“大部制”改革背景下的城市新區(qū)總體規(guī)劃改革芻議
——以陜西省《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》為例

文｜ 陜西省西咸新區(qū)規(guī)劃建設(shè)局 梁東

現(xiàn)行的中國空間規(guī)劃主要包括土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及生態(tài)功能區(qū)劃等，依次由原國土部、發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和原環(huán)保部負(fù)責(zé)編制。因編制這些規(guī)劃的機(jī)構(gòu)管理分散，沒有統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)，所以時常面臨規(guī)劃目標(biāo)互相抵觸、規(guī)劃內(nèi)容相互矛盾等問題。國家“大部制”改革組建自然資源部，整合了原多部委針對國土空間的不同專項規(guī)劃，成為解決空間類規(guī)劃相互打架的根本性措施。新的改革背景下，以統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)空間布局以及各項建設(shè)為主要目標(biāo)的城市總體規(guī)劃如何協(xié)調(diào)其他相關(guān)規(guī)劃，落實“多規(guī)合一”目標(biāo)實現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”的總體部署成為本次新區(qū)總體規(guī)劃編制重點探索的核心內(nèi)容。

國務(wù)院批準(zhǔn)國家級新區(qū)的設(shè)立，是基于相關(guān)的行政區(qū)以及特殊的功能區(qū)，擔(dān)負(fù)國家重大改革開放與發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)的綜合型、大尺度城市功能區(qū)。而新區(qū)總體規(guī)劃作為新區(qū)城市發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，在指導(dǎo)新區(qū)城市建設(shè)過程中起到了核心引領(lǐng)作用。通過對近幾年總體規(guī)劃相關(guān)研究的梳理，學(xué)者主要集中在總體規(guī)劃中面臨的問題、演變以及改革創(chuàng)新方式探究等層面（李曉江，2013；鄭德高，2014；和朝東，2014），對國家級新區(qū)總體規(guī)劃的相關(guān)研究總體欠缺。區(qū)域研究方面，學(xué)者多側(cè)重于區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域組織等“柔性”的空間研究，而對于中央政府漸次設(shè)立的國家級新區(qū)的“剛性”尺度的空間規(guī)劃研究則缺乏理論化的探討。本研究梳理了國內(nèi)目前已經(jīng)批復(fù)的18個國家級新區(qū)（不包括雄安新區(qū)）的規(guī)劃編制內(nèi)容，基本上還是照搬傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃的編制體系，規(guī)劃編制成果構(gòu)成龐雜，針對性不強(qiáng)，關(guān)鍵問題不突出；規(guī)劃缺乏彈性和嚴(yán)肅性，規(guī)劃實施性差，具體表現(xiàn)為兩個方面：一個是規(guī)劃內(nèi)容全面、豐富，只是忽視提煉關(guān)鍵概念主題，導(dǎo)致重點不突出，無法匹配規(guī)劃治理體系，難以落實，也難以比較和評判；另一個是規(guī)劃管理體系的時間與空間的事權(quán)分工不夠明確，包括近期、年度、遠(yuǎn)期、遠(yuǎn)景和國家、省市、新區(qū)、新城等，和有關(guān)專業(yè)銜接不到位。同時，規(guī)劃內(nèi)容法制建設(shè)滯后，依法行政推進(jìn)緩慢。沒有做到依法規(guī)劃，實現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”的要求。

以《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》為例，探討新時期國家級新區(qū)這一類特殊的城市總體規(guī)劃，在實施與管控方式方面將全能型轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳?zhǔn)型的研究思路、實踐方法，目的在于突出編制重點，加強(qiáng)體系的構(gòu)建與完善，從而嚴(yán)格進(jìn)行規(guī)劃與管控。因此，規(guī)劃結(jié)合西咸新區(qū)“5+2+1”的兩級管理主體特征，提出基于公眾參與的強(qiáng)化將精準(zhǔn)管控落到實處，突出動態(tài)檢測，為編制新區(qū)規(guī)劃和加強(qiáng)城市建設(shè)提供更好的指導(dǎo)。

