我國民族區(qū)域自治制度形成的歷史脈絡(luò)、優(yōu)勢和特征

孫寶林

摘要：民族區(qū)域自治制度，既是我國的一項基本政治制度，也是我國國家治理體系的重要組成部分，是第一代中國共產(chǎn)黨人把馬克思主義民族理論同我國民族具體實際相結(jié)合的一項偉大創(chuàng)造，是全體中華兒女的共同意愿和一致選擇。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治制度；歷史脈絡(luò)；優(yōu)勢；特征

一、民族區(qū)域自治制度的歷史淵源

我國是有五千多年悠久歷史傳統(tǒng)的統(tǒng)一的多民族國家。歷史上不同朝代的中央政權(quán)，對少數(shù)民族地區(qū)采取了兩種不同的基本策略：一是“內(nèi)華夏而外夷狄”，也就是中央政權(quán)的統(tǒng)治者在不同程度上都視少數(shù)民族為“非我族類”。基于這種考慮，對民族地區(qū)的治理也就是對夷狄地區(qū)的治理。換言之，也就是協(xié)調(diào)“華夷關(guān)系”。二是“因俗而治”，也就是在保證中央權(quán)威和政令統(tǒng)一的前提下，允許少數(shù)民族地區(qū)原有的社會制度和文化形態(tài)的存在。

自秦漢時期起，我國統(tǒng)一的中央政權(quán)就遇到的一個重大且棘手的現(xiàn)實難題—少數(shù)民族地區(qū)與漢族地區(qū)存在巨大的現(xiàn)實差異問題，而民族地區(qū)這一突出的現(xiàn)實問題與漢族地區(qū)的現(xiàn)實問題又存在著諸多不同。為了有效地治理民族地區(qū)，秦漢時期以中央政權(quán)所在地為中心，以漢族地區(qū)為主體，把少數(shù)民族聚居的地區(qū)界定為民族地區(qū)，從而開始了我國民族地區(qū)的建構(gòu)。歷史上不同朝代的中央政權(quán)在維護我國統(tǒng)一的多民族國家的長期存在，促進各民族之間的政治、經(jīng)濟和文化交流，增進各民族對中華民族認(rèn)同感和凝聚力方面發(fā)揮了不同程度的積極作用。

我們黨在處理民族問題上，也學(xué)習(xí)和借鑒了歷史上一些好的做法。例如像清朝在處理民族問題上就有很多富有成效舉措，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。大清王朝作為少數(shù)民族——滿族入駐中原以后，面對的不僅是擁有幾億人口的漢族，還有非常強悍的蒙古族、維吾爾族、藏族等等少數(shù)民族?？滴趸实墼谔幚砻褡鍐栴}上總的對策就是“懷柔”二字，也就是“胡蘿卜加大棒”的政策。當(dāng)時的蒙古族和藏族都是非常強悍的少數(shù)民族，用武力很難予以征服，所以康熙皇帝就采取了在蒙古族地區(qū)和藏族地區(qū)大力發(fā)展佛教的辦法來籠絡(luò)人心。河北省承德的外八廟，那里有小布達(dá)拉宮和各種各樣的小寺廟，主要是漢傳佛教的寺廟和藏傳佛教的寺廟?？滴趸实劬褪峭ㄟ^建立這些寺廟，實施了所謂的“懷柔”政策。大清王朝的幾位皇帝之所以都要接見五世班禪、六世達(dá)賴，并且修建那么多寺廟，就是因為他們懂得“修建一座廟，勝養(yǎng)十萬兵”的道理。長城的古北口有個司馬臺，當(dāng)年的一個兵部的侍郎，給乾隆皇帝上了一個奏折，古北口的長城常年失修，請求財政撥款，修建加固長城。乾隆皇帝回復(fù)說：關(guān)鍵是要修復(fù)人心，修人心比修復(fù)長城更重要。而對于那些在少數(shù)民族地區(qū)搞分裂叛亂的人，大清王朝的統(tǒng)治者也絕不手軟。像康熙皇帝兩次親征新疆，平定葛爾丹叛亂，派施瑯武力收復(fù)臺灣。這就是大清王朝中央政權(quán)所采取的“胡蘿卜加大棒”恩威并重政策。

