基于價格視角的我國玉米臨時收儲政策效果研究

紀 媛，張蕙杰

(1中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)信息研究所,北京 100081；2中國農(nóng)業(yè)科學院國際合作局,北京 100081)

1 相關(guān)文獻綜述

自20世紀80年代發(fā)軔的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以及作為農(nóng)村經(jīng)濟改革重要內(nèi)容的糧食流通體制改革以來，我國始終把建立適合市場經(jīng)濟需要的糧食價格體系作為政策取向。2004年我國糧食市場化格局初步形成后，國家先后出臺小麥、稻谷最低收購價格政策和大豆、玉米等品種的臨時收儲政策，是運用價格杠桿調(diào)節(jié)糧食產(chǎn)銷的有益探索，也是國內(nèi)糧食市場價格支持政策體系的重要組成部分。玉米作為我國主要的飼料原料和工業(yè)加工的重要原料，目前已經(jīng)發(fā)展為我國播種面積和產(chǎn)量最大的糧食作物。2007年底出臺的玉米臨時收儲政策是國家強化對玉米宏觀調(diào)控的主要工具，其實質(zhì)是政策性定價。

在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)，玉米臨時收儲政策實現(xiàn)方式是由政府在綜合考慮玉米生產(chǎn)的成本收益、市場供求及市場價格的基礎(chǔ)上確定玉米臨時收儲價格。當市場價格高于玉米臨時收儲價格時，進行市場交易；當玉米市場價格低于玉米臨儲價格時，政府委托中儲糧總公司及分公司、中糧公司、中國華糧物流集團公司及各省省級地方收儲公司按照收儲價格及收購數(shù)量，對流通中的玉米進行收購，待市場中的玉米供應量吃緊、價格上漲后，對收儲的玉米采取公開競價拍賣的方式進行順價銷售。從實際操作看，玉米臨時收儲政策實施后，考慮到玉米生產(chǎn)成本攀升及合理種植收益，政府曾四次提高收儲價格(表1)，玉米臨時收儲價格由2008年平均1.5元(人民幣，下同)kg上漲至2014年平均2.24元kg，上漲幅度約為50%。2015年，國家先后出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》《關(guān)于2015年東北地區(qū)國家臨時存儲玉米收購有關(guān)問題的通知》，確定了2015年玉米收儲掛牌價為2元kg(國家三等質(zhì)量標準)，相比2014年平均降幅超過了10%，成為自2007年底國家推出玉米臨儲收購價格以來首度下調(diào)，釋放了改革完善玉米收儲制度的信號。2016年，國家在內(nèi)蒙古自治區(qū)和東北三省按照“市場定價、價補分離”的原則，將實施8年的玉米臨時收儲制度正式調(diào)整為“市場化收購+補貼”的新機制。那么，玉米臨時收儲政策實施對玉米市場價格究竟產(chǎn)生了怎樣的影響？政策調(diào)整后農(nóng)民會做出怎樣的反應？生產(chǎn)者補貼方案應如何細化并落地？這些都是亟待解決的問題。

表1 玉米臨儲政策收購價格

數(shù)據(jù)來源：中國玉米信息網(wǎng)

20世紀90年代以前，價格支持政策是發(fā)達國家常用的穩(wěn)定糧食市場的有效手段。大部分研究認為，價格支持政策有利于穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場，減少價格波動[1-4]，但同時對于市場的干預和扭曲作用也十分明顯。近年來，美歐日韓等主要發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)的扶持由價格支持轉(zhuǎn)向直接補貼，減少使用具有嚴重扭曲市場作用的政策措施[5-7]。國內(nèi)學術(shù)界對糧食價格支持政策體系的研究主要集中在實施效果上，關(guān)于玉米臨時收儲政策，一方面認為該政策的實施在穩(wěn)定國內(nèi)糧食市場、保障了農(nóng)民收益、刺激農(nóng)民種糧積極性方面起到了重要作用[8-10]，另一方面認為該政策的實施抑制了市場自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，也擾亂了國內(nèi)玉米市場價格形成體系，價格倒掛、庫存高起、進口激增等問題凸顯了政策改革的必要性[11-16]。玉米臨時收儲政策改革后，有學者對政策改革初期效果進行了分析，認為將玉米臨時收儲政策調(diào)整為“市場化收購+補貼”機制后，農(nóng)民種植收益明顯減少，多數(shù)農(nóng)民對是否繼續(xù)種植玉米持觀望態(tài)度[17]?？傮w來看，目前國內(nèi)對玉米臨時收儲政策的研究大多集中理論層面，圍繞玉米臨時收儲政策對玉米價格的總體及階段性影響的研究較少，定量研究有所欠缺，這也限制了“市場化收購+生產(chǎn)者補貼”政策方案的細化與落地。