1. 規(guī)劃編制的科學(xué)性、特色化與人本性

1.1 從一般規(guī)律和國家政策研究入手，把握新區(qū)發(fā)展趨勢

城市發(fā)展是一個自然歷史過程，有其自身規(guī)律。國家級新區(qū)是一類特殊的城市功能區(qū)，具有相對獨立性、系統(tǒng)性和綜合型等典型特點，新區(qū)的發(fā)展也面臨著農(nóng)村人口向新區(qū)集聚、農(nóng)業(yè)用地按相應(yīng)規(guī)模轉(zhuǎn)化為新區(qū)建設(shè)用地的過程，人口和用地要匹配，新區(qū)規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。新區(qū)總體規(guī)劃的編制必須認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，端正新區(qū)發(fā)展指導(dǎo)思想，切實做好新區(qū)規(guī)劃工作。在新區(qū)的建設(shè)與發(fā)展中，新區(qū)總體規(guī)劃是綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件，其編制在尊重城市發(fā)展一般規(guī)律的基礎(chǔ)上要積極對接研究國家相關(guān)政策和發(fā)展要求，要以發(fā)展的眼光看新區(qū)，新區(qū)發(fā)展有自身的自組織生長模式，同時，新區(qū)的發(fā)展更離不開國家和地區(qū)的發(fā)展趨勢與政策引導(dǎo)。

西咸新區(qū)是首個以“創(chuàng)新城市發(fā)展”為主題的國家級新區(qū)，新區(qū)自成立以來經(jīng)歷了五年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段，當(dāng)前已逐步進(jìn)入功能完善階段，城市建設(shè)重點也逐步由通過大量固定資產(chǎn)投資推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而轉(zhuǎn)向逐步通過創(chuàng)新引領(lǐng)，提升城市服務(wù)與品質(zhì)，完善提高新區(qū)整體功能。結(jié)合《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》、“一帶一路”倡議以及國家《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》等等一系列與新區(qū)發(fā)展相關(guān)的政策、規(guī)劃和文件解讀，明確西咸新區(qū)在國家發(fā)展大勢下的角色定位和應(yīng)該承擔(dān)的主要功能，把準(zhǔn)新區(qū)發(fā)展定位與發(fā)展目標(biāo)。

1.2 從新區(qū)資源稟賦和發(fā)展問題入手，理清新區(qū)自身特色

亞里士多德說過，人們來到城市是為了生活，人們居住在城市是為了生活得更好。所以從誕生城市那天起，人類就將塑造美好城市、創(chuàng)造美好生活作為最主要的追求目標(biāo)。生態(tài)有保護(hù)、人文有特色、經(jīng)濟(jì)有活力、就業(yè)有保障、生活有盼頭，才是一個國家級新區(qū)真正體現(xiàn)幸福、宜居與美麗的核心內(nèi)容。

西咸新區(qū)文化資源豐富，生態(tài)基礎(chǔ)良好，交通條件優(yōu)越。新區(qū)自成立以來，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面提速，但是城市發(fā)展仍然存在較多問題，現(xiàn)行總規(guī)提出了現(xiàn)代田園城市建設(shè)概念，但是當(dāng)時并沒有提出明確的田園城市建設(shè)路徑。新區(qū)建設(shè)雖然全面鋪開，但空間集聚尚不明顯，現(xiàn)狀用地多呈分散布局，整體上未現(xiàn)初具規(guī)模的片區(qū)，具有特色形象的片區(qū)尚未完全形成。截至目前，西咸新區(qū)與西安、咸陽之間聯(lián)系較為密切，但五大新城之間的交通、產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較弱，未能形成發(fā)展共同體。為建成現(xiàn)代田園城市，規(guī)劃需要進(jìn)一步明確現(xiàn)代田園城市內(nèi)涵，據(jù)此提出實現(xiàn)路徑，強(qiáng)化田園城市內(nèi)涵的現(xiàn)代化規(guī)劃管控，形成控制體系。

1.3 從“以人為本”到提升新區(qū)品質(zhì)入手，做好規(guī)劃編制“全民參與”

圖1 西咸新區(qū)公眾參與程序設(shè)計圖

圖2 西咸新區(qū)“現(xiàn)代田園城市”實施路徑與控制體系

堅持以人為本，“情為民所系，利為民所謀”，真正讓人民群眾在新區(qū)規(guī)劃工作中當(dāng)家作主，在推進(jìn)公眾參與的過程中增進(jìn)規(guī)劃部門、政府、居民之間的交流和理解，促使規(guī)劃人員、政府領(lǐng)導(dǎo)充分了解居民的想法與愿望，共享規(guī)劃成果，從而提升居民對所在城市和社區(qū)的認(rèn)同感、幸福感。