二、民族區(qū)域自治制度的實踐探索

新中國建立之初，在世界上第一個社會主義國家蘇聯(lián)實行民族自決和聯(lián)邦制的影響下，我們黨有過選擇民族自決和聯(lián)邦制的考慮，但最終沒有照搬照抄蘇聯(lián)模式，有兩點原因：第一是人口原因。蘇聯(lián)少數(shù)民族大約占全國總?cè)丝诘?7%，主體俄羅斯民族大約占53%，少數(shù)民族和主體民族人口相差很少。而我國少數(shù)民族人口僅占全國總?cè)丝诘?%，并且呈現(xiàn)大分散小聚居的分布狀態(tài)。第二是國家歸屬原因。十月革命勝利后，俄羅斯許多少數(shù)民族實際上已經(jīng)分離為不同的國家，后來又經(jīng)過內(nèi)戰(zhàn)很多少數(shù)民族都成立了各自的蘇維埃國家，通過聯(lián)邦制的形式，把各個蘇維埃國家聯(lián)合起來，成為實現(xiàn)蘇聯(lián)完全統(tǒng)一的必然選擇。而我們黨根據(jù)馬克思主義的民族理論和我國民族構(gòu)成的具體實際情況，創(chuàng)造性地確立了民族區(qū)域自治制度，把中華人民共和國確定為一個統(tǒng)一的多民族國家。《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族的區(qū)域自治。這不能不說是一種中國特色，周恩來同志將其稱之為“是史無前例的偉大創(chuàng)舉”。

我們黨從創(chuàng)立之初就已經(jīng)明確，新民主主義革命的一項重要任務(wù)就是要實現(xiàn)民族平等和民族團結(jié)。但是，由于受列寧民族自決理論影響和社會主義蘇聯(lián)聯(lián)邦制的實踐影響，我們黨早期對如何解決中國民族問題還處于摸著石頭過河階段，在相當(dāng)長一段時間內(nèi)模仿和復(fù)制民族自決和建立聯(lián)邦制國家成為我們黨內(nèi)的主流意識。從土地革命時期的黨的中央文獻《中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會宣言》、《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，到抗戰(zhàn)時期的黨的中央文獻《論聯(lián)合政府》，再到解放戰(zhàn)爭時期的黨的重要文獻《中國人民解放軍宣言》，全部都是主張尊重民族自決權(quán)，“建立中華聯(lián)邦共和國”。一直到1949年8月，周恩來同志起草《新民主主義共同綱領(lǐng)》初稿時，仍然堅持“根據(jù)自愿與民主的原則，組成中華各民族聯(lián)邦”的預(yù)案。毛澤東同志最初修改周恩來起草的《新民主主義共同綱領(lǐng)》初稿時，對此也沒有進行修改。上述情況表明，在新中國成立以前，在中華人民共和國國家制度的構(gòu)成上，我們黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體堅持的是建立國內(nèi)各民族自由聯(lián)合的中華聯(lián)邦共和國的預(yù)案。然而，在歷史的最后轉(zhuǎn)折關(guān)頭，我們黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體改變了這一預(yù)案，放棄了民族自決和建立中華聯(lián)邦共和國的構(gòu)想，采取了民族區(qū)域自治和建立一個統(tǒng)一的多民族國家的人民共和國的方案。

1949年9月5日，在一份鉛印的《新民主主義共同綱領(lǐng)》稿件中，“民族自決”、“組成中華各民族聯(lián)邦”的字句被刪掉了，周恩來同志對其中的“民族政策”一章進行了若干修改，其中最重要的是在“各少數(shù)民族聚居的地方”之后，使用了“應(yīng)實行民族的區(qū)域自治”的新提法。

我們黨第一代領(lǐng)導(dǎo)集體最終放棄民族自決和建立中華聯(lián)邦共和國的預(yù)案，采取民族區(qū)域自治和建立一個統(tǒng)一的多民族國家人民共和國的方案是有理論和實踐基礎(chǔ)的。早在1931年，《中華蘇維埃憲法大綱》中就有這樣的表述，各民族可以在中華蘇維埃共和國之中成立自治區(qū)域。根據(jù)《中華蘇維埃憲法大綱》的這一規(guī)定，在后來的若干年實踐中，我們黨在一些地區(qū)曾經(jīng)嘗試幫助少數(shù)民族建立民族自治政權(quán)。

