地方債券償債風險的法律規(guī)制——基于30省、市綜合財力的考察

張弋羲

(武漢大學法學院，湖北 武漢 430072)

償債風險的生成機理與問題導向

從債券發(fā)行主體的角度，可以把政府債券分為中央政府債券和地方政府債券。其中，地方政府債券主要以本級政府的公共預算收入、政府性基金收入或者專項收入償還本息，因此又被稱為“銀邊債券”。之所以將其稱之為“銀邊債券”，是因為相對于中央政府發(fā)行的“金邊債券”國庫券，地方政府債券是以地方政府信用為背書，以地方財政為后盾，償債風險較小，也較為安全的一種債券產品。1但安全并非意味著沒有風險，“風險無處不在”。商業(yè)銀行作為地方政府債券的最大持有人，其所面臨的巨大風險是債務人無力償還債券本息的信用風險。而與信用風險相對應，債券發(fā)行人的償債風險是導致其不能如期償還本息的根本原因。償債風險是地方財政危機的表征，財政危機如若處置失當，則會演變?yōu)椤白舛悋C”。租稅國危機由兩方面原因造成：支出的暴增與收入的停滯不前。2支出的暴增肇始于國家職權的過度擴張，財政收入與財政支出時空上的不匹配，使得發(fā)行政府債券成為常態(tài)；收入的停滯不前，導因于其受特定時期經濟及政治上的限制，無法負擔過度舉債所須償付之利息。“入不敷出”造成了地方財政困境，也使償債風險得以顯現(xiàn)。

地方政府債券的實質違約，在中國語境下還具有特殊意涵。意即，由財政風險生成的償債風險，通過債券市場的傳導機制，可能誘發(fā)整體金融市場的系統(tǒng)性風險，也即官方文件中提到的“財政金融風險”。商業(yè)銀行作為最大的政府債券持有人，一旦本金無法得到償付，可能導致現(xiàn)金流問題進而影響其自身流動性。而現(xiàn)實中，政府債券實質違約往往牽涉甚廣，點對面、面對面的傳播方式時常將眾多商業(yè)銀行置于流動性枯竭的風險之中。3正基于此，在經濟法學領域，關注和研究償債風險，防止其透過市場傳導機制進一步引發(fā)財政金融風險，不僅有助于揭示經濟法在應對財政金融危機時的重要功用，也有助于發(fā)現(xiàn)經濟法對于促進經濟社會穩(wěn)定運行的重要價值，從而實現(xiàn)理論上自我深化和革新。

具體至中國的地方債券運作實踐，地方債券發(fā)行模式先后經歷了“代發(fā)代還”、“自發(fā)代還”和“自發(fā)自還”的制度變遷。2009年經國務院批準，財政部“代理發(fā)行并代辦還本付息”，累計發(fā)行2000億元地方債券4，地方債券發(fā)行由此“破冰”。此后3年，地方債券每年的發(fā)行量都保持在2000億元。2011年國務院批準上海、浙江、廣東、深圳四省市開展“自行發(fā)債試點”，“在發(fā)債規(guī)模限額內，自行組織發(fā)行政府債券”5，但仍由財政部代辦還本付息，“自發(fā)代還”模式由此確立。2014年地方債券發(fā)行更進一步，10個省市獲準進行“自發(fā)自還試點”6，由本級政府負責債券發(fā)行、支付利息和償還本金。由“代發(fā)代還”到“自發(fā)自還”的制度變遷，不僅意味著地方債券發(fā)行權與責任的歸屬進一步明確，同時也標志著債券償債風險完成從中央政府到地方政府在形式意義上的轉移。