西咸新區(qū)總體規(guī)劃編制從“以人為本”到提升新區(qū)品質(zhì)入手，實現(xiàn)規(guī)劃編制全過程公眾參與，引導(dǎo)和鼓勵市民、企業(yè)等多方利益主體主動參與規(guī)劃制定和決策。采取專家咨詢、市民座談、發(fā)放調(diào)研問卷等多種方式征求專家和公眾的意見，分階段進(jìn)行規(guī)劃公眾評價、規(guī)劃方案公眾咨詢。同時，規(guī)劃編制采取報批成果和宣傳成果相結(jié)合的方式，形成“文本+圖紙+說明書+專題報告”和“公眾咨詢報告和多媒體展示文件”相結(jié)合的規(guī)劃成果形式。

2. 規(guī)劃管控的體系化、精準(zhǔn)化與法定化

2.1 從空間、邊界、指標(biāo)和結(jié)構(gòu)四個方面構(gòu)建規(guī)劃管控體系

在現(xiàn)實的規(guī)劃實踐中往往存在控規(guī)成果難以傳遞總規(guī)發(fā)展意圖，或是在控規(guī)快速全覆蓋的過程中，存在控制的剛性不剛，彈性不彈等突出問題。

西咸新區(qū)總體規(guī)劃在編制過程中試圖探討一種加強(qiáng)總規(guī)意圖向下傳遞，構(gòu)建新區(qū)-新城分層控制，剛彈結(jié)合的規(guī)劃控制體系。規(guī)劃控制從全能型向精準(zhǔn)型轉(zhuǎn)變，控制體系以建設(shè)“核心板塊支撐、快捷交通連接、優(yōu)美小鎮(zhèn)點綴和都市農(nóng)業(yè)襯托”現(xiàn)代田園城市建設(shè)為目標(biāo)，明確重點，構(gòu)建體系，嚴(yán)格控制。從空間管制、邊界控制、指標(biāo)控制和組團(tuán)控制四個方面構(gòu)建西咸新區(qū)規(guī)劃控制體系。

通過“定格局-定邊界-定指標(biāo)-定結(jié)構(gòu)”四個方面，理清新區(qū)總體規(guī)劃階段的生態(tài)田園格局。同時，在“五線控制”的基礎(chǔ)上劃定新區(qū)建設(shè)開發(fā)邊界，并進(jìn)一步明確新區(qū)總體規(guī)劃階段的生態(tài)城區(qū)和海綿城市建設(shè)核心指標(biāo)。通過核心組團(tuán)和中心體系控制落實現(xiàn)代田園城市基本骨架。結(jié)合“新區(qū)-新城”兩級管理體系特征，通過“法定文本-法定圖紙-管理圖則”三種法定文本和圖紙形式確定新區(qū)規(guī)劃管理與控制的核心內(nèi)容。

2.2 在傳統(tǒng)規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，精簡細(xì)化管控內(nèi)容

傳統(tǒng)總體規(guī)劃內(nèi)容龐雜，大而全，重點不突出。西咸新區(qū)總體規(guī)劃提出“精簡內(nèi)容、強(qiáng)調(diào)底線管理”，與“新區(qū)-新城”的特點相結(jié)合，基于新區(qū)規(guī)劃控制體系，明確不同規(guī)劃階段新區(qū)與新城管控的核心內(nèi)容，建立“事權(quán)分級、權(quán)責(zé)對應(yīng)”的規(guī)劃管控體系。自上而下實現(xiàn)對規(guī)劃核心內(nèi)容的剛性傳遞，即戰(zhàn)略綱領(lǐng)—法定藍(lán)圖—控詳規(guī)劃—建設(shè)許可，并形成從評估反饋到修編規(guī)劃、管理審批的動態(tài)機(jī)制，促使總體規(guī)劃不斷適應(yīng)發(fā)展要求。