為此，本研究運用2004—2015年內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、遼寧、河南、河北、山東、山西8個玉米主產(chǎn)區(qū)的相關(guān)社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)，通過傾向匹配得分法將政策實施區(qū)與非實施區(qū)樣本數(shù)據(jù)進行匹配，剔除樣本選擇偏倚和混雜偏倚后，借助雙重差分估計法，將政策實施區(qū)與非實施區(qū)玉米價格進行對比，估計玉米臨時收儲政策對玉米價格變動的影響程度及隨時間變化情況，并利用分位數(shù)回歸分析法進行穩(wěn)健性檢驗，最終量化該政策對玉米市場價格波動的整體及階段性影響，進而討論優(yōu)化玉米市場宏觀調(diào)控政策的具體措施并展望未來政策走向，力求為日后小麥、水稻最低收購價格政策的調(diào)整提供借鑒。

2 模型構(gòu)建、變量描述與樣本匹配

2.1 模型選擇與研究設(shè)計

2007年底，玉米臨時收儲政策出臺。為了比較玉米臨時收儲政策實施前后各玉米主產(chǎn)省玉米價格的差異，剔除其他共時性因素的干擾，明確該政策對玉米價格的作用，實證分析中通常采用雙重差分的方法。該方法的基本邏輯為：在政策執(zhí)行區(qū)間未執(zhí)行玉米臨時收儲政策的省份，其價格變化反映了除該政策以外的其他共時性因素的影響；當從玉米臨時收儲政策實施區(qū)實施該政策前后的玉米價格差異中減去同時期非政策實施區(qū)域玉米價格的變化，便可剔除掉其他因素對玉米價格的影響，得到玉米臨時收儲政策對玉米價格影響的凈效果。

應用雙重差分法，從玉米價格視角研究玉米臨時收儲政策效果，構(gòu)建回歸方程：

Pit=?+β×CRPit+λ×Xit+μi+vt+εit

(1)

式(1)中，下標i表示玉米主產(chǎn)省份，t代表年份。pit為省份i在第t期的玉米價格增長率。CRPit表示省份i在第t年是否實施玉米臨時收儲政策，如果省份i在第t年實施該政策，則CRPit=1；否則為0。Xit是一組可觀測的隨時間變動的影響玉米價格的控制變量。μi和vt分別代表省份固定效應和年份固定效應。εit為擾動項。系數(shù)β表示玉米臨時收儲政策對玉米價格影響的估計值，也是本研究關(guān)注的核心參數(shù)。

但應用雙重差分法的前提條件為，假設(shè)玉米臨時收儲政策實施區(qū)與非政策實施區(qū)之間具有長期趨勢，即在未加政策干預的情況下，政策實施區(qū)與未實施區(qū)玉米價格變動趨勢大致相同。然而現(xiàn)實中，長期趨勢相同的假設(shè)不一定成立，由此成為應用雙重差分進行政策效果評估時的面臨的最嚴峻的內(nèi)生性威脅。

為此，考慮到玉米臨時收儲政策作為外生事件，隨機試驗成為理想的解決內(nèi)生性威脅的手段。借鑒隨機實驗的思想，先對政策實施區(qū)與非實施區(qū)樣本數(shù)據(jù)進行傾向得分匹配，盡可能剔除混雜偏差和選擇性偏差，平衡不完全和不準備匹配帶來的問題，借此保證政策實施地區(qū)和非政策實施地區(qū)之間的同質(zhì)性和長期趨勢一致性假定的成立，再使用匹配后的樣本進行雙重差分，提升模型的客觀性與穩(wěn)健性。

2.2 變量選取

供求關(guān)系決定價格。玉米生產(chǎn)的投入-產(chǎn)出比決定了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也對農(nóng)民的種植面積提供指導，從而對玉米產(chǎn)量及市場供給產(chǎn)生影響。市場供給的增加又會進一步引起價格波動。為此，將從投入與產(chǎn)出角度入手確定變量。從投入角度看，一方面是玉米生產(chǎn)過程中投入的要素成本，包括種子、化肥、農(nóng)藥、物質(zhì)費用、勞動力成本等，農(nóng)用機械、水利基礎(chǔ)設(shè)施等固定資產(chǎn)也是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。從產(chǎn)出角度看，玉米產(chǎn)量的多少直接與種植面積相關(guān)。為此，考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性，控制變量選取了每667m2玉米生產(chǎn)成本、單位面積產(chǎn)量、種植面積和農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資4個變量。考慮到政策實行的區(qū)域性以及玉米生產(chǎn)的區(qū)域性，立足于北方的黑、吉、遼、蒙、冀、晉、魯、豫8個玉米主產(chǎn)省區(qū)，將玉米臨儲政策實施區(qū)的黑、吉、遼、內(nèi)蒙古作為處理組，上述其余4個地區(qū)為對照組。