以預算法(2014)修訂為界碑，時下中國的地方債券發(fā)行量與日俱增，呈現(xiàn)出置換債與新增債規(guī)?？焖僭鲩L的“新常態(tài)”。在規(guī)模上，新預算法施行后的2015年，發(fā)行了3.2萬億地方債券用以置換到期債務7，占2014年末全國地方政府債務余額的20.7%。82016年共發(fā)行4.9萬億置換債券，占2016年末全國地方政府債務余額的32%。9與此同時，新增債券規(guī)模亦不斷擴大。例如，2017年地方一般公共預算計劃發(fā)行8300億元新增一般債券，用以彌補地方財政赤字，同比增長6.4%。計劃發(fā)行8000億元新增專項債券，同比增長100%。地方債券發(fā)行規(guī)模的快速擴張，也引發(fā)了一系列追問：時下地方債券的償債風險真的存在嗎？經濟法對規(guī)制償債風險作出了哪些制度努力？應對償債風險的法治邏輯該當如何？為此，文章聚焦償債風險的法律規(guī)制問題，先通過對我國30省市綜合財力的考察，來揭示償債風險在當下中國的實然狀態(tài)，明晰規(guī)制風險的重要性；接著從文本梳理的維度探討經濟法規(guī)制風險的既存規(guī)范，揭示法律架構的改良空間；繼而從制度規(guī)范維度對償債風險規(guī)制進行法理反思；最后在上述研究的基礎上，提出規(guī)制償債風險的體系構造和具體徑路。

實證分析：地方債券償債風險真的存在嗎？

一、償債風險與地方政府綜合財力

地方債券的償債風險與地方的綜合財力直接相關。一般債券以一般公共預算收入作為償還基礎(財庫[2015]64號)，專項債券以政府性基金或專項收入還本付息(財庫[2015]83號)。因此，綜合財力是衡量地方政府償債能力以及安排財政支出的關鍵。鑒于此，文章搜集、整理了我國30個省、直轄市財政部門發(fā)布的《關于2016年××省預算執(zhí)行情況和2017年預算草案的報告》中有關信息，制成表格(見表1)。以此揭示各地方財政收入狀況和整體綜合財政實力，作為分析地方債券償債風險的基礎。

二、償債風險與地方政府債務負擔

表1 地方政府綜合財力（億元）10

地方政府債務負擔是導致地方債券不能按期償還的重要原因。文章以地方政府債務余額與城投平臺債務余額之和來定義地方政府債務負擔。地方政府債務余額包括一般債務和專項債務，經過“三年置換期”11，地方政府債務余額的主要存在形式就是一般債券和專項債券。12城投平臺債務余額主要反映了城投平臺公司負擔的債務情況，屬“歷史遺留”問題。地方政府一般是城投平臺的實際股東，其債務的償還風險也往往對地方政府財政實力有間接影響。因此，文章將地方政府債務余額與城投平臺債務余額之和，作為衡量地方債務負擔的直接依據(見表2)。

表2 地方政府債務負擔（億元）13

三、償債風險的實際度量與分析

地方政府債務負擔與綜合財力的比值(即債務率)16，是度量地方債券償債風險的重要標尺。該比值揭示了地方綜合財力對其債務負擔的覆蓋程度(見圖1)。經統(tǒng)計，在30個省、直轄市中，債務率超過風險警戒線的省市有16個，占比53%；低于80%的省市有6個，占比20%；80～100%之間的省市有8個，占比27%(見圖2)。超過風險警戒線的省市達到16個，占半數以上，說明我國部分地區(qū)實際面臨的償債風險可能較大。而債務率排名前3位的天津、貴州、湖南三省市，其比值分別達到255%、189%和151%，反映了該地區(qū)的地方債券可能面臨較大的償還風險。

而債務率超過100%的16個省市，占據綜合財力排名前10名的席位僅有5個，剩余11個省市無法排進綜合財力排名前10名(見圖3)。其中，只有江蘇、河南、遼寧、湖北、安徽五個省市的綜合財力，可以排進30省市綜合排名前10位。說明債務負擔較重的地區(qū)，其綜合財政實力普遍較弱，而在債務率過高與財政實力較弱的“雙重壓力”下，該地區(qū)的地方債券可能面臨較大償債風險。