在新區(qū)總體規(guī)劃階段，從“規(guī)劃結(jié)構(gòu)、發(fā)展規(guī)模、邊界控制、重大設(shè)施”五個方面明確核心管控內(nèi)容，采取文本+圖紙+圖則的方式嚴(yán)格控制，提出未納入規(guī)劃管控部分的意見，指導(dǎo)新城在編制分區(qū)規(guī)劃的過程中進(jìn)行細(xì)化控制。

2.3 以法定管理圖則的方式，強(qiáng)化核心內(nèi)容的剛性約束與傳導(dǎo)

圖3 西咸新區(qū)規(guī)劃編制與管理體系

表1 西咸新區(qū)“新區(qū)-新城”規(guī)劃管控內(nèi)容

城市總體規(guī)劃與專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃之間的“剛性傳遞”不足，隨意修改，缺乏嚴(yán)肅性等成為總體規(guī)劃的最大詬病。西咸新區(qū)總體規(guī)劃以編制法定管理圖則的方式，試圖從空間管制、邊界以及指標(biāo)控制、組團(tuán)控制這四個方面建立規(guī)劃控制體系，通過邊界+指標(biāo)的雙向模式實現(xiàn)對規(guī)劃核心內(nèi)容的嚴(yán)格控制。

2.3.1 邊界控制

邊界控制主要包括城市廊道控制、城市開發(fā)邊界控制和五線控制三類。城市廊道控制將城市的主要廊道分成田園廊道、濱河廊道和交通廊道三個類別，分別對廊道的位置和寬度進(jìn)行嚴(yán)格控制，落實新區(qū)核心板塊支撐的發(fā)展理念。城市開發(fā)邊界是控制新區(qū)無序發(fā)展的剛性邊界，分為城市開發(fā)邊界嚴(yán)格控制線和城市開發(fā)邊界一般控制線兩條控制線。嚴(yán)格控制線為新區(qū)各板塊的建設(shè)邊界，必須嚴(yán)格控制；一般控制線為新城內(nèi)部各組團(tuán)之間的建設(shè)邊界，要求嚴(yán)格控制邊界之間的寬度，邊界的位置結(jié)合發(fā)展實際情況可進(jìn)行局部調(diào)整。

2.3.2 指標(biāo)控制

指標(biāo)控制分級別分類型進(jìn)行控制，西咸新區(qū)一共分三級重點控制新區(qū)內(nèi)各個新城的建設(shè)規(guī)模和主要功能以及公益性設(shè)施和公共綠地。確保各類公益型設(shè)施規(guī)模，明晰布局設(shè)施的區(qū)位，具體的位置不做限制，結(jié)合開發(fā)相鄰地塊和其他項目，實施聯(lián)合建設(shè)。

圖4 管理圖則——邊界控制

圖5 管理圖則——指標(biāo)控制

圖6 規(guī)劃過程動態(tài)檢測、評估與反饋的體系

一級控制單元主要控制新區(qū)級的中心體系職能和建設(shè)規(guī)模，公益性設(shè)施控制重點在于新區(qū)級行政辦公設(shè)施、教育設(shè)施以及文化設(shè)施、體育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，公共綠地重點控制人均綠地與廣場用地面積和人均公園綠地面積。二級控制單元主要控制各新城內(nèi)部管理單元的個數(shù)、用地結(jié)構(gòu)和公益性設(shè)施的數(shù)量與建設(shè)指標(biāo)要求。三級控制單元主要控制各新城內(nèi)部不同功能板塊的數(shù)量和公益性設(shè)施的數(shù)量與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

3. 規(guī)劃實施過程的動態(tài)化檢測、評估與反饋

實現(xiàn)對相關(guān)規(guī)劃及現(xiàn)狀信息的整合管理，西咸新區(qū)總體在編制之初，結(jié)合現(xiàn)狀調(diào)研，利用GIS數(shù)據(jù)平臺，將新區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀的相關(guān)狀況以坐標(biāo)點和矢量數(shù)據(jù)的方式輸入地理信息平臺，構(gòu)建新區(qū)發(fā)展與城市建設(shè)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)平臺。在現(xiàn)狀數(shù)據(jù)平臺的基礎(chǔ)上，進(jìn)行綜合現(xiàn)狀信息的地理空間分析，修正新區(qū)空間規(guī)劃布局，實現(xiàn)西咸新區(qū)“現(xiàn)代田園城市”空間規(guī)劃的精準(zhǔn)化和科學(xué)化。在編制后期，對已經(jīng)完成的成果做出入庫整合處理，結(jié)合詳細(xì)規(guī)劃與專項內(nèi)容，形成“總規(guī)+控規(guī)+專項規(guī)劃”的完整的信息平臺，為項目審批與規(guī)劃管理提供服務(wù)，實現(xiàn)全過程動態(tài)數(shù)據(jù)操作。

