淺談PPP模式在云南省農(nóng)田水利項(xiàng)目的應(yīng)用

李仲　陳少妹

摘 要 PPP模式作為發(fā)展農(nóng)田水利項(xiàng)目的有效途徑，能有效解決農(nóng)田水利的“最后一公里”問(wèn)題，但農(nóng)田水利項(xiàng)目也對(duì)社會(huì)資本的引入有著較高的要求?；诖?，以云南省陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)為例，探討PPP模式在云南農(nóng)田水利項(xiàng)目中取得的成效以及遇到的問(wèn)題。分析表明，引入社會(huì)資本能有效解決恨虎壩灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來(lái)源問(wèn)題；企業(yè)加盟能提高落后地區(qū)的工程技術(shù)和管理水平；農(nóng)田水利工程缺乏實(shí)際抵押物，難以獲得銀行融資；農(nóng)田水利工程盈利方式單一，還款能力差，PPP模式難以持續(xù)。

關(guān)鍵詞 農(nóng)田水利；PPP；恨虎壩

中圖分類號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.18.092

1 項(xiàng)目背景

2014年6月，汪洋副總理考察云南水利工作，實(shí)地考察了云南省陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)，并對(duì)云南省水利改革提出了相關(guān)要求。云南省水利廳將陸良恨虎壩中型灌區(qū)、陸良縣小百戶鎮(zhèn)中壩村、澄江縣高西社區(qū)作為云南農(nóng)村水利改革試點(diǎn)，按照“先建機(jī)制，后建工程”的總體要求，在恨虎壩中型灌區(qū)引入社會(huì)資本和市場(chǎng)主體，以解決農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題[1]。

PPP模式是指政府與私人部門(mén)建立合作關(guān)系，在農(nóng)田水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，引入社會(huì)資本對(duì)農(nóng)田水利工程進(jìn)行建設(shè)和管理。由于云南省地處于少、邊、窮地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠政府投入，政府財(cái)政壓力較大，管理經(jīng)驗(yàn)缺乏，現(xiàn)有農(nóng)村水利管理水平落后，只有通過(guò)采取PPP模式才能解決農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理“最后一公里”的問(wèn)題。PPP模式在陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)試點(diǎn)的應(yīng)用，已成為云南省農(nóng)田水利發(fā)展的必經(jīng)之路。

2 項(xiàng)目區(qū)基本情況

2.1 基本概況

陸良縣地處云南省東部珠江流域南盤(pán)江一級(jí)支流上游，恨虎壩中型灌區(qū)改革試點(diǎn)工程項(xiàng)目區(qū)，位于陸良縣西部的小百戶鎮(zhèn)。項(xiàng)目區(qū)所在地屬炒鐵村委會(huì)，農(nóng)業(yè)種植作物主要以水稻、烤煙、洋芋、玉米為主，人均占有耕地面積667 m2。灌區(qū)主要供水水源為恨虎壩水庫(kù)，已建成干渠10余公里，但無(wú)田間工程配套設(shè)施，灌溉主要靠農(nóng)戶拉水[2]。

2.2 存在的問(wèn)題

2.2.1 灌區(qū)運(yùn)行管理水平落后

灌區(qū)內(nèi)水利工程管理體制不健全，運(yùn)行機(jī)制不合理。云南省在實(shí)施農(nóng)村水利改革前，主要由政府主導(dǎo)水利工程基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，存在重建設(shè)、輕管理，重樞紐、輕配套的普遍問(wèn)題[3]，政府主導(dǎo)投入資金有限，大多工程缺乏資金投入配套設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，同時(shí)灌區(qū)灌溉技術(shù)落后，缺乏資金對(duì)灌溉技術(shù)進(jìn)行更新，灌區(qū)的供用水管理水平較差。

2.2.2 現(xiàn)有水價(jià)低，節(jié)水意識(shí)薄弱

灌區(qū)核定的水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)僅0.04元/m3[2]，

遠(yuǎn)低于用水成本。落后的灌溉技術(shù)也造成了水資源的浪費(fèi)，大水漫灌、串灌是改革前普遍使用的灌溉方式，低廉的水價(jià)及按種植面積收費(fèi)的傳統(tǒng)管理方式，淡化了農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)。