圖1 地方政府債務率

圖2 債務率

四、償債風險的總體判斷

應當注意的是，文章是以地方政府債務余額與城投平臺債務余額之和，作為計算地方政府債務負擔的依據，與官方文件中僅以地方政府債務余額度量地方政府債務負擔，有所出入。由此導致債務率這一比值相較于官方文件會小幅度上升。但若剔除城投平臺債務余額計算地方債務負擔，對于地方債券償債風險的整體判斷也與先前度量，相差不大。從整體上看，我國地方債券的償債風險大體可控；從局部上看，部分省市所發(fā)行的地方債券，在財政實力疲弱與債務負擔較重的“雙擊”下，可能面臨較大償債風險。

規(guī)制償債風險的文本梳理與類型提煉

如前所述，我國地方債券所面臨的整體償債風險大體可控，但部分地區(qū)有較高償債風險。那么在現(xiàn)行財政體制下，經濟法對規(guī)制償債風險作出了哪些制度努力？需要結合法律文本進行更深層次考察。

一、規(guī)制償債風險的法律文本梳理

圖3 債務率超過100%的省市的綜合財力排名

從“代發(fā)代還”到“自發(fā)代還”，再到“自發(fā)自還”，地方債券發(fā)行模式的演變路徑，刻畫在了相關法律文本之中，反映了我國政府對規(guī)制償債風險所作出的制度努力?！柏旑A[2009]21號文”首次聚焦償債風險，提出“規(guī)范地方政府債券收支預算管理”，進而勾勒出“項目管理—資金管理—預算管理”的償債風險規(guī)制設想。《財政部代理發(fā)行2011年地方政府債券發(fā)行兌付辦法》建立了中央財政專戶制度，規(guī)定地方負有將“還本付息資金繳入中央財政專戶”，并在有償債困難時“及時報告義務”；同時，該辦法明確了地方未足額繳納時，財政部采取“中央財政墊付方式代辦還本付息”，從而構筑起地方債券償債風險“中央兜底”的償債保障機制。《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》(以下簡稱《試點辦法》)首次提出“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制”，各試點地區(qū)“自行組織債券發(fā)行、支付利息和償還本金”，為《預算法》修訂積累經驗，發(fā)債券改革之先聲?！对圏c辦法》搭建起了一整套防范償債風險的制度框架，在規(guī)?？刂啤l(fā)行原則、財政披露、預算管理、償債保障等方面提出了諸多設想，以期實現(xiàn)地方債券發(fā)行權利與償債責任的一致性。

此后，隨著預算法修訂的完成，關涉地方債券的法律文件如雨后春筍般漸次出現(xiàn)，對于償債風險的關注也日益增加。預算法(2014)提出建立“債務風險評估機制和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度”，規(guī)制地方債務風險的頂層設計由此顯現(xiàn)。尤為重要的是，國務院于2014年10月印發(fā)了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱《意見》)，提出按照“疏堵結合、分清責任、規(guī)范管理、防范風險、穩(wěn)步推進”的原則，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制。這表明地方債券是規(guī)范地方舉債行為的關鍵，既要制止地方違法違規(guī)舉債，又要充分調動地方主動性和積極性，積極履行償債義務，做到誰借誰還、風險自擔?？梢哉f，預算法的修訂和《意見》的出臺，為規(guī)制償債風險提供了目標清晰的制度藍圖，相關規(guī)則建構也相繼鋪開。例如，財政部要求地方各級政府統(tǒng)計“可償債財力、可變現(xiàn)資產”(財預[2014]351號)，規(guī)范地方一般債券發(fā)行(財庫[2015]64號)和專項債券發(fā)行(財庫[2015]83號)，等等。

