地方政策合法性分析及路徑探索

張婧碧

摘 要：政策合法性區(qū)別于政策合法化，它不是政策制定過程的重要組成部分，但政策合法性的程度影響著公共政策的實(shí)施效果。制定和執(zhí)行公共政策是地方政府實(shí)現(xiàn)對社會公共利益進(jìn)行合理分配的一項(xiàng)重要手段，地方公共政策合法性是地方政府公信力的來源之一，但地方政府在公共政策合法性研究上卻存在盲區(qū)。本文以地方政策合法性作為研究對象，分析地方政府政策合法性的評價維度，并研究增強(qiáng)地方公共政策合法性的路徑，以期促進(jìn)地方政策合法性提高。

關(guān)鍵詞：地方政策 合法性 維度 路徑

中圖分類號：D60 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2018）09-0-02

地方政策作為公共政策的重要組成部分，從理論上講，它是地方權(quán)威性的價值分配方案。由于地方政府具有雙重身份，具體來說就是“地方各級人民政府對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級人民政府對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院”。因此地方政策也處在縱向政策結(jié)構(gòu)體系中的中間位置，這樣，一方面它使地方政策具有政策決策的性質(zhì)，另一方面它又使地方政策具有政策執(zhí)行的性質(zhì)，地方的價值分配方案就不僅僅涉及到地方的利益調(diào)整，還會影響到基本政策甚至是元政策的制定和執(zhí)行。因此，地方政策的合法性問題和合法性分析的研究就值得政策研究者和實(shí)踐者的高度重視。

合法性與合法化一字之差，其內(nèi)涵、作用都不同。政策主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列審查、通過、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過程稱之為政策合法化，它是依法治國的需要，是政策制定過程的重要階段，也是政策執(zhí)行的前提，體現(xiàn)了決策的民主化、科學(xué)化和法制化。而政策合法性是指政策相關(guān)者對公共政策發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)可和接受程度，其合法性要經(jīng)過一個合法化的過程，包括形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性兩個方面，形式的合法性是指公共政策的來源與制定程序的合法性；實(shí)質(zhì)的合法性是指公共政策內(nèi)容本身的合法性，即公共政策是否反映大多數(shù)政策相對人的利益和事物的發(fā)展方向。公共政策合法性是兩者的有機(jī)統(tǒng)一，缺一不可，也可以說是政治權(quán)力以非強(qiáng)制手段維持其統(tǒng)治秩序的能力。所謂地方政府合法性，是指地方政府的地位、權(quán)威、制度安排及所實(shí)施的治理為公眾所自愿服從和支持的狀態(tài)。其來源是地方政府依賴哪些資源和途徑來使公眾認(rèn)同其地位、權(quán)威、制度安排的正當(dāng)性及其執(zhí)行和治理的合理性。

一、地方公共政策合法性評價維度

為了確保公共政策的價值即確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，政策制定者必須確保政策的合法性，合法性是公共政策的生命，一項(xiàng)政策只有具有合法性才能得到社會認(rèn)同和遵循。地方公共政策合法性應(yīng)從以下維度進(jìn)行分析：

1.制定程序規(guī)范度

政策的合法性應(yīng)該通過法定程序獲得，這種法定程序可以通過立法機(jī)關(guān)通過，或者經(jīng)過得到立法機(jī)關(guān)明確授權(quán)的有關(guān)部門的認(rèn)可。權(quán)威性與其合法性緊密相關(guān)。理想的公共政策制定過程應(yīng)包含問題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、效果預(yù)測和方案抉擇等環(huán)節(jié)，同時，公眾在政策制定中的知情權(quán)和監(jiān)督功能，對政策制定中的主觀性、隨意性、利己主義、本位主義有有效地遏制。因此政策的制定規(guī)范度也應(yīng)協(xié)調(diào)考慮公眾參與水平。

