土壤重金屬污染的第三方治理模式探討

譚芬 曾維曉 任輝

摘要 環(huán)境污染第三方治理模式的實踐與發(fā)展是運用市場化手段監(jiān)管環(huán)境的一次重要探索。通過對我國土壤污染修復綜合治理首批試點地區(qū)——湘潭市岳塘區(qū)的調(diào)查，初步分析了土壤重金屬污染第三方治理模式運行的必要性及存在的問題，并提出解決措施，以期推進污染治理，為我國推進環(huán)境污染的第三方治理提供參考。

關(guān)鍵詞 土壤重金屬污染；第三方治理；問題；措施；湖南湘潭；岳塘區(qū)

中圖分類號 X53 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）14-0194-02

第三方治理模式是指排污單位以合同委托的形式，通過付費方式，將其污染治理設(shè)施或產(chǎn)生的污染交給具有相應能力的第三方機構(gòu)運營或治理，即污染者付費，專業(yè)化治理，實現(xiàn)“產(chǎn)污”和“治污”分離[1]。

美國是最早推行環(huán)境污染第三方治理的國家，日本是治理最成功的國家，以德國、英國、法國等為代表的西歐國家在環(huán)境污染第三方治理方面也進行了許多積極探索。而中國起步較晚，環(huán)境污染第三方治理目前處在快速發(fā)展階段，關(guān)于此方面的理論研究成果較為豐富。

第三方治理為水污染的治理指明了新的方向，從制度、法律和各責任主體分析了水污染第三方治理機制[2]。姜愛華等[3]以京津冀為例，通過SWOT分析及模式設(shè)計研究，說明了引入第三方模式治理大氣污染的可行性。馬存利[4]針對土壤污染第三方治理中存在的缺陷，以法律為基礎(chǔ)提出相關(guān)的建議。王 琪等[5]從政企關(guān)系及其行為特征方面提出了協(xié)調(diào)對策，推動污染治理。胡麗珠等[6]認為鑒于環(huán)境污染第三方治理存在的必要性與局限性，在推行時應注重對污染主體和第三方的監(jiān)管，實現(xiàn)治理的有效規(guī)制。梁樹廣[7]運用博弈理論，構(gòu)建環(huán)境污染第三方治理兩兩和三方參與的博弈模型，通過分析三方主體的策略選擇，提出了相應措施。

目前，我國學者對環(huán)境污染第三方治理模式的研究大多停留在宏觀的層面，極少數(shù)展開對水污染、大氣污染、土壤污染的探討。以全國的整體環(huán)境為基礎(chǔ)的研究并沒有結(jié)合實施的具體情況，缺乏可行性，而微觀層面的理論研究有待進一步發(fā)展。本文選取湘潭市岳塘區(qū)土壤重金屬污染第三方治理為研究對象，通過實地調(diào)研，研究推行第三方治理模式的現(xiàn)狀、存在的問題以及解決的措施。

1 現(xiàn)狀

1.1 污染現(xiàn)狀

湘潭市是一個老工業(yè)城市，工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，體系完備，重化工業(yè)布局相對集中，歷史遺留的土壤污染問題突出，是湖南省乃至全國土壤重金屬污染治理重點區(qū)域。據(jù)調(diào)查，湘潭市54個樣本中總體Cd、Hg屬重污染，Cu、Zn屬中污染，Cr屬于輕度污染，內(nèi)梅羅綜合污染指數(shù)已達重污染[8]。2011年國務(wù)院正式批準《湘江流域重金屬污染治理實施方案》，岳塘區(qū)老工業(yè)區(qū)成為七大重點治理區(qū)域之一。2015年國家發(fā)改委批準湘潭市岳塘區(qū)竹埠港地區(qū)為全國環(huán)境污染第三方治理試點單位。鑒于此，岳塘區(qū)作為土壤重金屬污染典型的區(qū)域，急需開展土壤污染治理和深入研究。

