淺析我國《公務員法》抵抗權條款實施的局限性

【摘 要】 《公務員法》的頒布實施是我國行政實體立法的一大突破，將行政法調整對象由外部行政關系轉向內部行政關系。但在具體落實中，該法仍具有一定的局限性。本文分析了《公務員法》第54條實施的局限性，指出由于制度設計上的不完善、上下級之間的信息不對稱、以及公務員追求自身利益的最大化的傾向導致公務員抵抗權行使的局限性。提出要充分發(fā)揚民主，建立科學的考核評價機制，進一步厘清公務員上下級之間的關系，充分發(fā)揮公務員對上級的監(jiān)督權，才能促進行政機關依法行政。

【關鍵詞】 《公務員法》；抵抗權；局限性；監(jiān)督權

一、研究緣起

案例一：楊秀珠曾經在她的辦公室向下屬布置工作任務，實則是布置貪污任務，她的下屬都知道楊秀珠的行為是“明顯違法”的，但是作為楊秀珠的下屬，他們都沒有發(fā)表反對意見，而是默默地配合執(zhí)行楊的錯誤指令，使得楊秀珠的違法行為得逞。楊秀珠的事情暴露后，這些執(zhí)行錯誤指令的下屬也受到了法律的制裁。

案例二：法官胡光佳在云南省宣威市人民法院工作了十三年，因為在居民的房屋拆遷問題上與政府發(fā)生了矛盾，被認為不配合政府工作，無視上級下達的“政府工作”的命令，他依照法律規(guī)定將“違法的當?shù)卣备嫔狭朔ㄍァ４伺e得罪了當?shù)卣?，胡光佳在年度考核中被評為“不稱職公務員”，理由是“政治表現(xiàn)”不好。

案例三：中央電視臺新聞直播間播出《甘肅：祁連山生態(tài)調查》，節(jié)目反映的是祁連山生態(tài)保護中存在的問題，如水電站生態(tài)用水下泄不符合規(guī)范、企業(yè)違規(guī)排污等。報道播出后，市委、市政府高度重視，主要領導和相關部門赴現(xiàn)場核查。市委、市政府4次召開專題會議，就報道反映問題迅速拿出整改措施，對有關企業(yè)和責任人依法依紀追責。共對10名縣處級干部予以責任追究，對6名涉事企業(yè)相關責任人依法拘留。

以上只是幾個社會影響較大的典型案例，現(xiàn)實生活中這樣的事例很多，這表明了堅持依法治國，破解“執(zhí)行命令還是執(zhí)行法律”的困局，落實《公務員法》的迫切性。國務院于1993年8月14日頒布了《國家公務員暫行條例》，這標志著我國公務員制度的確立。在經過十多年的探索之后，2006年1月1日，《公務員法》正式實施，公務員制度的一系列相關規(guī)定通過法律形式得以確立，實現(xiàn)了公務員管理的法制化，開啟了法治社會的先聲?！豆珓諉T法》的頒布實施是我國行政實體立法的一大突破，將行政法調整對象由外部行政關系轉向內部行政關系?；谝婪ㄐ姓拓熑涡姓砟睿豆珓諉T法》第54條規(guī)定對于加強公務員依法行政的責任感，無疑具有相當正面積極的意義。但是，在行政機關實行首長負責制的背景下，公務員是“執(zhí)行命令還是執(zhí)行法律”，公務員說“不”面臨著現(xiàn)實困局和兩難選擇，若是選擇執(zhí)行命令可能被追究法律責任，若是選擇執(zhí)行法律可能要付出沉重代價。這說明這一條款的邏輯性和可操作性存在問題，容易導致出現(xiàn)有法不能依或有法無法依的現(xiàn)象，首長負責制會成為變相的“一言堂”，助長了官僚主義現(xiàn)象的滋生，破壞了民主集中原則，破壞了決策的科學性和民主性，由于行政決策失誤和錯誤決策的無障礙執(zhí)行給國家和社會造成了巨大的損失。所以，研究和分析《公務員法》第54條在實施過程中不能徹底實施的原因，并提出相應的解決策略，具有非常重要的意義。

二、《公務員法》第54條“抵抗權”條款實施存在局限性的原因分析

我國《公務員法》第54條所規(guī)定的公務員具有的抵抗權在實施過程中存在著很大的局限性，制度設計上的不完善、上下級公務員之間信息的不對稱和公務員對自身利益最大化的追求是主要原因。

1、《公務員法》制度設計上的不完善

我國公務員制度受“特別權力關系”理論的影響，依據這種理論的法律法規(guī)特別強調公務員對上級服從的義務，不太重視或不太強調公務員自身享有的權利。[1]《公務員法》在制度設計上還不完善，表現(xiàn)在三個方面，向上級報告義務的缺失；“明顯違法”的范圍不明確；沒有對上級向下級下達決定和命令要采取的形式做出明確而具體的規(guī)定，致使公務員無法證明上級做出的決定或者命令是錯誤的。[2]《公務員法》第54條在實際執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)副作用。第一，執(zhí)行上級決定或命令是公務員的基本義務。按照法律規(guī)定，公務員的權利與義務應當是一致的。如果上級做出的決定和命令是違法的，讓公務員承擔相應的責任，對公務員來說是不公平的。第二，明顯違法的決定和命令存在認定困難的問題，在實踐中容易產生分歧，引起爭議，也很方便上級向下屬推脫責任。第三，在工作實踐中，公務員為了避免承擔責任，可能會對上級哪怕是正確的決定和命令不斷質疑，這不利于維護上級的權威。因此，單憑《公務員法》第54條這一法條的創(chuàng)新，還不能破解長期以來形成的頑疾，如上下級之間存在的人身依附關系，下級對上級唯命是從，上級打擊排斥“不聽話”的下級等。公務員給上級提意見是要經過一番利益權衡，甚至是要經過一番思想斗爭的，更不用說拒絕執(zhí)行上級的錯誤決定或命令，因為上級決定其晉升的命運。[3]在案例一中，對楊秀珠明顯違法的決定，下級都選擇了沉默。

