當前積極的財政政策不是真積極

徐忠

就國家治理體系現(xiàn)代化而言，在健全的財政治理結(jié)構(gòu)里有相當部分內(nèi)容應(yīng)該是制衡。

當前中國經(jīng)濟中的主要問題是結(jié)構(gòu)性和體制性的，財政政策的結(jié)構(gòu)性特征比較明顯，有發(fā)揮作用的很大空間。目前，多個現(xiàn)象表明積極的財政政策不夠積極，甚至是緊縮的。中央財政要發(fā)揮逆周期的宏觀調(diào)控作用，實行真正意義的減稅，做實國有金融機構(gòu)的資本金，支持有條件的地區(qū)擴大投資。財政政策近年來做了很多事情，財政部的同志經(jīng)常加班加點，財金23號文、《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》從文件本身寫得都挺好，但是近期市場上對財政政策的詬病也比較多。

一、多個現(xiàn)象表明積極的財政政策不是真積極

財政是國家治理體系的基礎(chǔ)和支柱，思考財政問題，一定要站在國家的高度而不能是部門的立場。中國的財政部喜歡與美國財政部對比，強調(diào)自己的權(quán)利太小。實際上，美國財政部相當于我們的國務(wù)院，至少相當于我國發(fā)改委、財政部和商務(wù)部三者之和。中國的財政體制脫胎于計劃體制，財政政策制定實際是分散在多個部門，各部門往往從自身立場出發(fā)制定政策，公共財政的現(xiàn)代國家治理體制還沒有建立起來。

就國家治理體系現(xiàn)代化而言，在健全的財政治理結(jié)構(gòu)里有相當部分內(nèi)容應(yīng)該是制衡。金融危機反映出，每個經(jīng)濟體都要防止政府亂花錢。從預(yù)算的角度來講，預(yù)算制定、預(yù)算批準、預(yù)算執(zhí)行和事后監(jiān)督，都要建立足夠好的制衡關(guān)系。相比之下，中國的財政透明度很不夠，信息披露大而化之，缺少公眾監(jiān)督，不要說人大代表看不懂財政報表，我也看不懂。沒有有效的信息披露，事實上監(jiān)督制衡無法實現(xiàn)。

從這樣的大方向出發(fā)，觀察當前的財政運行，至少有以下幾個問題值得重點關(guān)注。

預(yù)算管理不健全，導(dǎo)致財政運行存在順周期性，沒有發(fā)揮好逆周期宏觀調(diào)控的作用。財政赤字并不是越少越好，更不是收入增長越多越好。為了防范和化解金融風險，金融部門正在去杠桿，貨幣政策實際上是穩(wěn)健中性的。在這種背景下，財政政策應(yīng)該是積極的，然而現(xiàn)在看到的情況是，財政收入以較高的速度增長，今年預(yù)算安排的赤字率是2.6%，與去年3%的水平相比是緊縮的。即使按照一些財政專家所測算的，實際的赤字率可能達到3%，那也不是積極的。因為對地方債務(wù)控制后，總的財政政策不可能積極。用我一位同事的話講，沒有赤字增加的積極財政政策就是耍流氓。

財政支出以應(yīng)對短期問題為主。缺少對長期問題考慮的財政制度設(shè)計。從長遠來看，地方隱性債務(wù)問題、養(yǎng)老金缺口問題，都需要財政資金解決。通過供給側(cè)性結(jié)構(gòu)性改革，化解產(chǎn)能過剩、杠桿率偏高、房地產(chǎn)泡沫等結(jié)構(gòu)性問題，也需要財政政策提供支持。寄希望提高財政收入來解決這些資金問題是涸澤而漁，最終必須通過提高財政支出效率來解決。提高財政支出效率關(guān)鍵要做好兩點。一是盤活財政存量。各級政府的國庫存款有四、五萬億，各級政府一邊存錢一邊借錢很不合理。有的資金充裕的地方政府，財政出資回購收費高速公路，免費通行后反而造成交通擁堵。二是財政要提高把錢花好的意識。最近關(guān)于個人所得稅修法的討論比較熱烈，有財稅專家認為，起征點不能超過5000，否則納稅人數(shù)量會大幅減少，不利于提高居民的納稅人意識。但是，財政部門很少強調(diào)納稅人意識的另一面，即提高財政信息透明度，財政支出要接受納稅人監(jiān)督，對納稅人負責。