新中國成立后，根據(jù)1949年中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》，按照聚居人口多少和區(qū)域大小分布建立自治機關(guān)的有關(guān)規(guī)定，在解放戰(zhàn)爭時期就已經(jīng)奠定實踐基礎(chǔ)的民族區(qū)域自治政策，經(jīng)過中華人民共和國中央人民政府的推廣而得到了充分實踐。1952年8月8日，中央人民政府批準(zhǔn)了民族事務(wù)委員會草擬的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，總結(jié)了新中國成立以來實施民族區(qū)域自治制度的實踐經(jīng)驗，對民族區(qū)域自治制度的實施作出了具體的規(guī)劃。為民族區(qū)域自治制度的全面實施提供了具體的制度規(guī)范。1954年通過的新中國第一部憲法，在總結(jié)我國民族區(qū)域自治制度實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，首次以根本大法的形式確定了我國的民族區(qū)域自治制度，并將原來規(guī)定的各民族自治地方改稱為少數(shù)民族自治區(qū)。民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣三級。縣以下的區(qū)、鄉(xiāng)級少數(shù)民族聚居區(qū)不再稱為自治區(qū)，而改稱為民族鄉(xiāng)。新疆維吾爾自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)和西藏自治區(qū)先后于1955年10月、1958年3月、1958年10月和1965年9月宣告成立。

1984年5月31日，第六屆全國人民代表大會第二次會議制訂了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，對有關(guān)民族區(qū)域自治的一些基本問題，作了全面而具體的規(guī)定，把自新中國成立30多年尤其是改革開放以來實施民族區(qū)域自治的經(jīng)驗以法律的形式固定下來，使我國的民族區(qū)域自治制度進入了制度化、規(guī)范化和法制化的新時期。

2014年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和改進新形勢下民族工作的意見》，從堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路、圍繞改善民生推進民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、促進各民族交往交流交融、構(gòu)筑各民族共有精神家園、提高依法管理民族事務(wù)能力、加強黨對民族工作的領(lǐng)導(dǎo)等六個方面提出了25條意見，其宗旨是切實加強和改進新形勢下民族工作，團結(jié)帶領(lǐng)全國各民族人民共同推進全面建成小康社會、努力實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。《意見》特別強調(diào)，要加強民族工作法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實民族區(qū)域自治法，修訂完善有關(guān)民族工作的法規(guī)條例。

三、民族區(qū)域自治制度的優(yōu)勢和特征

民族區(qū)域自治區(qū)既是國家的一級行政單位，又是少數(shù)民族的自治地方。民族區(qū)域自治機關(guān)既享有一級行政單位所享有權(quán)利，又享有法律規(guī)定的若干自治權(quán)。民族區(qū)域自治是我國社會主義民主法治型權(quán)威的一種具體實現(xiàn)形式。該制度的核心，是保障少數(shù)民族當(dāng)家作主，管理本民族、本地方事務(wù)的權(quán)利。

在2014年中央民族工作會議上，習(xí)近平總書記在闡述堅持和完善民族區(qū)域自治制度的重要性和必要性時明確提出：“民族區(qū)域自治是黨的民族政策的源頭，我們的民族政策都是由此而來、依此而存。這個源頭變了，根基就動搖了，在民族理論、民族政策、民族關(guān)系等問題上產(chǎn)生多米諾效應(yīng)”。我國之所以沒有在蘇聯(lián)解體、東歐劇變后像西方人做出的判斷或預(yù)言的那樣走向分裂，“一個重要原因就在于我們找到并堅持了適合我國實際的解決民族問題的正確道路”。這條道路的重要內(nèi)容和制度保障就是民族區(qū)域自治。

第一，民族區(qū)域自治的出發(fā)點和落腳點是國家一體性的制度設(shè)計。民族區(qū)域自治的這種一體性主要通過國家的高度統(tǒng)一性體現(xiàn)出來的，高度統(tǒng)一在一個中央政治體系之中。1954年我國憲法正式將民族區(qū)域自治制度確立為我國的一項基本政治制度，這是我國在協(xié)調(diào)國家一體性與民族多元性二者關(guān)系之間的一種制度考量，這一制度考量不僅充分尊重了各少數(shù)民族群體的權(quán)利和利益，而且實現(xiàn)了國家一體性與民族多元性的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。這一制度考量的國家屬性要求其必須保證國家權(quán)力與國家利益的高度統(tǒng)一，使其在整個國家范圍內(nèi)實現(xiàn)權(quán)力和政令統(tǒng)一，任何民族區(qū)域自治機關(guān)，都必須維護國家權(quán)力和國家利益的高度統(tǒng)一。