此維度中需綜合考量政策目標(biāo)與中央政策目標(biāo)一致度、政策主體的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和專業(yè)化程度、決策信息源真實(shí)度、決策過程民主度、公眾參與度。

2.政策執(zhí)行有效度

公共政策的權(quán)威性與強(qiáng)制力相聯(lián)系。我國地方政府是中央政府的執(zhí)行人，其最主要的職責(zé)就是執(zhí)行全國人大和國務(wù)院的法律、法規(guī)、命令、決議、政策等以及執(zhí)行同級人大的法律法規(guī)，這是我國地方政府產(chǎn)生與存在的價值，或者說是我國地方政府對其合法性的維持。作為公共政策的執(zhí)行主體，地方政府需要完成對多重角色的演繹。地方政府既是上級政策執(zhí)行的主要承擔(dān)者，也是社會資源和利益實(shí)施的權(quán)威性分配者，政策執(zhí)行必須準(zhǔn)確公平有效，兼顧各方利益。

此維度中需綜合考量、執(zhí)行人員的道德修養(yǎng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、執(zhí)行方式合法度、政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度、政策執(zhí)行反饋的及時有效度、中央對地方政策效果的認(rèn)同度。

3.公共利益實(shí)現(xiàn)度

與政策的價值相聯(lián)系的是其利益相關(guān)性，多數(shù)公共政策都涉及到對以利益為核心的社會價值的分配。在現(xiàn)代社會中，公共政策的合法性基礎(chǔ)源自社會公眾的接受和認(rèn)同，在公眾權(quán)利和利益得到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)的同時，公眾利益在政策執(zhí)行中被侵犯時有追責(zé)糾錯制度保障的同時，必然會增強(qiáng)公眾對公共政策的忠誠觀與認(rèn)同感，增強(qiáng)了政策的權(quán)威。因此，只有當(dāng)政策公平得到廣泛的社會支持時，它才能擁有較高水平的合法性基礎(chǔ)，獲得較高的政府效能。

此維度中需綜合考量政策目標(biāo)共識度、決策對本地適用度、目標(biāo)群體的滿意度、地方政府的形象認(rèn)可度、媒體正負(fù)面的報(bào)道比例、責(zé)任追究的規(guī)范程度。

二、增強(qiáng)地方公共政策合法性的路徑

為了使公共政策的制定更加的合理、公正、有效，并使政策內(nèi)容更能反映社會的公共利益，增強(qiáng)所制定政策的合法性，推進(jìn)政策執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，建議從以下幾方面著手：

1.強(qiáng)化政府公共服務(wù)理念

公共政策追求的價值應(yīng)是公共利益，而不是某部門某行業(yè)的利益。地方政府應(yīng)當(dāng)從管理理念上定位于服務(wù)管理，而不是權(quán)威管理，切實(shí)做到依法行政、服務(wù)行政、民本行政。這就要求政府在思想上剔除“自我利益”誘惑，在行動上堅(jiān)持公共利益取向，維護(hù)和增強(qiáng)政府政策的公共性。同時地方政府如果在政策執(zhí)行過程中希望得到政策指向的社會群體的全面支持和充分理解，可建立政策宣傳解釋制度，在政策制定后通過專門人員最好是政策制定主體成員采用多種方式將各項(xiàng)相關(guān)信息利用科學(xué)合理的信息渠道更為全面更加充分傳遞宣傳給政策目標(biāo)指向的社會群體，使公眾了解、理解進(jìn)而接受該政策。

2.轉(zhuǎn)化政府決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)導(dǎo)向

堵不如疏，政府制定政策的過程中，在問題界定、目標(biāo)確立后，盡量不要設(shè)計(jì)及選擇與政策目標(biāo)指向的社會群體對立或簡單粗暴地以“禁止”為手段的方案，轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的導(dǎo)向，尋找以正面倡導(dǎo)、文化熏陶、利益鼓勵為主要手段的方案，變“政府不許做”為“我可以不做”，化“沖突”為“雙贏”，就能找到最容易得到政策目標(biāo)指向的社會群體理解、支持進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效執(zhí)行的方式。