二、規(guī)制償債風險行為的類型提煉

參酌我國規(guī)制償債風險的法律文本，可以從中提煉出規(guī)制償債風險行為的法律類型，具體而言(見表3)，主要有：

1. 規(guī)?？刂?/p>

即國家出于宏觀調控和保障經濟穩(wěn)定的需要，對地方債務規(guī)模進行限額管理，擴大或削減債務限額，則據宏觀經濟形勢而定，以實現(xiàn)促進增長、調節(jié)經濟、應對危機等目標。例如，依據全國人大常委會于2015年批準的議案，地方政府債務限額為16萬億元；2016年債務限額為17.19億元，同比增長7.4%；2017年債務限額為18.82億元，同比增長9.5%。

2. 預算管理

即政府將債券收入納入財政預算，將債券資金支出納入部門預算或單位預算，并接受本級人大審查批準。將債券資金納入預算管理，不僅使債務預算承擔了促進經濟結構調整、轉變發(fā)展方式的功能，而且依據人大批準的預算在法律上更具確定性，能夠保障債務資金的專用性和一致性。

3. 政府性債務公開制度

即政府為保障公眾知情權，依據《政府信息公開條例》，通過特定方式向社會公眾公開本地區(qū)經濟運行、財政收支、債務情況、債券信息、項目建設等情況的制度。雖然政府性債務公開在我國已有較大改善，但由于缺乏統(tǒng)一公開標準，財政透明度仍需進一步加強。17

4. 償債保障機制

即政府在發(fā)行債券前，通過法定或約定形式，就債券償還計劃、財政資金安排、還款方式等作出的市場化安排。償債保障機制是履行償債責任、維護政府信用的法制手段，可以從事前有效規(guī)避償債風險。

5. 風險預警

即政府對債務的規(guī)模、結構、安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估，履行合理界定債務規(guī)模、跟蹤債務變化、有效控制風險的經濟社會義務。例如，2011年，北京市政府發(fā)布規(guī)范性文件18，首次提出“逐步健全政府性債務風險預警機制”，將債務風險指標納入年度考核，并規(guī)定了在不同債務狀況下的法律后果。

6. 應急處置

即政府在債券預計違約或已經違約的情形下，通過采取信息報告、應急措施等方式，籌集債券償還資金，化解償債風險。如廣州于2016年8月發(fā)布政府性債務風險應急預案19，國務院在此基礎上，形成了地方政府性債務風險應急處置預案。20

7. 責任追究

即政府因無法履行償還責任、法定代償責任、必要救助責任后，對相關責任人進行責任認定、行政問責、法律追責。

規(guī)制償債風險的法律評價及反思

一、規(guī)制償債風險的法律評價

通過梳理規(guī)制償債風險的法律文本以及對規(guī)制行為進行類型化分析，可以看到有關規(guī)制行為確立的依據大多出現(xiàn)在國務院及財政部規(guī)范性文件之中，缺乏憲法、法律的實質性規(guī)定。而規(guī)范性文件的過于簡單，也給法律規(guī)范的調適預留了改革空間。

1. 法律體系層面缺失憲法規(guī)范的調整

從法律類型來看，規(guī)制償債風險的行為類型已覆蓋債券發(fā)行、預算管理、信息披露、償債保障、風險預警、應急處置及責任追究等發(fā)行和流通環(huán)節(jié)，地方債券償債風險防范法律體系已初步形成。但相關法律依據層級不高，且法律體系頂端缺乏憲法規(guī)范的統(tǒng)籌和協(xié)調，仍是制約償債問題得以最終解決的制度根源。

2. 缺乏綜合財力與債務負擔之間的法律調整機制

財政綜合財力是地方債券按期償還的基礎。規(guī)制償債風險不僅需要在風險生成、擴散之際及時予以提示、暴露，同時也需要構建起政府綜合財力與債務負擔之間的法律調整機制，在風險尚未生成之際予以防備、消釋。上文已述，我國不同省份綜合財力與其債務負擔之間并非完全匹配，存在“低財力、高債務”或“高財力、低債務”的風險錯配。這種制度安排不僅忽略了內陸省份與沿海省份在綜合財力上的天然差異，而且也忽略了綜合財力與償債風險之間的相關性。制度建構上缺失分擔債務風險的法律調整機制，這也是導致我國不同地方政府償債風險大相徑庭的重要原因。

