市政道路PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理的探討

艾 杰，丁志勇，劉 炎，張豐瑞

(1.中交武漢港灣工程設(shè)計(jì)研究院有限公司，武漢 430040；2.海工結(jié)構(gòu)新材料及維護(hù)加固技術(shù)湖北省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，武漢 430040；3.湖北永業(yè)行評(píng)估咨詢有限公司，武漢 430040)

2013年下半年以來(lái)，我國(guó)掀起了一輪PPP熱潮，國(guó)務(wù)院及中央各部委密集頒布PPP相關(guān)政策[1]，主推政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，以緩解中央及地方政府的財(cái)政壓力、降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、盤(pán)活存量資產(chǎn)、增加基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域公共服務(wù)的有效供給。目前已有上萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目“落地”實(shí)施，但仍有大量的PPP項(xiàng)目處于策劃期。隨著PPP項(xiàng)目實(shí)施、竣工、移交，PPP項(xiàng)目將逐步進(jìn)入運(yùn)營(yíng)維護(hù)期，對(duì)PPP項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)期如何管理，特別是非經(jīng)營(yíng)性PPP投資項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)，目前各投資單位還沒(méi)有進(jìn)行深入的研究，政府的付費(fèi)方式、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)管理體系、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)的績(jī)效考核、運(yùn)維成本分析控制、運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)管控等相關(guān)問(wèn)題還處于探索階段。

自財(cái)政部出臺(tái)財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文以來(lái)，對(duì)PPP項(xiàng)目合法合規(guī)化進(jìn)行了整治，其中設(shè)立了七大紅線，對(duì)不合規(guī)PPP項(xiàng)目進(jìn)行了清理整改，并PPP模式的屬性進(jìn)行了更加明確的定義，對(duì)不適合PPP模式的項(xiàng)目進(jìn)行了清理，并對(duì)前期準(zhǔn)備工作不足的，進(jìn)行了規(guī)范化整改，其中不但約束了PPP項(xiàng)目每年績(jī)效付費(fèi)不得超過(guò)當(dāng)年地方財(cái)政支出的10%，而且明確了項(xiàng)目建設(shè)成本需要參與績(jī)效考核，與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比30%。即是說(shuō)以后我們?cè)谶M(jìn)行PPP項(xiàng)目《財(cái)政承受能力論證》時(shí)，不能一味的為了推進(jìn)PPP項(xiàng)目而擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模，從而對(duì)地方財(cái)政能力進(jìn)行夸大，政府已經(jīng)明確清理了這類(lèi)項(xiàng)目。同時(shí)前期的建設(shè)投資與后期運(yùn)營(yíng)的績(jī)效考核掛鉤30%，這一規(guī)定可以說(shuō)要求我們對(duì)PPP項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)工作引起高度的重視，如果后期運(yùn)營(yíng)不善，加上建設(shè)前期銀行貸款的壓力，很有可能導(dǎo)致前期建設(shè)投資的利潤(rùn)被壓縮，極有可能會(huì)導(dǎo)致虧損，而且PPP投資規(guī)模又比較大，這對(duì)企業(yè)公司絕對(duì)是一個(gè)沉重的打擊。該文從市政道路PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理、成本分析、風(fēng)險(xiǎn)管控三個(gè)方面，結(jié)合市場(chǎng)上已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)和將要運(yùn)營(yíng)的實(shí)際案例，來(lái)闡述市政道路PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)工作開(kāi)展的重要環(huán)節(jié)。

1 運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)管理

1.1 運(yùn)營(yíng)管理組織機(jī)構(gòu)

市政道路類(lèi)PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目公司組織架構(gòu)根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)工作要求設(shè)定。項(xiàng)目公司組織結(jié)構(gòu)設(shè)置力求精簡(jiǎn)和扁平化，提高管理效率，避免多頭指揮、多頭管理或管理中間環(huán)節(jié)冗余的現(xiàn)象。市政道路PPP項(xiàng)目在養(yǎng)護(hù)工作上應(yīng)采取全面養(yǎng)護(hù)、科學(xué)管理、預(yù)防為主、防治結(jié)合的工作思路，對(duì)市政道路及其設(shè)施進(jìn)行經(jīng)常性、及時(shí)性、周期性和預(yù)防性養(yǎng)護(hù)與維修，保證項(xiàng)目的正常使用功能。一般市政道路類(lèi)項(xiàng)目根據(jù)運(yùn)維工作需求，通常在項(xiàng)目公司內(nèi)設(shè)綜合辦公、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)管理三大部門(mén)，根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模與運(yùn)維方案，各部門(mén)內(nèi)設(shè)置一定數(shù)量的崗位與人員。具體項(xiàng)目根據(jù)實(shí)際需要可再添加相關(guān)責(zé)任部門(mén)[2，3]，見(jiàn)圖1。