3 改革內(nèi)容

3.1 機(jī)制建設(shè)

針對(duì)陸良恨虎壩中型灌區(qū)存在的主要問(wèn)題，改革機(jī)制主要需要解決的問(wèn)題為合理水價(jià)的制定以及管理模式的轉(zhuǎn)變。

3.1.1 初始水權(quán)建立

通過(guò)自上而下進(jìn)行用水總量控制指標(biāo)分解，最終確定項(xiàng)目區(qū)可供水量，通過(guò)種植結(jié)構(gòu)需水計(jì)算最終確定恨虎壩中型灌區(qū)用水總量控制為323萬(wàn)立方米[4]。根據(jù)用水總量控制指標(biāo)，建立初始水權(quán)分配機(jī)制，將用水量確權(quán)到戶，由陸良縣水務(wù)局核定后將農(nóng)業(yè)用水水權(quán)證頒發(fā)到農(nóng)戶，農(nóng)戶根據(jù)水權(quán)證來(lái)行使水資源的使用權(quán)。

3.1.2 合理水價(jià)制定

對(duì)供水成本以及運(yùn)行水價(jià)進(jìn)行進(jìn)一步復(fù)核，在引入社會(huì)資本646萬(wàn)元時(shí)，供水成本水價(jià)為1.28元/m3，運(yùn)行水價(jià)為0.79元/m3[4]，考慮用水戶承受能力和支付意愿，最終執(zhí)行水價(jià)為0.79元/m3。

3.1.3 實(shí)行節(jié)水激勵(lì)

在合理水價(jià)及用水控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行節(jié)水激勵(lì)，鼓勵(lì)農(nóng)民改善落后的灌溉方式，激發(fā)農(nóng)民學(xué)習(xí)使用灌溉新技術(shù)的熱情。陸良縣人民政府對(duì)采取節(jié)水措施的用水戶，按年度給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于用水量超過(guò)水權(quán)證核定的用水額，采取超額增收的方式進(jìn)行補(bǔ)收。

3.2 工程建設(shè)

工程建設(shè)需要解決的主要問(wèn)題為灌溉制度的改進(jìn)，實(shí)施微灌高效節(jié)水灌溉措施，設(shè)計(jì)灌溉面積672 hm2，主要的工程建設(shè)內(nèi)容為新建泵站2座，鋪設(shè)灌溉管道

243 km，田間管網(wǎng)1 111 km，并在田間配套用水計(jì)量設(shè)施472套和用水自動(dòng)化控制系統(tǒng)[5]。

4 社會(huì)資本的引入

4.1 主要內(nèi)容

2014年11月27日，陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)創(chuàng)新機(jī)制試點(diǎn)項(xiàng)目召開(kāi)引入社會(huì)資本投資招商比選會(huì)。招商公告通過(guò)報(bào)刊及網(wǎng)站等媒體進(jìn)行了公開(kāi)發(fā)布，共有12家投資單位報(bào)名參加，最終經(jīng)過(guò)比選，確定了甘肅大禹節(jié)水集團(tuán)股份有限公司為本試點(diǎn)項(xiàng)目的投資企業(yè)，恨虎壩也是全國(guó)首個(gè)引入社會(huì)資本投資的農(nóng)田水利試點(diǎn)項(xiàng)目[6]。

最終確定的工程建設(shè)投資方案：政府投入2010萬(wàn)元，社會(huì)融資646萬(wàn)元（其中大禹節(jié)水集團(tuán)公司的投資為452萬(wàn)元），群眾自籌55萬(wàn)元。資金主要進(jìn)行田間工程的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，水源工程、計(jì)量設(shè)施及自動(dòng)控制設(shè)施由政府投資建設(shè)和管理。

4.2 取得的成效

4.2.1 解決了農(nóng)田水利工程建設(shè)資金來(lái)源問(wèn)題

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)若由政府單一出資投入，政府壓力大、資本利用效率低下，而社會(huì)資本的引入，可以有效減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，極大提高資本的利用效率。恨虎壩中型灌區(qū)田間工程建設(shè)投資中政府投入占比為74%。