3. 償債保障機制不健全，償還方式易造成預算軟約束

償債保障機制的核心是債券償還方式的確定。這與償還方式所能實現(xiàn)的功能密切相關。因為不同的償還方式，對于地方政府造成的財政壓力各不相同，由此形塑的“財政支出習慣”亦有所差別?！敖栊逻€舊”相較一次還本付息或分期償還，更易形成預算軟約束，增大償債風險。財庫[2014]57號文首次提出“試點地區(qū)應建立償債保障機制”，但對于償債保障機制的制度內容、運作模式都未作任何法條的規(guī)定。

4. 事后型規(guī)制須強化其懲戒功能，落實債務投資決策責任制

責任追究等事后型規(guī)制手段有待強化。《地方政府性債務風險應急處置預案》首次明確了債務風險責任范圍、追究機制及程序，但責任范圍仍失之過窄，無法涵蓋債務風險責任的全部類型。如債務投資決策失誤，往往是債務風險事件形成的直接原因，應納入債務風險責任范圍。

表3 規(guī)制償債風險的類型提煉

二、規(guī)制償債風險的法理反思

規(guī)制償債風險法律體系的不完備以及法律條文的簡單粗陋，皆歸因于對地方債券的本質屬性認識不足。從債券本質入手，對規(guī)制償債風險的法理基礎進行系統(tǒng)反思，有助于法律體系和規(guī)范的立體化建構與調適。

1. 債券收入本質是一種預借賦稅收入

依古典學派觀點，債券收入的本質是一種預借賦稅收入?！霸谖ｋU臨到的瞬間，就得負擔一項馬上就要的大費用，這費用是不能等待新稅逐漸地慢慢納入國庫來應付······除了借債，政府不能有其他的方法了”。21賦稅的課征從來不是一蹴而就的，在國家危機時刻，通過增加賦稅收入以應對危機，往往緩不濟急，此時，發(fā)行債券就成了籌措資金的重要方式。但是，現(xiàn)實的借債收入，必出自未來增加的稅賦。稅賦過重，勢必造成社會的不公正，引發(fā)代際公平問題；稅賦過輕，則入不敷出，從而引致財政危機，政府統(tǒng)治的合法性受到懷疑。因此，規(guī)制償債風險事關社會公眾對政府的信心?，F(xiàn)代公共選擇學派發(fā)展了規(guī)制償債風險的理論。他們認為，“政府的舉債(發(fā)行債券)權是一種創(chuàng)造動產的權力，它使政府承擔著在未來周期如數償還這種資產持有人的義務”。債券即信用，“被人們看到違約、甚至是預期違約的政府，是無法隨時利用在市場上舉債的手段的”。22可見，政府所舉借的公債，是以未來財稅收入作為償還保障的，是政府自身信用的體現(xiàn)。政府對償債風險的關注，關涉政府信用，更會影響下次危機來臨之際動用這種舉債權力的實效。

2. 規(guī)制償債風險是政府提供公共產品服務時的附隨義務

在現(xiàn)代國家，償債風險與公共產品服務提供水平之間的緊密關聯(lián)，決定了其成為政府在提供產品服務這一經濟社會義務時的一種附隨義務。隨著向福利國家的邁進，政府在提供基礎建設、公立教育、養(yǎng)老醫(yī)保等公共產品和公共服務中的作用不斷增加。有外國學者將政府比喻為“巨型壓力器”23，通過吸進稅收和權力，釋放出財富：如金錢、服務、合同、專營權和特許權等。可以說，現(xiàn)代國家政府職能轉變的首要目的，就是為了能夠給社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務。24而這一經濟社會職能，卻與償債風險緊密相關。當一國政府(尤其是地方政府)難以兌付債券本息，從而導致債券違約，其對于社會經濟層面的影響是巨大的。于微觀，償債危機勢必導致社會公共產品和服務水平的下降；于宏觀，由政府信用受損所引起的信任危機，也難以保障今后債務續(xù)借的可持續(xù)性。綜上，無論是從自由市場經濟，還是從現(xiàn)代市場經濟的視角進行觀察，規(guī)制償債風險均為政府在發(fā)行公債時所承擔的義務內容之一。

