽取人大代表和社會(huì)各界意見建議。預(yù)算（草案）編制完成后，通過書面函詢、召開座談會(huì)等方式，廣泛征求人大代表的意見建議。人代會(huì)前，將預(yù)算（草案）送達(dá)與會(huì)人大代表手中，供代表預(yù)審。也可從各代表小組中邀請(qǐng)具有專業(yè)知識(shí)和熟悉財(cái)經(jīng)工作的人大代表，參與對(duì)區(qū)重點(diǎn)部門的年度預(yù)算草案進(jìn)行初步審查，重點(diǎn)審查項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的安排使用情況，并提出意見建議。

實(shí)行一般審查和專題審查相結(jié)合，使審議更加深入具體。如建立預(yù)算專業(yè)代表聯(lián)絡(luò)員制度或成立預(yù)算專業(yè)小組，參與預(yù)算審查監(jiān)督的日常工作；人代會(huì)期間，在代表團(tuán)組分組審查的同時(shí)，對(duì)重點(diǎn)支出、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)部門，選擇一些熟悉專業(yè)工作的人大代表集中進(jìn)行專題審查；采取聽取專項(xiàng)報(bào)告、詢問等方式，由財(cái)政部門及重點(diǎn)部門主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行說明和解釋。代表對(duì)預(yù)算審查提出的意見建議，由人大反饋給財(cái)政部門，供研究調(diào)整完善。

其次，發(fā)揮專家作用，為代表審查監(jiān)督預(yù)算提供專業(yè)支撐。

各區(qū)的實(shí)踐證明，應(yīng)對(duì)專業(yè)性極強(qiáng)的預(yù)算審查工作，專家的作用不可或缺。邀請(qǐng)和組織來自財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、財(cái)務(wù)、金融等相關(guān)領(lǐng)域的專家，能夠卓有成效地幫助開展培訓(xùn)、咨詢、分析評(píng)估、審計(jì)檢查等一系列專業(yè)工作，使代表的作用在專家的輔助下更有效地發(fā)揮。如有些區(qū)通過不斷實(shí)踐，對(duì)專家?guī)爝M(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整和擴(kuò)容，有的區(qū)不斷探索專家項(xiàng)目化工作機(jī)制。將人大在預(yù)算監(jiān)督中需要重點(diǎn)研究解決的課題分解到各專家組，與人大有關(guān)工委、人大代表一起合作，發(fā)揮了相得益彰的作用。

四、推進(jìn)公開精準(zhǔn)、注重績(jī)效的延伸監(jiān)督

在人代會(huì)批準(zhǔn)總預(yù)算使其順利進(jìn)入實(shí)施的前提下，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整及決算階段的跟蹤監(jiān)督，使監(jiān)督的觸角延伸至實(shí)質(zhì)性項(xiàng)目。

（一）向部門預(yù)算監(jiān)督延伸

部門預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算是區(qū)域預(yù)算的重要組成部分，是預(yù)算編制的基礎(chǔ)，也是人大加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的重要延伸。建議當(dāng)前從基礎(chǔ)抓起，以點(diǎn)面結(jié)合的方式積極推進(jìn)：

突出重點(diǎn)，加強(qiáng)縱深監(jiān)督。針對(duì)部門和項(xiàng)目預(yù)算面廣量大的狀況，人大應(yīng)采取點(diǎn)面結(jié)合的方法推進(jìn)。人大常委會(huì)應(yīng)按照預(yù)算監(jiān)督條例規(guī)定：“加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目的監(jiān)督，可以選擇資金量大、影響面廣、社會(huì)關(guān)注度高的專項(xiàng)資金使用情況開展專項(xiàng)監(jiān)督。，在方法上，要建立部門預(yù)算批復(fù)和執(zhí)行情況備案制度，對(duì)涉及區(qū)域發(fā)展全局和民生熱點(diǎn)的預(yù)算實(shí)施全程跟蹤，這當(dāng)中可以引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)及項(xiàng)目資金預(yù)算及使用進(jìn)行評(píng)估。