1.2 污染的來源及危害

在實地調(diào)研中，發(fā)放調(diào)查問卷100份，獲得有效數(shù)據(jù)53份。受訪者中學生、務(wù)農(nóng)人員、務(wù)工人員、個體戶、公職人員分別為8、17、10、13、5人。分析調(diào)研資料可知，污染源主要為以下3個方面。①工業(yè)是岳塘區(qū)經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)，重化工業(yè)興旺，長期排放“三廢”數(shù)量多，其中廢氣進入大氣中，經(jīng)沉降進入土壤圈；廢渣包含有鉛、錳、鎘、銅等重金屬，肆意堆積；廢水未經(jīng)嚴格處理排放，對土壤造成了嚴重污染。②近年來，由于岳塘區(qū)城市化的迅速發(fā)展，大量不合理的農(nóng)業(yè)行為、汽車尾氣及生活垃圾的增加，導致了土壤污染加劇。③湖南省素有“有色金屬與非金屬之鄉(xiāng)”的美稱，截至2007年底，湘潭市已發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)46種，其中已探明儲量的礦產(chǎn)29種，礦產(chǎn)儲量占全省前五的有8種，礦山開發(fā)具備了相當規(guī)模。當?shù)氐耐寥乐亟饘俸科?，再加上礦冶等，加劇了土壤金屬復合污染。

岳塘區(qū)土壤污染危害主要有以下4個方面：一是導致了嚴重的直接經(jīng)濟損失；二是鎘、鉛等重金屬含量超標，威脅了食物安全，而污染最為嚴重的竹埠港工業(yè)區(qū)，其土壤已不具備生產(chǎn)作物或生產(chǎn)可食用作物的條件；三是嚴重危害了人體健康，岳塘區(qū)惡性腫瘤發(fā)病率呈逐年升高趨勢，甚至怪病頻現(xiàn)；四是易導致地表水污染、地下水污染、大氣環(huán)境質(zhì)量下降和生態(tài)系統(tǒng)退化等次生環(huán)境問題，直接危害生態(tài)安全。

1.3 治理成效

岳塘區(qū)政府與永清集團簽署公私合營第三方治理（即政府主導、企業(yè)參與、國省補助）模式合作協(xié)議，組建湘潭竹埠港生態(tài)治理投資有限公司，在土壤污染最為嚴重的竹埠港老工業(yè)區(qū)開展試點，被業(yè)界稱為“岳塘模式”（圖1）。

經(jīng)過2年多的試點，第三方治理模式已顯現(xiàn)出成效。截至2014年10月，竹埠港率先全省七大重金屬污染治理片區(qū)，實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)28家化工企業(yè)全面關(guān)停，絕大部分搬遷企業(yè)重獲新生，整個過程中無一人上訪、無安全環(huán)保事件。

通過此項治理，岳塘區(qū)的污染物排放大幅度降低，環(huán)境污染程度較之前大大減輕。經(jīng)監(jiān)測，2014年全年共減少用煤量約14.5萬t、用電量約9 600萬kW·h、廢氣排放約20億m3、廢水排放約260 t[9]，湘江下游的水質(zhì)得到了極大的提高。極大地改善了岳塘區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，提升了當?shù)鼐用竦男腋Ｖ笖?shù)。同時優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，激發(fā)了部分企業(yè)的發(fā)展活力，為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供契機。

2 存在的問題

相較于傳統(tǒng)的治污理念，模式的創(chuàng)新及理念的發(fā)展等優(yōu)勢使第三方治理模式得到了廣泛的認同和積極推行，然而基于現(xiàn)實境況，仍存在許多問題亟待解決。

2.1 制度設(shè)計不足，法律不完善

缺乏第三方治理理念的污染治理制度以及在合同、評定標準等方面法律的缺失是責任障礙存在的根本原因。當岳塘區(qū)的企業(yè)超標排污或突發(fā)環(huán)境事件等情況發(fā)生時，排污企業(yè)與環(huán)保公司卻出現(xiàn)相互推諉，責任主體無法確定，部分爭議問題遲遲無法解決，阻礙了有關(guān)部門執(zhí)法。責任主體不明在一定程度上阻礙了第三方治理的應用與推廣。