4.2.2 提高了管理水平

恨虎壩農(nóng)田水利工程長(zhǎng)期處于政府部門(mén)的建設(shè)和管理，由于政府缺乏實(shí)際的建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)田水利工程得不到有效管理，落后的灌溉技術(shù)既浪費(fèi)了水資源，又阻礙了水價(jià)的合理制定。而大禹節(jié)水集團(tuán)股份有限公司的加入，不僅將在恨虎壩灌區(qū)推廣了節(jié)水灌溉的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)帶來(lái)了先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)。

為使公司與農(nóng)戶有效合作，村民自愿組建了用水專業(yè)合作社，采取“企業(yè)+合作社”的模式，共同參與水利工程建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)[7]。企業(yè)和合作社共同出資，組建陸良大禹節(jié)水農(nóng)業(yè)科技有限公司，成為恨虎壩中型灌區(qū)的投資、建設(shè)、管理主體。農(nóng)民既是用水戶又是投資人，更能發(fā)揮主觀精神參與工程的管護(hù)。

4.3 存在的問(wèn)題

4.3.1 難以獲得融資，企業(yè)投資壓力大

由于恨虎壩中型灌區(qū)田間工程建設(shè)主要為管道建設(shè)，無(wú)實(shí)際抵押物，企業(yè)難以獲得銀行融資，增加了企業(yè)一次性投資負(fù)擔(dān)，而水利工程收益年限長(zhǎng)，尤其是農(nóng)田水利工程，管道在建設(shè)完畢后的運(yùn)行管護(hù)費(fèi)用高，收益達(dá)不到管理費(fèi)用。

4.3.2 盈利方式單一，還款能力差

恨虎壩中型灌區(qū)作為典型的農(nóng)田水利工程，盈利方式單一，僅能靠征收用水戶水費(fèi)。最終執(zhí)行水價(jià)考慮用水戶承受能力和支付意愿，也僅為運(yùn)行水價(jià)，水價(jià)相較成本仍然偏低，還款能力差。最終由于工程運(yùn)行維護(hù)成本高，水費(fèi)收益達(dá)不到管理費(fèi)用，進(jìn)一步拉長(zhǎng)了工程的收益年限，導(dǎo)致甘肅大禹節(jié)水集團(tuán)股份有限公司撤出了項(xiàng)目的后期運(yùn)行管理。

5 結(jié)語(yǔ)

陸良縣恨虎壩灌區(qū)作為云南農(nóng)村水利改革試點(diǎn)，成功實(shí)現(xiàn)了“先建機(jī)制，后建工程”的總體要求。在建立初始水權(quán)，水價(jià)改革等機(jī)制中都取得重大成效，可逐步復(fù)制推廣到云南省大中型灌區(qū)、高效節(jié)水灌溉等農(nóng)田水利工程中，甚至骨干水源工程、農(nóng)村飲水安全工程均可借鑒該經(jīng)驗(yàn)。

恨虎壩水利改革試點(diǎn)，也是引入社會(huì)資本解決農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題的典型案例[8]，社會(huì)資本的引入在云南各類水利工程中起到示范作用，帶來(lái)了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。雖然恨虎壩灌區(qū)項(xiàng)目中社會(huì)資本未能長(zhǎng)效持續(xù)，但在農(nóng)田水利工程建設(shè)管理中實(shí)施PPP模式，是社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)田水利行業(yè)的一次重大突破和有益嘗試。未來(lái)還需進(jìn)一步研究影響PPP模式在農(nóng)田水利工程應(yīng)用中可持續(xù)的關(guān)鍵因素。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 戚娜，王樹(shù)鵬，馬顯瑩.引入民間資本解決恨虎壩灌區(qū)“最后一公里”問(wèn)題經(jīng)驗(yàn)探討[J].水利發(fā)展研究，2016，16（4）：7-9，20.

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[7] 亞盛祥.陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)引入社會(huì)資本解決農(nóng)田水利建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理實(shí)踐探索[J].水利建設(shè)與管理，2015，35（11）：80-82.

[8] 王淑娟.恨虎壩做活“水文章”[N].云南日?qǐng)?bào)，2015-09-16.

（責(zé)任編輯：趙中正）