近幾年減稅政策不少。但是企業(yè)和居民缺少實實在的獲得感，有的企業(yè)稅負不降反增。公開資料顯示，近幾年的減稅降費規(guī)模超萬億元，但這兩年的財政收入增速一直高于GDP的增速，單位GDP承擔的財政收入增加了。這種現(xiàn)象讓老百姓對減稅政策的效果產(chǎn)生質(zhì)疑，對市場的預(yù)期引導(dǎo)也會有問題。背后的原因是，政策制定是個系統(tǒng)工程，文件上規(guī)定的稅率和稅基可能減少了，但實際的征管力度可能加強了。比如，原先營業(yè)稅的征管有一定的彈性，但增值稅征管有上下游企業(yè)的交叉對比制衡機制，管理更加嚴格。原先一些小微企業(yè)不交稅，現(xiàn)在必須繳納增值稅，否則不能給需求方開具增值稅抵扣憑證，業(yè)務(wù)會受到影響。又比如，支持創(chuàng)新的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，稅率上的優(yōu)惠實際上是以企業(yè)有盈利為前提的，一些中小企業(yè)根本沒有稅前盈利，這種政策不過是空中樓閣。最終結(jié)果是大中型國有企業(yè)減稅，小微企業(yè)增稅了。同樣，目前正在進行的個人所得稅改革也有類似的問題。稅制修訂過多地考慮修改后對稅收收入的影響，為了保證稅收收入沒有很大的變化，只從稅率上考慮，沒從征管上著手，導(dǎo)致稅率偏高。最近的新聞熱點顯示，明星逃稅現(xiàn)象比較嚴重，這表明稅收征管沒有做好。個稅改革首先需要稅務(wù)部門自身做好征管工作，才能設(shè)計出廣稅基、低稅率的改革方案。

二、金融去杠桿背景下，國有金融機構(gòu)資本不足的問題凸顯，應(yīng)當以財政資金向國有金融機構(gòu)注資，并改善公司治理水平

金融是實體經(jīng)濟的鏡像反映，實體經(jīng)濟的負債對應(yīng)著金融機構(gòu)的資產(chǎn)。因此，金融亂象實際反映的是實體經(jīng)濟和整個體制機制的問題，金融機構(gòu)的杠桿是被動加起來的，是地方政府和國有企業(yè)規(guī)模擴張、杠桿率攀升的結(jié)果。近日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》寫得非常好，關(guān)鍵在落實。文件明確，財政部門集中統(tǒng)一履行國有金融資本出資人職責。我們認為，履行好出資人職責關(guān)鍵是做好兩項工作。一是要充實國有金融機構(gòu)的資本金。從國有資產(chǎn)管理體制角度而言的國有資本，是經(jīng)濟學中的“資本”概念，而非會計上的“資產(chǎn)”概念，國有企業(yè)只有減去負債后的“凈資產(chǎn)”所有權(quán)才屬國家所有，才是真正的“財富”。從金融業(yè)的角度看，現(xiàn)有國有金融企業(yè)的國有資本在很大程度上是不真實的，有的是自己為自己注資，有的注資早已消耗殆盡。之前的歷次注資，財政并沒有真正掏錢，“特別國債”實際是在央行的幫助下財政發(fā)債銀行買、銀行自己為自己注資，沒有真正增強銀行吸收損失的能力。一些金融機構(gòu)股份制改革過程中設(shè)立的共管賬戶，也屬于類似的性質(zhì)。當前經(jīng)濟存在下行壓力，金融去杠桿導(dǎo)致金融機構(gòu)資產(chǎn)從表外回歸表內(nèi)，資本短缺的問題顯得尤為突出，財政做實國有金融機構(gòu)資本更加重要。為了增強防范和應(yīng)對金融風險的能力，必須以財政資金真實地向國有金融機構(gòu)注入資本。二是通過銀行董事會結(jié)構(gòu)多元化，提高董事會專業(yè)性，提升國有金融機構(gòu)的公司治理水平。如果光是派人、給國有金融機構(gòu)當“婆婆”，不能改善公司治理，我估計將來中央可能需要出另一個文件，授權(quán)人民銀行或其他部門來履行出資人職責。

三、整頓地方政府性債務(wù)不能一推了之，應(yīng)著力避免財政風險金融化，對于地方政府性債務(wù)監(jiān)管也要考慮地區(qū)性差異，不搞一刀切

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深化以及穩(wěn)健中性貨幣政策的有效實施，2017年我國宏觀杠桿率上升速度明顯放緩。但必須看到的是，高杠桿仍是當前風險的集中體現(xiàn)。單純從數(shù)字看，非金融企業(yè)部門的杠桿較高，政府部門杠桿率不高，但實際上大量非金融企業(yè)的債務(wù)是地方政府融資平臺和國有企業(yè)的債務(wù)。從這個意義上講，地方政府的加杠桿行為是高杠桿風險的源頭所在。據(jù)IMF測算，2016年如果考慮地方政府隱性債務(wù)的中國廣義口徑政府部門杠桿率為62.2%，已經(jīng)超過歐盟警戒線標準。背后的原因很清楚，主要是我國的地方性政府債務(wù)信息并不完全透明，地方政府融資平臺的債務(wù)背后往往隱含著政府信用擔保和兜底預(yù)期，處于一種政府與非政府之間的模糊地帶，屬于準政府債務(wù)。