3.規(guī)制償債風險需要經濟法與憲法的雙重調整

“經濟法實質上就是分配法”25，償債危機的根源就是財富分配失衡、分配秩序失范。要有效解決國計民生問題，實現(xiàn)國泰民安、長治久安，避免“治亂循環(huán)”，就必須解決好分配問題。26理論上，地方政府當為債券義務人，獨力承擔最后償還責任，與中央政府無涉。然而，作為一種市場化政府經濟行為27，地方發(fā)行債券行為必須協(xié)調自利性與公共性、營利性和公益性方面的沖突。具言之，地方政府必須擺脫經濟利益最大化為指向的“政府公司主義”自利性傾向28，將有效供給公共產品和服務這一公益性職能作為其行為目標；同時，“市場機制的最大失敗是它無法考慮未來人們的利益，甚至也無法考慮在現(xiàn)有市場之外的現(xiàn)代人們的利益”。29人們有著天生短視的傾向，而由人組建的政府，概莫能外。“只重視政策對特殊群體產生的短時影響，而忽略或者淡化整個社會所受的長期影響”。30作為分配之法的經濟法，需要在宏觀調控層面平衡短期與長期、自利與公益之間的矛盾和沖突。

如果說經濟法對償債風險的規(guī)制是直接調整，那么憲法調整顯然處于更高位階。張守文教授明確提出“憲法缺失是致使財政危機影響至深之法律原因的進一步歸結”。31究其緣由，國家財政權與公民財產權之間的矛盾，是導致財政危機的根本原因?！肮藏斦顷P于公共收入與支出的一種財政模式，其財政收入主要來源于國民所繳納的稅收”32，這樣就在公民財產權與國家財政權之間存在一種緊張關系，最終體現(xiàn)為國家與公民之間的矛盾。而這種矛盾的化解，必須通過憲法調整予以實現(xiàn)。

不論是經濟法調整還是憲法調整，規(guī)制償債風險的背后，實質是對不同級次政府之間、國家和公民之間權利(力)和義務的重塑和再造，是對國家財政關系的重新厘定和梳理。

規(guī)制償債風險的立體化構建與規(guī)范調適

“人生而自由，無往不在風險之中”。33現(xiàn)代社會已被廣泛認為是一個“風險社會”。其中，政府債券的償債風險日益受到各國政府和地區(qū)的重視。我國預算法的適時修訂正是對償債風險進行回應的有力佐證。但預算法的規(guī)定畢竟過于原則，對償債風險的規(guī)制需要多個法律部門協(xié)同配合，方能調和國家財政權與公民財產權之間的矛盾。這就需要立體化地構建規(guī)制償債風險法律體系，填補憲法、法律的空白；同時，對相關法律規(guī)范予以妥善調適，以因應經濟社會對規(guī)制償債風險的現(xiàn)實需要。

一、規(guī)制償債風險法律體系的立體化構建

公債的本質是預借賦稅收入，地方債券則是以地方未來的財政收入作為償還擔保。所以，中央與地方的公債問題必須架構起以憲法為核心的多層次法律體系，才能將債券發(fā)行權關進“權力的籠子”。憲法作為最高位階的“元規(guī)則”，是協(xié)調公民財產權與國家財政權之間緊張關系的最終解決方案。有必要通過修憲活動，對公債舉借原則、舉借主體、舉借用途、限額調整及法律責任等基本問題作出規(guī)定。