2.3 數(shù)據(jù)來源

各變量的統(tǒng)計性描述見表2。各省每50 kg玉米出售價格(元)、各省份每667m2玉米生產(chǎn)成本(包括物質(zhì)費用和單位人工成本)、各省玉米每667m2平均產(chǎn)量(kg)、各省玉米種植面積(1 000 hm2)、各地區(qū)農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資(億元人民幣)，均來自2005—2016年《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》及《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》。為消除通貨膨脹，采用全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價格指數(shù)進行調(diào)整；為克服時間序列中的異方差問題，將所有變量取對數(shù)運算。

表2 各變量統(tǒng)計性描述

2.4 傾向得分匹配及平衡性檢驗

為保證處理組和控制組在沒有政策干預情況下具有相同的長期趨勢[18-19]，在回歸之前，對樣本進行傾向得分匹配。匹配方法采用核匹配，默認使用二次核函數(shù)，帶寬為0.06，從而增強樣本之間的同質(zhì)性與匹配效率。最終，實現(xiàn)匹配的樣本量為92個，占總樣本的比例為85.2%(表3)。

表3 匹配后樣本主要變量描述性統(tǒng)計量

同時，為考察數(shù)據(jù)匹配效率，對匹配結(jié)果進行了平衡性檢驗。檢驗結(jié)果顯示，匹配后大多數(shù)變量的標準化偏差小于10%(表4)。每個變量在匹配后的P值均大于0.1，因此可以認為匹配后的處理組和控制組在各個匹配維度上的統(tǒng)計特征不存在顯著差異，由此可認為傾向得分匹配通過了平衡性檢驗。

表4 匹配效果及平衡性檢驗

3 玉米臨時收儲政策效應分析

3.1 玉米臨時收儲政策價格效應分析

從現(xiàn)有研究來看，大多數(shù)研究認為玉米臨時收儲政策有效抬升了玉米價格。為驗證該結(jié)論的正確性，明確該政策對玉米價格的影響程度，本部分利用雙重差分法對玉米臨時收儲政策對玉米價格的整體作用效果進行估計。雙重差分結(jié)果顯示，玉米價格每上漲1單位，政策對玉米價格提升的影響程度為11.7%(表5)。這表明玉米臨時收儲政策的施行使我國玉米市場價格穩(wěn)步提升，國家宏觀調(diào)控對玉米價格具有較強的抬升作用。

表5 雙重差分估計結(jié)果與時間趨勢

注：括號中的數(shù)值為t統(tǒng)計值，*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著

3.2 玉米臨時收儲政策效率分析

玉米臨時收儲政策對玉米價格抬升的持續(xù)正向作用大大刺激了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有效提升了玉米市場供應能力。為進一步考察玉米臨時收儲政策效果隨時間的變化情況，將玉米臨時收儲政策實施后的不同年份用不同的虛擬變量在上文介紹的雙重差分估計下進行分析。為剔除其他因素影響，控制政策實施年份與地區(qū)虛擬變量，在模型構(gòu)建并加入了年份、政策實施期間各年份虛擬變量與處理變量的交互項did1-did8，從而得到玉米臨時收儲政策對玉米價格的凈影響。結(jié)果表明：玉米臨時收儲政策實施期間，除政策實施第二年與第四年外，其余年份政策的執(zhí)行對玉米價格抬升幅度在10%以上，具有顯著的正向影響。

注：圖中各年份是剔除政策效果不顯著年份后的結(jié)果圖1 玉米臨時收儲政策效果變化趨勢Fig.1 Variation tendency of corn reserves policy effect