3.完善規(guī)約政府決策行為的制度體系

必須規(guī)約政府行為以防止權(quán)力被濫用而侵犯公共利益，背離合法性。因此，一要強(qiáng)化專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，對專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督手段和工作條件要提供必要的保證，專門機(jī)關(guān)要把監(jiān)督貫穿于決策的全過程。二要充分發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用，并把地方政府對媒體的制約作用通過法律法規(guī)的形式加以規(guī)范；三是要把地方政府的政務(wù)公開通過網(wǎng)絡(luò)化、公示化和進(jìn)小區(qū)等多種形式使之真正落到實(shí)處；四是要以與民眾聯(lián)系密切的行政復(fù)議和申訴、控告等為突破口大力加強(qiáng)政府法制工作機(jī)構(gòu)和行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法檢查和行政執(zhí)法監(jiān)察方面的監(jiān)督作用；五要繼續(xù)完善地方人大和人民群眾的密切聯(lián)系，使人大代表真正能代表人民的利益，為人民說話。

4.促進(jìn)公眾參與監(jiān)督政策全過程

公眾參與并監(jiān)督政策全過程，可以使其在制定、執(zhí)行、評估和終結(jié)中充分體現(xiàn)公眾取向的公共性。目前，我國地方政府國內(nèi)公共政策制定過程中公眾參與嚴(yán)重缺失，政策制定主體必須充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，盡快從精英主體、政府主體制定公共政策轉(zhuǎn)向鼓勵公共主體參與制定公共政策，廣泛吸納公眾參與政策制定，并把政策目標(biāo)的確立和執(zhí)行建立在符合公眾利益和愿望的基礎(chǔ)之上，同時在政策全過程中自覺接受公眾監(jiān)督，把各種執(zhí)行活動規(guī)范在政策允許的范圍內(nèi)，以提高政策的合法性。

5.提高政策執(zhí)行人員的形象

政策執(zhí)行人員形象就是等同于政策執(zhí)行能夠產(chǎn)生直接影響作用的各類型素質(zhì)的綜合體現(xiàn)，包括其道德修養(yǎng)、政策理解認(rèn)知認(rèn)同、政策執(zhí)行能力與素養(yǎng)以及由工作滿意度延伸出的敬業(yè)程度、執(zhí)行意識、團(tuán)隊(duì)意識等。首先應(yīng)提高執(zhí)行人員道德修養(yǎng)，培育執(zhí)行人員具備足夠責(zé)任意識和敬業(yè)精神；其次要將促進(jìn)政策執(zhí)行者對政策的全面透徹的認(rèn)知認(rèn)同作為政策有效執(zhí)行的重要任務(wù)；再次，提高地方政府執(zhí)行人員專業(yè)技能水平和執(zhí)行能力；最后，提高執(zhí)行人員工作滿意度，執(zhí)行人員工作滿意度是指對工作環(huán)境、工作狀態(tài)、工作方式、壓力、挑戰(zhàn)性、工作中的人際關(guān)系等方面有積極感受的心理狀態(tài)。這種心理認(rèn)知對其投入工作具有極大影響力，工作滿意度越強(qiáng)，越能在工作中發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，激發(fā)執(zhí)行激情與熱情，最大程度展示其執(zhí)行能力。

作為國家機(jī)器的重要組成部分，地方政府執(zhí)行中央政府的各項(xiàng)政策和法令制度，但同時又和公眾有著直接、廣泛、密切的聯(lián)系。當(dāng)前地方政府在政策制定執(zhí)行的過程中存在的問題，應(yīng)采用系統(tǒng)化公開化的途徑來提升地方政府政策合法性，進(jìn)而推進(jìn)政策公平有效執(zhí)行，最終實(shí)現(xiàn)公正的政策目標(biāo)。

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