2.2 社會責任意識、環(huán)保意識、監(jiān)督意識弱，執(zhí)法力度低

調(diào)研過程中，岳塘區(qū)政府對排污企業(yè)的監(jiān)管大多是采取定期檢查的方式，群眾舉報促使環(huán)保部門突擊檢查；政府的宣傳力度低，忽視高校、組織的力量；監(jiān)管部門執(zhí)法和檢測力量分散，體制機制不暢，存在許多監(jiān)管漏洞；排污企業(yè)為了自身利益的最大化，偷排等破壞環(huán)境的行為屢禁不止；民眾受教育程度參差不齊，環(huán)保意識、監(jiān)督意識低。這些問題致使監(jiān)管效果大打折扣。

2.3 治污企業(yè)技術(shù)水平、能力不高

承接岳塘區(qū)土壤污染治理項目的是永清環(huán)保有限公司，是國內(nèi)為數(shù)不多具有完整產(chǎn)業(yè)鏈的綜合型環(huán)保公司，但在治理過程中部分技術(shù)問題仍有待解決，如生物、農(nóng)業(yè)生態(tài)、聯(lián)合修復等技術(shù)不成熟，部分污染治理效率較低，少數(shù)技術(shù)問題有待攻克，自主研發(fā)的產(chǎn)品和技術(shù)競爭力較弱，工作人員出現(xiàn)懈怠等消極情緒的情況。目前，我國缺少如永清公司這種龍頭型環(huán)保企業(yè)，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國有大約3萬家環(huán)保公司，其總產(chǎn)值為1.5億元，與年產(chǎn)值逾100億元的國外環(huán)保公司相比，中國企業(yè)難以與國際大公司形成有力競爭[10]，也不能更好地承擔治理污染之責。

2.4 資金來源渠道少，預期回報率低，獲利模式不清晰

環(huán)保公司要負責治理設(shè)施的投資建設(shè)，就會涉及到項目融資問題，目前土壤修復70%的資金仍來源于政府，通過市場融資的項目僅為6.3%。在此行業(yè)中的投資大多社會效益顯著，但投資數(shù)目大、回收周期長，且短期內(nèi)回報率較低，易受經(jīng)營不善、政府政策、環(huán)境等因素影響，經(jīng)濟風險較高。此外，無明確的法律規(guī)章規(guī)定排污企業(yè)與治污企業(yè)之間的獲利模式，實踐中極易因利益引發(fā)糾紛。岳塘區(qū)是土壤重金屬污染重災區(qū)，獲得了國家的重視和資金支持，永清公司的經(jīng)濟實力也較雄厚，但修復土壤是一項長期、復雜且艱巨的任務(wù)，社會效益顯著，永清公司只有獲得更多融資，才能購進先進設(shè)備、研發(fā)新技術(shù)、提高治理成效。

2.5 市場競爭機制不完善

近年來，國家引導、鼓勵第三方治理市場的發(fā)展，排污企業(yè)有用更低的成本處理污染物的需求，而專業(yè)環(huán)保公司準入門檻低，質(zhì)量良莠不齊，治污達到要求的企業(yè)并不多，再加上不完善的競爭機制，供過于求的狀況將長期存在。岳塘區(qū)的少數(shù)排污企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本，將部分污染物交由環(huán)保公司治理，部分企業(yè)甚至不與環(huán)保公司合作，依舊利用原先的治理設(shè)施或偷排。在永清公司與當?shù)卣献饕院?，一些?guī)模小、服務(wù)質(zhì)量低的環(huán)保公司利用更低的價格及不正當?shù)母偁幨侄螕屨际袌?，拉低行業(yè)水平，影響生態(tài)環(huán)境。