“徒法不足以自行”，在做到于法有據的同時，也應對憲法的實施保持必要關注。地方發(fā)行債券的目的是向社會公眾提供更多、更好的公共物品，債券的償還是以增加未來賦稅收入得以實現(xiàn)。因此，地方居民對公共物品的偏好34，決定了應由地方居民決定公共物品的種類和數量。而在憲政國家，地方居民的代表即是代議機關。我國《憲法》第99條規(guī)定，“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內······依照法律規(guī)定的權限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業(yè)建設的計劃”，這為規(guī)制償債風險提供了法律依據。將公債法律問題納入憲法，發(fā)揮人大在債務決策中的核心作用，在制憲的同時，主動行憲、積極督憲。唯有如此，對償債風險的規(guī)制才能真正走向憲政之治。

在憲法對債券發(fā)行的分權制衡基礎上，應圍繞規(guī)?？刂啤㈩A算管理、信息披露、預警及處置等制度要素，構建多層次的規(guī)制償債風險法律體系。具體從以下幾個方面展開：

1. 強化全國人大及常委會對地方債務限額的批準權

通過修訂《預算法》，強化全國人大及常委會對預算草案的批準權，充分發(fā)揮全國人大財政經濟委員會在財政審查和監(jiān)督方面的專業(yè)作用，設計債務限額審查程序，進而實現(xiàn)債務限額審查批準的標準化和專業(yè)化。同時，鑒于國務院享有債務限額的議案制定權，應通過立法明確債務限額的議案內容，對于增加債務限額或減少債務限額的議案，應在《議案說明》中明確理由和可能影響，提升地方債務限額制定過程中的透明度。

2. 擢升地方債券發(fā)行相關規(guī)范的法律位階

針對地方債券發(fā)行多由部門規(guī)范性文件進行調整的實踐現(xiàn)狀，建議制定《地方公債法》，消除既存規(guī)范之間的法律沖突，擢升地方債券法律規(guī)范的法律層級，以保證法律規(guī)范的權威性和穩(wěn)定性，塑造相關主體的行為預期。

3. 建立綜合財力與債務負擔之間的法律調整機制

我國財稅實踐中，內陸省份與沿海省份的綜合財力存在較大差異。內陸省份稅收收入和非稅收入在財政收入中占比較小，轉移支付和稅收返還收入占比較大，財政可持續(xù)性不強。建議制定《財政轉移支付法》，明確財政轉移支付的基本原則和方向，以轉移支付、稅收優(yōu)惠、稅收返還等宏觀調控手段，作為對債券手段的替代，降低經濟欠發(fā)達地方債券償債風險。可以說，規(guī)制地方債券償債風險是一項“系統(tǒng)工程”，需要多層次法律規(guī)范綜合調整，將公債權力置于法律約束框架之內，也就同時將風險關進了制度的牢籠。

二、規(guī)制償債風險法律規(guī)范的具體化調適

在立體化構建起規(guī)制償債風險法律體系后，仍需對相關法律規(guī)范進行具體調適。具體而言，對事前型規(guī)制應充分發(fā)揮其宏觀調控功能，形塑地方政府舉債權力；對事中型規(guī)制既要妥適地界定制度措施的適用范圍，貫徹法定主義立場，又要強調對程序性規(guī)范的恪守，以程序正義保障實質公平；對事后型規(guī)制不僅要結合各種債券違約的自身特點，選擇公共福利減損最小的實施手段，而且要注重發(fā)揮制度規(guī)范的懲戒功能，做到債券風險責任的全過程溯源，讓真正責任人承擔相應的政治和法律責任。