解鈴還須系鈴人。在沒有理清楚政府與市場的邊界、財政與金融的邊界之前，將一些隱性債務(wù)劃到政府債務(wù)之外，一推了之，這對化解風險本身沒有幫助。這種做法可能引發(fā)地方政府的道德風險，償債意愿降低，將財政風險轉(zhuǎn)嫁金融部門，勢必增加金融機構(gòu)出現(xiàn)壞賬的風險，甚至引發(fā)系統(tǒng)性風險。事實上，地方政府的資產(chǎn)負債是同時擴張的，有些基礎(chǔ)資產(chǎn)的質(zhì)量還是相對良好的，可以對其債務(wù)償還形成一定的擔保。地方政府的去杠桿不能只關(guān)注負債方，更要關(guān)注資產(chǎn)方，完全可以通過資產(chǎn)出售、兼并重組等方式來緩解債務(wù)風險。

在地方政府債務(wù)管理框架中，強調(diào)金融機構(gòu)約束作用，比如今年發(fā)布的財金23號文，大方向是對的，但是必須以落實財稅改革為前提，提供相關(guān)配套條件。歷史經(jīng)驗表明，由于財稅改革落實不到位，在條件不具備的情況下，金融機構(gòu)管不住地方政府的違規(guī)融資行為。一是與地方政府相比，金融機構(gòu)相對弱勢。金融機構(gòu)通常只能從公開渠道獲得信息，很難實質(zhì)性審查地方政府的資本金來源。目前的預(yù)算管理并沒有將經(jīng)常性預(yù)算與資本性預(yù)算分開，地方政府也沒有公布政府資產(chǎn)負債表，財務(wù)信息的透明度依然很低。在當前條件下金融機構(gòu)很難按照市場化原則有效識別項目風險。二是沒有地方政府破產(chǎn)制度，地方政府事實上是無法破產(chǎn)的。實踐中尚未發(fā)生過兌付危機，中央不救助原則尚未得到實踐檢驗。金融機構(gòu)容易對政府背景的投融資項目產(chǎn)生隱性擔保和剛性兌付的幻覺，地方政府和國企等軟約束主體成為金融機構(gòu)眼中的優(yōu)質(zhì)融資主體，金融市場的定價規(guī)則和風險溢價完全被扭曲了。三是地方政府軟約束導(dǎo)致對利率不敏感，難以用價格調(diào)節(jié)手段調(diào)節(jié)地方政府的融資行為。因此，未來要從根本上防范化解地方債風險，關(guān)鍵是加快落實財稅財稅改革，為金融市場的發(fā)揮約束作用創(chuàng)造條件。這也是落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》的關(guān)鍵所在，否則，地方政府債務(wù)損失首先要依靠金融機構(gòu)的資本來沖銷，必然弱化財政部門國有金融資本出資人地位。

從當前形勢看，對于地方政府性債務(wù)監(jiān)管也要考慮地區(qū)性差異，不能搞一刀切。中國是一個大國，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和負債能力差異比較大，有的地區(qū)可能債務(wù)風險已經(jīng)比較明顯，但有的地區(qū)還有一定的“加杠桿”空間，后者完全可以繼續(xù)發(fā)揮“穩(wěn)增長”的積極作用。我們認為，在“穩(wěn)增長”與“去杠桿”之間求得動態(tài)平衡，必須改革中央地方財政關(guān)系，建立市場化導(dǎo)向的地方政府舉債框架。重點是建立恰當?shù)募罴s束機制，正確引導(dǎo)地方政府的行為，既賦予地方政府主動作為的空間，又要建立硬約束機制，防止地方政府亂作為。

總結(jié)起來，在當前形勢下，財政政策大有可為，要真正發(fā)揮逆周期宏觀調(diào)控職能，應(yīng)當做好以下幾件事情。一是對小微企業(yè)、創(chuàng)新企業(yè)的減稅政策要落到實處。二是在控制新增地方政府性債務(wù)規(guī)模的同時，中央財政的赤字率要高于去年而不是低于去年。三是金融去杠桿面臨資本不足的約束，必須以財政資金充實國有金融機構(gòu)的資本金，并完善公司治理，才能保證金融服務(wù)實體經(jīng)濟的能力不被削弱。治本之策，是加速推進中央與地方財政關(guān)系的改革，這對解決地方政府性債務(wù)風險、房地產(chǎn)泡沫問題至關(guān)重要。