為直觀反映玉米臨時收儲政策對玉米價格的提升作用隨時間變化的過程，將交互項系數(shù)估計結(jié)果作圖(圖1)?？傮w看，政策實施期間，玉米臨時收儲政策對玉米價格的影響程度總體呈上升趨勢，由16.6%上升至23.5%，增長幅度為6.9%。利用雙重差分法分離出玉米臨時收儲政策凈效果后，按照峰-峰法，玉米臨時收儲政策執(zhí)行期間，該政策對玉米價格的作用強度呈現(xiàn)明顯的階段性特征。該政策對玉米價格的影響程度可以分為三個時期，即政策執(zhí)行初期(2008—2010年)、政策執(zhí)行中期(2010—2013年)、政策執(zhí)行末期(2013—2015年)，該政策在上述三個時期對玉米價格的作用強度均呈現(xiàn)高位、下降隨后增長的變動特征。

2008年玉米臨時收儲政策開始實施，政府以高于前期市場價格的臨儲價格收購部分玉米，從而保證農(nóng)民收入，解決農(nóng)民賣糧難問題。分析結(jié)果顯示，2008年玉米臨時收儲政策的實施對玉米價格的影響程度達到16.6%，即在其他影響價格因素不變的條件下，政策的實施使價格上漲16.6%。2008年國家大幅度臨時收儲玉米導致玉米市場出現(xiàn)短期的供不應求，使2009年玉米市場價格持續(xù)上升，農(nóng)民收益有所保障，因而政府調(diào)控力度減弱，政策對玉米價格的抬升作用出現(xiàn)下降，由2008年的16.6%下降至6.64%，政策對玉米價格的影響程度下降9.96%。但隨著玉米大幅度增產(chǎn)，國內(nèi)玉米市場供給壓力加大。同時受金融危機影響，玉米深加工需求減弱，更加劇了國內(nèi)市場供大于求的局面。2009年玉米價格的抬升，又減弱了玉米加工企業(yè)的開工能力。2010年，面對玉米市場較為嚴重的供大于求的局面，政府以較高的臨儲價格開始敞開收購玉米，對玉米價格的抬升作用由2009年6.64%上漲至19.1%，增長了12.46%。 政策執(zhí)行中期，玉米收儲政策雖在2012年對玉米價格的作用強度有所減弱，但是整體對玉米價格的影響較強。2010—2013年，玉米臨時收儲政策對玉米價格平均影響程度為17.8%，該階段政策對玉米價格的影響程度高于政策執(zhí)行初期水平。政策執(zhí)行末期，受國外進口高粱、大麥、玉米酒糟等替代品的影響，政策效果于2014年出現(xiàn)下降，對玉米價格抬升的作用為10.8%，較2013年下降9.1%。進一步觀察到2015年玉米臨儲政策對玉米價格的影響程度達到23.5%，較2014年增加12.7%。這表明隨著政策的施行，國內(nèi)外價差逐步擴大，政策對于玉米價格的抬升作用凸顯。受國內(nèi)外玉米價格倒掛的影響，國內(nèi)玉米市場 “洋貨入市、洋貨入庫”的不利局面加劇，加上農(nóng)民對政府收儲的高度依賴，進一步引發(fā)庫存玉米高企、國家財政負擔過重等連鎖反應，嚴重威脅玉米市場安全。

4 結(jié)論與展望

4.1 研究結(jié)論

本研究運用2004—2015年我國8個玉米主產(chǎn)區(qū)中社會經(jīng)濟年度數(shù)據(jù)為樣本，對樣本記性傾向得分匹配處理后，利用雙重差分法從價格視角對玉米臨時收儲政策效果進行研究，發(fā)現(xiàn)玉米臨時收儲政策的實施對單位玉米價格的變動具有較為顯著的正向影響，且該政策的實施對玉米價格變動的作用強度呈現(xiàn)階段性變化特征。主要結(jié)論如下：

第一，平均而言，玉米臨時收儲政策的實施對玉米價格托升效果顯著，該政策的實施對玉米價格的影響程度達到11.7%。該政策對玉米價格的強有力的抬升作用直接刺激了農(nóng)民的種糧積極性，玉米種植面積和產(chǎn)量均有所增加。2008—2015年，我國玉米播種面積由2.98億hm2增長至3.81億hm2，年均增長3.48%。同期，玉米產(chǎn)量由1.66億t增長至2.25億t，年均增長4.44%，提高了玉米市場供給能力。