兼顧面上，充分發(fā)揮各代表組的作用。有些區(qū)人大進(jìn)行了積極的探索，依托各人大代表團(tuán)組，成立預(yù)算監(jiān)督小組，分工對(duì)應(yīng)相關(guān)部門。成員包括各代表團(tuán)組的人大代表、區(qū)人大專委會(huì)和常委會(huì)工委相關(guān)委員。在具體操作上，各預(yù)算監(jiān)督小組把關(guān)注點(diǎn)放到預(yù)算金額大、社會(huì)關(guān)注度高、與民生密切相關(guān)的政府部門，把著力點(diǎn)放到預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行監(jiān)督，突出項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行率，以及預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效性。

（二）向社會(huì)監(jiān)督延伸

預(yù)算公開已經(jīng)成為我國預(yù)算改革的一個(gè)熱點(diǎn)。按照監(jiān)督法和預(yù)算監(jiān)督條例的要求，人大應(yīng)督促政府設(shè)置專門的網(wǎng)站欄目，適時(shí)公開財(cái)政預(yù)決算和審計(jì)報(bào)告，包括部門預(yù)算和重大項(xiàng)目預(yù)算。對(duì)存在問題和疑問的預(yù)算，還可定期組織財(cái)政稅務(wù)機(jī)關(guān)相關(guān)人員接受人大代表和公民詢問。

公民對(duì)預(yù)算事務(wù)的參與，不應(yīng)僅僅停留于“預(yù)算結(jié)果知情權(quán)”、被動(dòng)聽取意見權(quán)的淺表層次，而應(yīng)在預(yù)算決策、執(zhí)行與績(jī)效評(píng)估過程中建立公眾監(jiān)督機(jī)制，組織有序的公眾參與活動(dòng)，來破解社會(huì)監(jiān)督缺位。如制定預(yù)算征詢制度、預(yù)算草案會(huì)議前公開制度、人大會(huì)議旁聽制度、預(yù)算聽證制度、預(yù)算績(jī)效公眾評(píng)價(jià)制度、納稅人公益訴訟制度等，尤其要把關(guān)乎人民群眾切身利益的民生問題作為預(yù)算監(jiān)督的重中之重，在一些重點(diǎn)支出領(lǐng)域建立由基本公共服務(wù)的受益人評(píng)價(jià)財(cái)政支出的機(jī)制。將監(jiān)督觸角延伸到關(guān)乎群眾衣食住行及教育、衛(wèi)生、環(huán)境、養(yǎng)老等具體項(xiàng)目的資金使用，讓事關(guān)切身利益的百姓看得見摸得著，才能切實(shí)反映和考核預(yù)算資金使用的社會(huì)效果和社會(huì)評(píng)價(jià)，使財(cái)政資金用到該用的地方，并花得合理合規(guī)，有用有效。

（三）向績(jī)效監(jiān)督延伸

預(yù)算績(jī)效管理，是公共財(cái)政的必然之舉。黨的十九大報(bào)告明確要求：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理?！?/p>

一方面，通過積極探索預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)三位一體的預(yù)算監(jiān)督工作機(jī)制，以全口徑預(yù)算為核心，逐步健全“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理模式。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金分配使用的科學(xué)性、合理性和時(shí)效性，進(jìn)行過程和結(jié)果的綜合評(píng)估。

另一方面，要把績(jī)效評(píng)價(jià)成果用到預(yù)算編制中去，整合運(yùn)用審計(jì)監(jiān)督資源，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合。及時(shí)反饋在績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，推動(dòng)建立“誰干事誰花錢，誰花錢誰擔(dān)責(zé)”的績(jī)效問責(zé)機(jī)制。促進(jìn)預(yù)算部門從簡(jiǎn)單的“要錢用錢”向精打細(xì)算、“用好每一分錢”轉(zhuǎn)變。