2、上下級之間的信息不對稱限制了公務員的判斷

由于上下級在科層組織中處于不同的位置，視野不同，所掌握的情況不一樣，限制了公務員對來自于上級的決定或命令的判斷。由于在實際工作中上級權威的影響，以及對上級的過度信任，公務員不會輕易對來自上級的決定或者命令做出是錯誤的判斷，可能會認為是自己沒有理解上級的決定或者命令的意圖所在。另外，法律條款本身給公務員在執(zhí)行該條款時留有很大的自由裁量空間，在“公務員執(zhí)行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見”這項規(guī)定中，“可以”向上級提出改正或者撤銷的意見，這也意味著也“可以不”向上級提出改正或者撤銷的意見，再加上公務員自己也知道和上級之間存在著信息不對稱的問題，所以更多的時候會選擇“可以不”向上級提出意見。如果公務員覺得上級的決定或者命令有錯誤或者明顯違法而提出了意見的話，很大的可能是“上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務員應當執(zhí)行該決定或者命令”，如果出了問題，“執(zhí)行的后果由上級負責，公務員不承擔責任”，實際上，一旦真的出了問題，對公務員自身也是不利的。而且，《公務員法》對公務員的權利和義務都作了明確的規(guī)定。《公務員法》第12條“公務員應當履行的義務”中的第2款規(guī)定，公務員“按照規(guī)定的權限和程序認真履行職責，努力提高工作效率”。第13條“公務員享有的權利”中的第5款規(guī)定公務員有“對機關工作和領導人員提出批評和建議”的權利。作為對公務員工作行為的督促，以及為了保證上級的權威，第53條第5款規(guī)定，公務員不得“拒絕執(zhí)行上級依法做出的決定和命令”。

由于在實際工作中，下級公務員與其上級之間存在著信息不對稱的情況，而且《公務員法》也規(guī)定公務員不得“拒絕執(zhí)行上級依法做出的決定和命令”，這極大限制了公務員抵抗權的行使，第54條被束縛住了。

3、自身利益最大化的追求也限制了公務員抵抗權的行使

人都有追求自身利益最大化的本能，公務員在執(zhí)行公務的時候也在追求自身利益最大化。公務員的考核成績是由上級負責的，“主管領導在聽取群眾意見后，提出考核等次建議，由本機關負責人或者授權的考核委員會確定考核等次”，所以，公務員一般會選擇和上級搞好關系，忠實地執(zhí)行上級的決定或者命令是處理好和上級關系的常態(tài)選擇。如果輕易行使抵抗權，由于上下級之間信息不對稱，就要冒著可能自己的意見是錯誤的風險，給上級工作帶來一些不必要的麻煩，如果真的被證明自己的意見是錯誤的，影響上級對自己的印象，可能會影響到自己的考核成績。公務晉升領導職務也是由上級主導的，《公務員法》第44條規(guī)定了公務員“晉升領導職務，按照下列程序辦理：（一）民主推薦，確定考察對象；（二）組織考察，研究提出任職建議方案，并根據需要在一定范圍內進行醞釀；（三）按照管理權限討論決定；（四）按照規(guī)定履行任職手續(xù)?！痹跊Q定公務員職務晉升方面，上級起了很大作用，甚至能夠起決定性作用。在案例二中，法官胡光佳依法行使自己的職權，結果卻被打擊報復。所以，公務員從自身利益最大化的角度，不會選擇冒風險行使抵抗權。

三、對策與建議

盡管公務員在具體行使法律規(guī)定的抵抗權的時候存在著一定局限性，但是，我國《公務員法》的頒布實施畢竟為加強公務員隊伍建設提供了法律依據。相對于具體的工作實際而言，法律條款永遠是抽象的。法律的邏輯必須和現(xiàn)實生活的邏輯相吻合才能有效發(fā)揮法律的作用。要克服公務員抵抗權行使的局限性，必須要有相應的制度跟進。一是要充分發(fā)揚民主，建立科學的考核評價機制，對公務員工作業(yè)績的考核評價和公務員是否晉升的決定權要真正聽取群眾的意見；二是要進一步理清公務員上下級之間的關系，不可能改變上下級之間信息不對稱的情況，但可以進一步健全制度，充分發(fā)揮公務員對上級的監(jiān)督作用，使得《公務員法》能夠真正發(fā)揮作用，促進行政機關依法行政，提高工作效率，建設社會主義法治國家。

【參考文獻】

[1][3] 馮祥武.執(zhí)行命令還是執(zhí)行法律？———兼論《公務員法》第五十四條關于公務員有權說“不”的規(guī)定[J].行政與法，2008（2）41-44.

[2] 喻少如.論公務員對違法決定或命令的相對不服從———對《公務員法》第 54 條的立法解讀[J].湖北社會科學，2007（4）17-21.

【作者簡介】

于曉航（1997.8—），山東德州人，蘭州大學法學院學生.