1. 健全地方債券償債保障機制

在償債保障機制中，對債券償還方式的限制，能夠有效約束地方政府的舉債權力。關于償還方式，它有分期償還法、買銷法、到期一次還本付息法和借新債還舊債四種模式?！敖栊逻€舊”的實質是將債券本金的償還向后推延，極易造成預算軟約束。因此，在確定債務限額的前提下，應嚴格限制“借新還舊”的比例和規(guī)模，防范地方政府的道德風險。理論上，分期償還法和到期一次還本付息法，均可對地方在債券到期日之前施加一定財政壓力。償還本金的壓力也有利于地方統(tǒng)籌財政支出、規(guī)劃償債資金來源，減少短期行為。是故，債券發(fā)行相關法律規(guī)范應作出充分回應，嚴格限制新增債券中“借新還舊”的比例，將分期償還法和一次償還法作為法定償還方式，以此約束地方政府舉債權力，從事前規(guī)制風險角度，做到“防微杜漸，禁于未然”。

2. 建立政府綜合財務報告制度

規(guī)制償債風險同樣離不開市場主體的參與和約束。長期內，著力構建地方債券政府綜合財務報告制度，逐步建立透明化、多層級的地方債券報告體系，有助于市場主體充分掌握政府財務信息，進而約束地方政府舉債行為，從而起到間接化解償債風險的作用。詳言之，地方債券信息披露法律規(guī)范應借用地方資產負債表的編制原理，將地方政府經由發(fā)行地方債券所籌集的資金并入地方資產負債表，并課以負債主體強制性信息披露義務。同時，遵循法定主義原則，使該制度在全國范圍內具有普適性效力。在主體法定上，各級地方政府應為其財務狀況的當然報告人，任何層級的地方政府不享有免于報告的法外空間；在內容法定上，各級政府不僅要報告資產負債的數量信息，而且要更加注重質量信息的編制和匯報。

3. 強化事后型規(guī)制手段的懲戒功能

在規(guī)范調適層面，不僅須強化事前型規(guī)制的預防功能，還要注重事后型規(guī)制的懲戒功能，這也與經濟法所追求的效率與公平兼顧之價值目標相一致。而“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的”35，健全與償債風險相匹配的責任追究機制，是發(fā)揮法律規(guī)范懲戒功能的根柢和前提。因此，有必要建立嚴格的債務投資決策責任制，以規(guī)范的形式明確項目負責人的決策、管理和償債責任。36將地方債券決策責任的落實和追究、債券資金使用績效的考核通過法律形式予以明確，將地方債券管理納入法治化軌道。詳言之，健全償債風險責任追究機制，既要明確責任主體、責任范圍和法律后果，明晰償債責任的法律邊界，又要強化行政機關、司法機關對責任的認定與執(zhí)行，疏通責任人的權利救濟通道，進而形成完整的法律閉環(huán)，以此規(guī)范和約束地方發(fā)債行為，確保政府償債責任的忠實履行。

結語

“要么是國家毀滅社會信用，要么社會信用毀滅國家”。37休謨數百年前對于國家公債的論斷，至今讀起來仍振聾發(fā)聵。地方債券作為國家公債的重要組成部分，它的發(fā)行、管理和償還與政府的公共信用緊密相關。其中，地方債券的償債風險是政府公共信用的直接顯現(xiàn)，關涉社會公眾的合理期待、政府統(tǒng)治的合法地位和現(xiàn)代社會的長治久安?；诖耍瑥姆▽W角度來研究償債風險問題，也必然是一個可值挖掘的重要課題。為此，一方面要本著“理性質疑”的研究態(tài)度，對償債風險的真實存在狀況進行實證研究，避免得出人云亦云的片面結論；另一方面，在對既有法律文本和規(guī)制類型加以梳理和提煉的基礎上，有必要對償債風險的規(guī)制機理進行系統(tǒng)反思和總結，探尋償債風險的規(guī)制路徑。但是，規(guī)制償債風險不能偏離法治財政的既定航道，必須建構起以憲法為核心的法律規(guī)范體系，將公債權力關進法治的“樊籠”；同時，妥善調適既有規(guī)范的適用空間，從而最終實現(xiàn)公債權力的規(guī)范行使，公民財產權與國家財政權的和諧共在。