1.2 績(jī)效考核方案

項(xiàng)目考核邊界是績(jī)效考核方案中的核心內(nèi)容，這直接決定了項(xiàng)目公司在運(yùn)維過(guò)程中的重點(diǎn)工作內(nèi)容。

以安慶市外環(huán)北路PPP項(xiàng)目為例，市政道路類(lèi)PPP項(xiàng)目一般考核內(nèi)容包含以下四部分：

1)路基、路面、車(chē)道、排水和其他設(shè)施養(yǎng)護(hù)的作業(yè)規(guī)范以及維護(hù)情況；

2)安全管理和緊急突發(fā)事件管理情況；

3)安全作業(yè)生產(chǎn)(與正常維修作業(yè)有關(guān)的傷亡)情況；

4)利益相關(guān)者滿意度。

其中第一部分為主要考核部分，占比較大，主要考核項(xiàng)目整體質(zhì)量與養(yǎng)護(hù)工作；第二部分主要考核項(xiàng)目公司安全管理與突然事件處理制度與落實(shí)情況；第三部分主要考核項(xiàng)目公司在維修施工過(guò)程中安全生產(chǎn)等方面內(nèi)容。第四部分主要考核項(xiàng)目考核利益相關(guān)者滿意度，對(duì)道路使用者及道路周邊居民、企業(yè)進(jìn)行公共調(diào)查。

前三項(xiàng)考核為基礎(chǔ)考核，第四項(xiàng)為獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)，前三項(xiàng)整體達(dá)標(biāo)后即可獲得全額項(xiàng)目運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)金額，第四項(xiàng)根據(jù)打分確定項(xiàng)目可獲取的獎(jiǎng)勵(lì)額度。

2 風(fēng)險(xiǎn)管控

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))PPP項(xiàng)目常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配安排，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)通常由項(xiàng)目公司承擔(dān)，據(jù)此，國(guó)內(nèi)大多數(shù)PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)時(shí)，往往將PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的風(fēng)險(xiǎn)全盤(pán)分配給項(xiàng)目公司[4，5]。近年來(lái)已進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)狀況表明，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型多、變性大，不考慮風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型與實(shí)際狀況，將運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)全盤(pán)分配給項(xiàng)目公司，不符合承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方應(yīng)該對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)具有控制力等風(fēng)險(xiǎn)分配原則，不利于項(xiàng)目本身的運(yùn)營(yíng)維護(hù)。同時(shí)由于風(fēng)險(xiǎn)與收益不對(duì)等，項(xiàng)目公司特別是控股項(xiàng)目公司的社會(huì)資本方，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)極大，主要風(fēng)險(xiǎn)見(jiàn)表1。

表1 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范

3 成本測(cè)算

關(guān)于運(yùn)維成本的測(cè)算，采用兩種方式。一是根據(jù)《市政工程設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修估算指標(biāo)》(HGZ-120-2011)采用估算指標(biāo)法；二是根據(jù)現(xiàn)行定額采用定額預(yù)算法。

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)的總費(fèi)用組成，見(jiàn)成本組成表2。

表2 成本組成表

兩種測(cè)算模式優(yōu)缺點(diǎn)比較，見(jiàn)表3。

表3 優(yōu)缺點(diǎn)對(duì)比表

4 結(jié) 語(yǔ)

以國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的PPP相關(guān)政策文件為基礎(chǔ)，并結(jié)合同類(lèi)PPP項(xiàng)目實(shí)操與調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)單的闡述了市政道路PPP項(xiàng)目在實(shí)施階段中的運(yùn)維管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、成本測(cè)算這三個(gè)方面的工作環(huán)節(jié)。運(yùn)維重點(diǎn)工作主要有運(yùn)營(yíng)公司組建、績(jī)效考核方案等方面；風(fēng)險(xiǎn)管控主要有預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、項(xiàng)目實(shí)操過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)防范與處理等方面；成本測(cè)算主要有市政道路(道路、照明、排水等)、道路公共綠化、人員成本以及管理費(fèi)等方面，并對(duì)兩種測(cè)算方法進(jìn)行了優(yōu)缺點(diǎn)對(duì)比。