3.1 規(guī)劃過程動態(tài)檢測、評估與反饋的體系構(gòu)建

在“現(xiàn)狀+規(guī)劃（總規(guī)、控規(guī)、專項規(guī)劃）+實施（管理、檢測、評估）”的完整信息平臺的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善“戰(zhàn)略綱領(lǐng)—法定藍(lán)圖—控詳規(guī)劃—建設(shè)許可”的自上而下的規(guī)劃體系，保證核心內(nèi)容實現(xiàn)剛性傳遞。

3.2 規(guī)劃核心內(nèi)容的數(shù)字化平臺搭建

3.2.1 基礎(chǔ)信息及相關(guān)規(guī)劃整理

對西咸新區(qū)的用地綜合現(xiàn)狀、行政區(qū)信息、各專項規(guī)劃、已批已建用地項目，以及國土的管控數(shù)據(jù)等內(nèi)容進(jìn)行數(shù)據(jù)入庫管理，形成新區(qū)綜合現(xiàn)狀信息平臺。

3.2.2 西咸新區(qū)地理空間分析

在綜合現(xiàn)狀信息平臺的基礎(chǔ)上，運用GIS的地理空間分析技術(shù)，結(jié)合前述的基礎(chǔ)信息整理，對“現(xiàn)代田園城市”控制體系下的生態(tài)控制剛性要素及邊界進(jìn)行分析劃定，結(jié)合用地進(jìn)行適宜性評價，對新區(qū)進(jìn)行空間管制分析；對形成的規(guī)劃方案進(jìn)行空間自集聚、可達(dá)性及設(shè)施優(yōu)化布局分析，實現(xiàn)用地布局的綜合優(yōu)化。

3.3 規(guī)劃實施的動態(tài)檢測、評估與反饋調(diào)整

通過“現(xiàn)狀+規(guī)劃（總規(guī)、控規(guī)、專項規(guī)劃）+實施（管理、檢測、評估）”的完整信息平臺，實現(xiàn)新區(qū)規(guī)劃信息管理的數(shù)據(jù)化一體化管理反饋平臺，結(jié)合新區(qū)發(fā)展出現(xiàn)的新情況和新變化，實時更新優(yōu)化綜合數(shù)據(jù)平臺，并結(jié)合規(guī)劃信息化審批管理，實現(xiàn)規(guī)劃成果的動態(tài)檢測、方案編制、規(guī)劃修改、實施管理與反饋評估的全過程一體化動態(tài)平臺。

4. 國家級新區(qū)總體規(guī)劃編制、管控與實施總結(jié)與反思

新區(qū)總體規(guī)劃是新區(qū)發(fā)展的“藍(lán)圖”，是新區(qū)政府指導(dǎo)和調(diào)控新區(qū)建設(shè)和發(fā)展的基本手段之一。新區(qū)總體規(guī)劃是新區(qū)規(guī)劃編制工作的第一階段，是建設(shè)新區(qū)、管理新區(qū)的重要依據(jù)。編制國家級新區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃時，在落實國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展要求的基礎(chǔ)上必須強(qiáng)調(diào)三嚴(yán)規(guī)劃先行，即規(guī)劃嚴(yán)謹(jǐn)、實施嚴(yán)格、監(jiān)督嚴(yán)肅，轉(zhuǎn)向市場規(guī)制與公共政策。文章結(jié)合《西咸新區(qū)總體規(guī)劃（2016-2030）》編制，以西咸新區(qū)為例探討了新時期國家級新區(qū)在總體規(guī)劃編制過程中由“全能型”向“精準(zhǔn)型”轉(zhuǎn)變的研究思路與實踐方法?？蔀槠渌聟^(qū)總體規(guī)劃的編制提供參考和借鑒意義，也是新時期針對國家級新區(qū)兩級管理模式的“規(guī)劃實施與管控體系”的重要探索。