第二，進一步在原模型基礎(chǔ)上加入反映每一年度政策作用強度變化的交互項變量，并對系數(shù)進行估計后發(fā)現(xiàn)：玉米臨時收儲政策執(zhí)行期間，該政策對玉米價格均產(chǎn)生正向抬升作用。按照政策實施時間的推進，按照峰-峰法對政策執(zhí)行效果進行切割，發(fā)展在政策執(zhí)行初期、中期、末期，該政策對玉米價格的正向抬升作用均呈現(xiàn)高位、下降隨后上升的變動特征。在政策對價格的持續(xù)作用下，國內(nèi)玉米價格遠高于國外玉米價格，由此造成了國內(nèi)外玉米價格倒掛的局面。從國內(nèi)市場來看，國內(nèi)外價差的不斷擴大導致“洋貨入市、國貨入庫”的局面逐步形成并加劇，并產(chǎn)生國內(nèi)玉米超額庫存、財政支出可持續(xù)性減弱等系列負面連鎖反應，凸顯了該政策改革的必要性。

4.2 政策展望

2016年國家在內(nèi)蒙古和東北三省按照“市場定價、價補分離”的原則，將玉米臨時收儲政策調(diào)整為“市場化收購+補貼”新機制。該政策有利于充分發(fā)揮市場的決定性作用，捋順政府與市場的關(guān)系，重塑玉米市場價格形成機制。目前該政策確定的補貼方式屬掛鉤補貼范疇，以特定農(nóng)產(chǎn)品的種植面積為依據(jù)核定補貼額。但農(nóng)民在失去政策性定價及收儲機制的保障后，受補貼方式及收購渠道不完善的約束，玉米種植戶面臨收益和無銷路風險，大多數(shù)玉米種植戶對是否種植玉米采取觀望態(tài)度，威脅到玉米市場的安全。如何在保證市場化定價的條件下，確定合理補貼方式與補貼額度，保障農(nóng)民收益，穩(wěn)定玉米市場成為玉米臨時政策改革后需要探索的問題。

基于上述研究結(jié)論以及當前我國玉米臨時收儲政策改革實際，對未來玉米市場宏觀調(diào)控政策走向做出判斷：

第一，細化玉米“市場化收購+補貼”方案。在黃箱政策補貼上限約束的條件下，未來制定生產(chǎn)者直接補貼方案可參考玉米臨時收儲政策對玉米價格的提升力度與臨儲價格和市場價格差，并進一步對比在一定銷量下政策效果均值時玉米價格與市場價格的差異以及由此帶來的農(nóng)民的利益損失；或者采取收入直補或非特定農(nóng)產(chǎn)品種植面積補貼等脫鉤補貼的方式，有利于規(guī)避WTO黃箱政策“微量允許”約束；或通過分解財政補貼總額度，依據(jù)各地方實際多措并舉，進一步提高補貼效率。

第二，引導形成多元主體入市收購格局。從政策設(shè)計角度看，玉米臨時收儲政策實施期間，中儲糧等企業(yè)作為政策執(zhí)行主體，其經(jīng)營目標的兩重性加劇了政府宏觀調(diào)控的難度。為豐富市場收購主體，擴寬收購渠道，在市場化收購的機制中，考慮企業(yè)收購時可能存在資金上的困難，未來政府或采取提供便利的融資渠道和補貼等方式來引導多元主體入市收購。但同時，隨著多元主體入市，收儲任務(wù)的分散可能因監(jiān)督成本過高引發(fā)一系列糧食安全問題，國家和各地政府應積極配合，把握好對糧食倉儲過程的整體調(diào)控，完善玉米收儲的監(jiān)督機制，從而保障國家糧食安全。

第三，玉米產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。玉米作為糧食作物、飼料作物、經(jīng)濟作物兼而有之的三元作物，具有較強的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。目前玉米下游的加工業(yè)的主體局限于淀粉、乙醇等初級產(chǎn)品，承受市場震蕩能力較弱。市場化收購機制中，玉米價格的下降為生產(chǎn)加工業(yè)創(chuàng)造了較為寬松的利潤空間，大量較為廉價的玉米原材料將會流向玉米深加工企業(yè)，從而激發(fā)玉米深加工企業(yè)的生產(chǎn)積極性，給予了加工企業(yè)一次轉(zhuǎn)型升級的機遇。從政府產(chǎn)業(yè)政策看，可出臺推動玉米產(chǎn)品的深度研發(fā)的傾斜政策，提高企業(yè)承受市場風險能力，拉伸玉米產(chǎn)業(yè)鏈，進而創(chuàng)造玉米市場新的需求點和農(nóng)民增收的新動能。但在玉米產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、玉米庫存加速消化的同時，需警惕未來5年可能出現(xiàn)的玉米加工企業(yè)產(chǎn)能過剩問題，應制定合理的調(diào)和玉米市場供求的配套方案及應對措施，用于防范或最大限度地消除快速發(fā)展玉米產(chǎn)業(yè)及去庫存帶來的負面影響，積極引導玉米產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。