3 措施

3.1 國家應以法律為中心，依法引導各個主體，發(fā)揮最大效益

在市場培育上，應完善環(huán)境服務(wù)市場的配套制度，促使環(huán)境服務(wù)市場良性發(fā)展；在政府監(jiān)管上，應建立環(huán)境污染第三方治理的監(jiān)管體系，包括統(tǒng)一的治理標準、監(jiān)管措施等；在責任劃分上，應為明確環(huán)境服務(wù)合同的責任劃分或完善相關(guān)法律，以此來平衡排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)的責任風險及行政責任；在公眾參與上，應構(gòu)建體現(xiàn)共治理念的環(huán)境參與機制，拓寬群眾監(jiān)督渠道；在資金支持上，應設(shè)立專項環(huán)?；?，積極鼓勵各地政府部門加大對此方面的補貼力度，完善相關(guān)融資、投資制度體系；在環(huán)境保護上，制定專門的環(huán)境教育法，扶持環(huán)保專業(yè)教育的發(fā)展[11]。

3.2 政府應以人為本，轉(zhuǎn)變觀念，加強監(jiān)管，與時俱進

國家出臺大政方針，各級政府除了給予多方面的支持外，還應充分重視民眾的作用，完善信息公開制度，充分利用社會資源，加強與高校、村委會的合作，加強環(huán)境教育，設(shè)立相關(guān)的獎勵制度，鼓勵來自各方面的監(jiān)督與建議；加強對工作人員的指導工作，建立健全相關(guān)獎懲制度，提高執(zhí)行效率，明確服務(wù)理念。針對治理主體多元化的現(xiàn)實，政府應改變管制思維，增強指導者的角色意識；各級政府應轉(zhuǎn)變觀念和職能，找準定位，充分尊重和執(zhí)行市場規(guī)則，履行好市場服務(wù)的職能。各級政府在第三方治理模式實施中，應借鑒成功案例的經(jīng)驗，結(jié)合當?shù)靥攸c，因地制宜地制定完善的政策機制，勇于創(chuàng)新。

3.3 排污企業(yè)應增強社會責任，創(chuàng)新發(fā)展，保護環(huán)境

排污企業(yè)不應盲目地追求利益，應樹立人本觀念，把生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益結(jié)合起來，增強企業(yè)的社會責任意識，注重企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，順應時代發(fā)展潮流，積極引進先進的機器設(shè)備，走環(huán)境友好型和資源節(jié)約型道路。排污企業(yè)與專業(yè)環(huán)保企業(yè)要優(yōu)化自身的管理，提高企業(yè)的競爭力；同時兩者在污染治理中也要明確分工，確定責任界限，避免推諉與糾紛。

3.4 專業(yè)環(huán)保企業(yè)應積極借鑒先進經(jīng)驗，提高自身綜合實力

在技術(shù)上，專業(yè)環(huán)保企業(yè)應積極引進新型人才，提高技術(shù)水平，引進國外先進的治污技術(shù)設(shè)備，提高企業(yè)的治污能力，借鑒國內(nèi)外成功的治理經(jīng)驗，攻克治理難關(guān)；在管理上，不管是對設(shè)備的維護還是企業(yè)員工的培養(yǎng)上，都應順應不斷變化的市場要求；在資金上，不能單純地依靠政府補貼和融資、投資，企業(yè)自身應在適宜情形下努力提高盈利空間，促進企業(yè)的發(fā)展。

3.5 民眾應加強環(huán)保、監(jiān)督意識

民眾在對待第三方治理模式時，應更新觀念，辯證看待，對于其不足之處應積極向有關(guān)部門反映，對于其有益之處則應支持鼓勵其發(fā)展；積極主動地了解環(huán)境保護的重要性和政府的有關(guān)措施政策，參與到環(huán)境污染的治理中來，提高自身素質(zhì)，樹立正確的三觀，加強環(huán)保意識、監(jiān)督意識，為改善生態(tài)環(huán)境貢獻自己的力量。

4 參考文獻

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