第二，民族區(qū)域自治的出發(fā)點和落腳點是民族多元性的制度設(shè)計。民族區(qū)域自治的多元性，不僅在于民族構(gòu)成成分上的多元，即包括55個少數(shù)民族，而且也包括民族區(qū)域自治的級別和類型的多元，即包括自治區(qū)、自治州和自治（旗）縣三個不同級別。該制度的多元屬性要求在民族地區(qū)以國家憲法和法律的手段合理保護各少數(shù)民族權(quán)利和利益，這也是民族區(qū)域自治制度的宗旨和功能所在。在現(xiàn)行國家憲法和法律中，明確規(guī)定了少數(shù)民族公民與漢族公民一樣，平等享有國家憲法和法律所規(guī)定的各項權(quán)利與義務(wù)，同時對少數(shù)民族權(quán)益還要予以特殊的照顧和保護。正是這項制度的確立，使得民族區(qū)域自治范圍內(nèi)各少數(shù)民族都能行使民族區(qū)域自治的權(quán)利，使少數(shù)民族公民的基本政治、經(jīng)濟文化、社會和生態(tài)等權(quán)利都得到了可靠的制度保障。

最后，民族區(qū)域自治的出發(fā)點和落腳點是實現(xiàn)國家的統(tǒng)一和人民的團結(jié)。我國是由多民族構(gòu)成的，由于統(tǒng)一的國家意志存在，使各個不同民族的政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)訴求都必須納入到國家整體發(fā)展戰(zhàn)略之中，把少數(shù)民族的地方自治權(quán)利納入到整體國家權(quán)力體系之中，既保障國家權(quán)力的前提下，又充分保障民族地區(qū)的自治權(quán)利，有效提升了國內(nèi)各民族政治整合的水平，鞏固了國家政權(quán)的政治基礎(chǔ)，實現(xiàn)了國家政權(quán)的高度統(tǒng)一。民族區(qū)域自治制度體現(xiàn)了歷史元素與現(xiàn)實元素的統(tǒng)一、政治元素與經(jīng)濟元素的統(tǒng)一、國家元素與地方元素的統(tǒng)一。該制度不僅卓有成效地協(xié)調(diào)了統(tǒng)一與自治的關(guān)系，而且也卓有成效地協(xié)調(diào)了少數(shù)民族與漢族之間、少數(shù)民族與少數(shù)民族之間的政治關(guān)系，為平等、團結(jié)、互助、和諧民族關(guān)系的形成奠定了政治基礎(chǔ)。

我國的民族區(qū)域自治制度具有以下基本特征：第一，凡是實行民族區(qū)域自治的地方，都是中華人民共和國不可分割的重要組成部分，國家和民族區(qū)域自治的地方是中央和地方的關(guān)系。這一特征昭示人們，在我國禁止一切破壞民族團結(jié)和任何制造民族分裂的行為，無論是漢民族，還是少數(shù)民族都要像保護自己的眼睛那樣來保護民族團結(jié)。第二，凡是實行民族區(qū)域自治制度的地方，都是少數(shù)民族聚居的地區(qū)。它體現(xiàn)了國家維護和保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益，維護和發(fā)展各民族的平等、團結(jié)和互助關(guān)系的宗旨，實行該項制度既是為了維護和發(fā)展各民族平等，同時也是為了維護和發(fā)展民族團結(jié)和互助的關(guān)系。第三，凡是實行民族區(qū)域自治的地方，其主體是少數(shù)民族的人民自治，是人民群眾當(dāng)家作主在少數(shù)民族地區(qū)的具體體現(xiàn)。第四，凡是實行民族區(qū)域自治的地方，也同所有國家機關(guān)一樣都實行民主集中制。作為民族區(qū)域自治地方設(shè)立的自治機關(guān)，是國家的一級地方政權(quán)組織，下級服從上級，所以，民族區(qū)域自治地方也必須實行民主集中制。最后，凡是實行民族區(qū)域自治的地方，也必須無條件地遵守憲法所規(guī)定的總原則，憲法是中華人民共和國的根本大法，任何民族地區(qū)的地方性法規(guī)都不得與國家憲法和法律相抵觸，一切民族自治地方都必須無條件地確保國家憲法和法律在本地區(qū)的實施。

實踐已經(jīng)充分證明，我國的民族區(qū)域自治制度，既不是我們黨主觀意志的產(chǎn)物，也不是個人偏好的主觀臆斷，而是植根于中國大地，在人民民主革命、社會主義建設(shè)和改革開放的偉大實踐中形成的，是歷史的選擇，也是中華兒女的共同選擇。我國的民族區(qū)域自治制度不僅保證了國家高度統(tǒng)一，同時又實現(xiàn)了各民族人民群眾當(dāng)家作主。該項制度使實現(xiàn)各民族平等和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢獲得了堅實的制度保證。